ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין רמות אופיס בע"מ נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב :

לפני כבוד השופט, סגן הנשיא אליהו בכר

עותרת

רמות אופיס בע"מ
ע"י ב"כ עו"ד רונן ירדני ו/או רם מוסרי ואח'
ממשרד עו"ד המבורגר עברון ושות'

נגד

משיבים
1.הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב
2.מהנדס הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו
שניהם ע"י ב"כ עו"ד הילה בן הראש חכמון ואח'
מהשירות המשפטי עיריית ת"א

פסק דין

לפניי עתירה המופנית כלפי תוצרי נגד תיק מידע להיתר שניתן ע"י המשיבים לעותרת, ממנו עולה שפרשנות הוועדה המקומית לתוכניות שחלות על מגרש העותרת אינה מאפשרת את השימושים המבוקשים במגרש.
רקע בתמצית כעולה מטיעוני הצדדים
עניינה של העתירה במגרש בבעלות העותרת בשטח של כ-13.5 דונם, ברחוב ההגנה 137 בתל אביב, הידוע גם כחל קה 335 בגוש 6130. המגרש הוא חלק ממתחם "אורות" בדרום מזרח תל אביב, בין הרחובות לה גרדיה, משה דיין, ההגנה ודרך הטייסים. במגרש קיים מבנה בן 10 קומות בשטח של כ-30,000 מ"ר ששימש בעבר כמרכז למיון הדואר של חברת דואר ישראל, ממנה רכשה העותרת את המגרש באפריל 2019 תמורת כ-155 מיליון ₪.
אין מחלוקת כי המגרש מיועד לבניין ציבורי. העותרת מבקשת להקים בו בין היתר קומפלקס לדיור מוגן ומעונות סטודנטים.
על פי טענת העותרת, קודם למכירת המגרש, ביום 14.8.2018 התקיימה באגף תכנון העיר בעיריית ת"א, פגישה בין נציגי דואר ישראל לנציגי אגף התכנון. ע"פ סיכום הפגישה שהוציאה העירייה (נספח ז' לעתירה) , מטרת הדיון הייתה " הבהרת השימושים האפשריים בהתאם לתכניות החלות לקראת מכירת המבנה", במהלך הדיון "נציגי דואר ישראל הציגו את הצורך בהצגה מדויקת של השימושים האפשריים במסגרת התכניות החלות כיום במגרש" ובסיכומה הובהר כי "השימושים האפשריים במגרש הינם כדלקמן: 1. כל השימושים האפשריים ע"פ סעיף 188 (על תיקוניו) לחוק התכנון והבנייה. 2. השימושים הקבועים בתכנית לשטחים למבנים ומוסדות ציבור (תא/מק/צ') ומפורטים בסעיף 4.1.1.(1)....". יצוין כי השימושים הקבועים בתוכנית תא/מק/צ' כוללים מעונות סטודנטים ודיור מוגן.
במאי 2019 הגישה העותרת תיק מידע להיתר הריסה לבניין. בסיכומו של יום, לאחר פגישות ותכתובות בין נציגי העותרת לנציגי העירייה – הן בנושא הריסת המבנה והן בנושא התכנון המיועד למעונות סטודנטים ודיור מוגן , ביום 7.7.2020 התקבל היתר הריסה לבניין הדואר. במקביל, הגישה העותרת בקשה לתיק מידע ס' 145(א1) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה – 1965 (להלן: " חוק התו"ב" או "החוק") ל" בניית בניין חדש עבור השימושים הבאים: חינוך, שירותי תרבות, קהילה, דיור מוגן, מעונות סטודנטים ומסחר...". ביום 20.7.2020 התקבל תיק המידע. ס' 1.3.6 לתיק המידע קבע בהערות כי "שימושים בהתאם לתכנית צ' יותרו בכפוף לשימושים המותרים בסעיף 4.4.1 בתמ"מ 5" וס' 1.7.1 קבע כי " בהתאם לסעיף 130 לחוק התכנון והבניה הוראותיה של תמ"מ 5 יגברו על הוראות תוכנית מתאר צ' ויש לקרוא את השימושים המפורטים בתוכנית צ' באופן המצמצם אותם לאלו המותרים בתמ"מ 5 בלבד", ו בהמשך כי "לא ניתן להחיל את השימושים למעונות סטודנטים ולדיור מוגן כשימושים ראשיים על המגרש הנדון שכן השימושים הללו אינם נזכרים ברשימת השימושים המותרים בסעיף 4.4.2 בהוראות תמ"מ 5 נכון לאזור זה ובהוראות תכנית 466".
אם כן, לגישת העירייה לא ניתן להתיר במגרש שימושים מסוג דיור מוגן ומעונות סטודנטים כשימוש עיקרי. משזו עמדת העירייה בתיק המידע, תכנון המגרש לא קודם.
העותרת הגישה את העתירה דנן בה התבקש להורות למשיבים לתקן את תיק המידע, כך שרמות אופיס תוכל להגיש לאישור הוועדה המקומית תכנית עיצוב אשר כוללת, בין היתר, שימושים לדיור מוגן ולמעונות סטודנטים, ובהמשך להגיש בקשה להיתר בניה שתכלול גם שימושים אלה.
רקע תכנוני בתמצית
תוכניות שקדמו לתמ"מ 5
תכנית מפורטת מס' 466 משנת 1961 ייעדה את המגרש ל"שטח לתכנון בעתיד". רשימת התכליות בתוכנית 466 קבעה לגבי שטח לתכנון בעתיד כי "סוג האזור והתכלית יקבע לפי תכנית מפורטת מיוחדת. שמוש של מגורים לא יורשה בשטח זה"; תכנית מפורטת מס' 889 משנת 1967, שהיא תיקון לתוכנית 466, סימנה את רובו של המגרש לייעוד "בנינים מיוחדים בעלי אופי ציבורי". ת כנית 889 לא הגדירה תכליות לייעוד זה . ס' 8 לתוכנית 889 קובע כי "על תכנית זו תחולנה הוראות התכנית הראשית [466 – א.ב] . במידה ויהיה נגוד בין הוראות התכנית הראשית ובין הוראות תכנית זו, תכרענה הוראות תכנית זו". גם בתוכנית 466 אין הגדרה לייעוד "בניינים מיוחדים בעלי אופי ציבורי". תכנית 466 הגדירה " בנין צבורי" כ"בנין המשמש לצורך בית חולים, בית ספר, בית מדרש, ספריה צבורית, אולם תערוכה או בנין שנבנה או הוכשר לצורך כזה ואשר משמש לכך, כמפורט ברשימת התכליות". ברשימת התכליות ל"אזור לבניינים ציבור ים" מפורטות "בי"ס תיכון", "מנהל עירוני, ממשלתי, מוסדות צדקה, מרפאות, מועדונים, בתי ספר, אולמי נגינה; תכנית מפורטת מס' 2336 משנת 1988 אישרה בינוי מיוחד בחלק מהמגרש עבור בית המיון המרכזי לדואר – הוא הבניין שהיה על המגרש כאשר העותרת רכשה אותו, וניתן לו היתר הריסה ביולי 2020.
תמ"מ 5 משנת 2010
תמ"מ 5 – תכנית מתאר מחוזית למחוז ת"א משנת 2010, היא תכנית החלה על מטרופולין ת"א במטרה "להבטיח את המשך תפקודו היעיל" "תוך פיתוח וטיפוח איכות חיים עירונית גבוהה". בהתאם התוכנית מייעדת שטחים לפיתוח אזורים עירוניים שונים, לרבות אזורי מגורים ועסקים, התווית מערכת חבורה, ייעוד שטחים פתוחים וכיו"ב. התוכנית ייעדה את המגרש ל"מוסדות ציבור עירוניים, כלל עירוניים ומטרופוליניים" (שטח חום בתשריט). ע"פ ס' 4.4.1 לתקנון, " שימושים ראשיים" לשטח זה הם "מוסד חינוך להשכלה גבוהה (ציבורי או פרטי), מוסד חינוך, מוסד חינוך חקלאי, מוסד דת ותרבות מרכזי, מרכז ספורט, בית חולים, מרכז בריאות, מוסדות רווחה, מוסדות ממשלה ושטחים פתוחים, המיועדים לשרת אוכלוסיה ברמה עירונית כלל עירונית ומטופולינית". ס' 4.4.2.1 קובע "שימושים נוספים" כדלקמן: "באזור זה יהיה מוסד התכנון רשאי לאשר שימושי מסחר, שירותי רווחה, מגורים והארחה בבניה רוויה, ובלבד ששימושים אלו עומדים בזיקה ישירה לשימוש הראשי באותו מוסד ציבורי, והכל בתכלית ובהיקף כולל שאינו עולה על 15% מהשטחים העיקריים לבינוי באותו מוסד".
תוכנית צ' ותוכנית המתאר משנת 2016
תכנית מס' 507-0271700 תא/מק/צ' – "תכנית לשטחים למבנים ומוסדות ציבור" (לעיל ולהלן: " תוכנית צ'") מיולי 2016 היא תכנית מתאר עירונית מפורטת לכל השטחים והמבנים הציבוריים בת"א שנועדה להחליף את התוכנית האזוריות והנקודתיות שקדמו לה (ס' 2.1.1 לתוכנית). התוכנית קובעת זכויות בנייה והוראות בינוי למגרשים בייעוד למבנים ומוסדות ציבור (שטחים חומים), בהתאמה לתוכנית המתאר תא/5000. התוכנית קודמה בתחילה כתוכנית בסמכות הוועדה המקומית, ובעקבות הערות לשכת התכנון המחוזית הועברה לוועדה המחוזית, שאימצה את הליך ההפקדה, דנה בהתנגדויות ואישרה את התוכנית. ס' 1.6 לתוכנית בנוגע ליחס בין התכנית לבין תכניות מאושרות קודמות אינו מתייחס לתמ"מ 5, ובהערה לטבלה נכתב כי "תוכנית זו משנה את כל הוראות תוכניות המתאר המקומיות והמפורטות החלות על מגרשים בעלי ייעוד קרקע כמפורט בסעיף 1.5.2, למעט התוכניות המפורטות לעיל [ כאמור, תמ"מ 5 אינה מפורטת ברשימת התוכניות – א.ב.] . במי דה ובתכנית מאושרת קודמת נקבעו הוראות מיטיבות יותר מבתכנית זו, ייגברו סעיפי הוראות התכנית המיטיבה רק לגבי אותם השימושים בכלולים בסעיף 188 לחוק התו"ב". אין מחלוקת כי המגרש מושא העתירה הוא בעל ייעוד קרקע במפורט בסעיף 1.5.2 לתוכנית צ'. ס' 4.1.1(1) לתוכנית צ' קובע "הרחבת השימושים המותרים במגרשים שייעודם מפורט בסעיף 1.5.2 שבתכנית זו, לשימושים עבור המטרות הבאות: חינוך, דת, קהילה, שירותי תרבות וספורט, בריאות ורווחה, מעונות סטודנטים, דיור מוגן, משרדי הרשות העירונית, שבילים להולכי רגל ולאופניים, שירותים ציבוריים, חניון ציבורי, שירותי מינהל וחירום עירוניין, לרבות מתקני תפעול", ס"ק(2) קובע כי "יותר שילוב של שימושים נלווים התואמים את שימושו העיקרי של המבנה...", וס"ק (3) קובע כי "יותר עירוב שימושים ציבוריים...".
תכנית המתאר המקומית תא/5000 מדצמבר 2016 היא ת כנית מתאר כוללנית לעיר המתווה מדיניות תכנון עירונית , שגם היא אושרה על ידי הוועדה המחוזית. התוכנית מסמנת את המגרש לייעוד "אזור מוסדות ציבור עירוניים" ורשימת השימושים לאזור כזה כולל בין היתר מוסדות ציבור לסוגיהם , שירותים ציבוריים, שירותי חירום, משרדים עירוניים ושימושים המוגדרים בסעיף 188 לחוק התו"ב, למעט שדות תעופה, נמלים, מזחים, בתי מטבחיים, בתי קברות, שווקים ומזבלות.
טענות העותרת
לטענת העותרת, עסקינן בפרויקט בעל חשיבות רבה לת"א ולמחוז, כיוון שהפרויקט ייתן מענה לחוסר הקיים בשטחים מבונים לשימושים ציבוריים ובפרט למעונות סטודנטים ודיור מוגן. עוד נטען כי קיימת חשיבות לפרויקט גם ברמה השכונתית שכן הוא ייתן מענה לצורכי התושבים באזור, יגרום לחיזוק השכונה והרובע ויהפוך למוקד פעילות לסביבה. זאת, במיוחד בהינתן המצב הנוכחי בו קיים באמצע השכונה מגרש מגודר ובו מבנה תעשייתי ישן ונטוש. לגישת העותרת, פרשנות המשיבים היא פרשנות שגויה לחלוטין הן מילולית והן מהותית, ו אין מניעה לאפשר את השימושים המבוקשים במגרש למעונות סטודנטים ודיור מוגן, מהנימוקים הבאים:
ראשית, נטען כי תמ"מ 5 מתירה שימוש למעונות סטודנטים ודיור מוגן במגרש ואין מקום לפרשנות מצמצמת כי מדובר ברשימה סגורה של שימושים.
לטענת העותרת, ס' 4.4 לתמ"מ 5 כולל בין היתר מוסדות חינוך ומוסדות בריאות ורווחה. נטען שמדובר ברשימה כללית ועקרונית ברמת פירוט נמוכה, ומעונות סטודנטים הוא שימוש הכלול בתוך "מוסד חינוך להשכלה גבוהה", ודיור מוגן כלול בתוך תכלית של "בריאות ורווחה" לבני הגיל השלישי ונכלל אפוא במגוון השימושים בתמ"מ 5. נטען שצריך לתת לתמ"מ 5 פרשנות מרחיבה, כיוון שמדובר בתוכנית שמתווה מגמות תכנון בראיה רחבה, וכי לתמ"מ לא הייתה כוונה לצמצם את השימושים המותרים במגרשים לצרכי ציבור, אלא לתת רשימה כללית המדגימה את סוגי השימושים העקרוניים, כשלמוסדות התכנון סמכות לצקת לתוך ההגדרות הכלליות תוכן מפורט יותר, בהתאם לצרכי הזמן והמקום. עוד נטען כי בתמ"מ אין כל התייחסות למעונות סטודנטים ודיור מוגן, ואילו תתקבל עמדת המשיבים – הרי שבכל מח וז ת"א לא ניתן יהיה לאשר תכניות לדיור מוגן ומעונות סטודנטים. כך גם נטען שק בלת עמדת המשיבים תביא למצב אבסורדי בו כל שימוש שלא מצוין בתמ"מ אך מהווה שימוש ציבורי לפי ס' 188 והצווים מכוחו, יהיה כרוך באישור שינוי לתמ"מ – עמדה המנוגדת לס' 62א(א1)(6) לחוק התו"ב לפיו וועדה מקומית עצמאית רשאית להוסיף שימושים בשטחים ציבוריים.
שנית, נטען כי תמ"מ 5 אינה מגבילה את השימושים המותרים לפי ת כנית צ' – שנועדה להרחיב את השימושים המותרים במגרשים חומים.
עוד נטען כי בין תמ"מ 5 לתוכנית צ' אין כל סתירה ותוכנית צ' מממשת ומגשימה את הייעוד הציבורי שקובעת תמ"מ 5 ולא בכדי תכנית צ' לא ציינה מגבלה הקשורה לתמ"מ 5 ואינה מפרטת את היחס בין התוכניות. העותרת הוסיפה וטענה כי בהינתן שתוכנית מתאר היא חיקוק, יש לפרשה בהתאם לתכליתה ולאופן שיגשים את מטרתה. נטען כי מטרת הוועדה המחוזית שאישרה את תכנית צ' לא הייתה לצמצם את השימושים המותרים אלא להפך. תכנית צ' שאושרה כ-6 שנים לאחר תמ"מ 5, באה "לענות על צרכי הציבור המשתנים מעת לעת, ולעדכן את הוראות הבניה והשימושים בכל המגרשים המיועדים לצרכי ציבור, תוך ניצול אופטימלי של הקרקע המוקצית להם, וזאת מתוך ראייה כוללת של התפתחות העיר וחשיבה על הדורות הבאים". נטען שהשימושים המותרים בתוכנית צ' התווספו לשימושים המותרים על פי התוכניות שהיו תקפות באותה עת. העותרת הפנתה לסעיף 2.2.1 לתקנון ת כנית צ' בו נכתב " הוספת שימושים לצורכי ציבור..." ולס' 4.1.1 לתקנון בו נכתב "הרחבת השימושים המותרים , (ההדגשות אינן במקור – א.ב.). נטען כי הרחבת השימושים היא שהובילה את יו"ר הוועדה המחוזית לקבוע כי מדובר בתוכנית הטעונה אישור השר, ובהתאם לביטול החלטת הוועדה המקומית לאשר את התוכנית ולבקשתה מהוועדה המחוזית לאמץ את הליך ההפקדה. נטען כי סוגיית הרחבת השימושים עמדה במוקד דיוני הוועדה המחוזית, שקבעה בהחלטתה מיום 14.3.2016 כי השימושים שיותרו במגרשים החומים הם השימושים שפורטו בסעיף 4.1.1 לתקנון וכן כי "השימוש למעונות סטודנטים ודיור מוגן יותר בכל המגרשים הנכללים בתחום התכנית...". נטען כי לולא הכוונה להרחיב את השימושים, ניתן היה להותיר את התוכנית בסמכות וועדה מקומית. עוד נטען ככל שהוועדה המקומית ס בורה כי התמ"מ אינה מאפשרת את יישום תכנית צ' – עליה ליזום תיקון לתוכנית ולא ניתן לקבל פרשנות המרוקנת את ת כנית צ' מתוקף.
העותרת טענה בנוסף כי ת כנית ל4 שאושרה לאחר תמ"מ 5, קובעת שמגרשים חומים בתחומה יכללו את כל השימושים המותרים בסעיף 188 לחוק התו"ב ומכאן מאפשרת היתרים למעונות סטודנטים ודיור מוגן, גם במגרשים שעל פי תמ"מ 5 הם אזור למוסדות ציבור. נטען כי נקבע שתוכנית ל4, שאושרה אף היא על ידי הוועדה המחוזית, תואמת את הוראות תמ"מ 5. מכאן נטען כי תכנית צ' נועדה להרחיב אף יותר את מגוון השימושים הציבוריים.
עוד נטען שהרחבת השימושים תואמת גם את הוראות תכנית תא/5000, שקודמה במקביל לתוכנית צ' ופורסמה למתן תוקף זמן קצר אחריה. סעיף 1.6 לתוכנית תא/5000 קבע שהשימושים למוסדות ציבור כוללים את השימושים המוגדרים בסעיף 188 לחוק התו"ב, למעט שדות תעופה, נמלים, מזחים, בתי מטבחיים, בתי קברות שווקים ומזבלות. עוד נטען כי בהוראות לגבי המגרש הספציפי, בטבלה בס' 5.4 לתקנון תכנית 5000, צוין כי בנספח המדיניות שיוכן למתחם תהיה התייח סות ל"שילוב מגורים מיוחדים המיועדים לאוכלוסיות יעד מוגדרות (כגון מגורי סטודנטים)". נטען שהזכויות והשימושים לפי תכנית צ' תואמים את תכנית 5000, אין סתירה ביניהן ובין תמ"מ 5, ואין בסיס לפרשנות המצמצמת של הוועדה המקומית.
שלישית, נטען כי השימושים לדיור מוגן ומעונות סטודנטים מותרים על פי התוכניות המאושרות שקדמו לתמ"מ 5 (תכנית 466 ותוכנית 889). נטען שעל פי ס' 9.5.2 לתמ"מ 5, תכניות תקפות קודמות נותרו בתו קף וגוברות על הוראות התמ"מ. נטען שתוכנית 889 שינתה את ייעוד המגרש ל"אזור בנינים מיוחדים בעלי אופי ציבורי" ולא קבעה שימושים לייעוד זה, וכי אין מקום להחיל הוראות מכוח תכנית 466 – שאף היא לא קבעה שימושים לייעוד כזה. נטען שעל מנת לצקת תוכן לייעוד "בנינים מיוחדים בעלי אופי ציבורי" יש לפנות להוראות סעיף 188 לחוק התו"ב המצוי במדרג נורמטיבי הגבוה ביותר, ומכאן נכללים השימושים של מעונות סטודנטים ודיור מוגן. עוד נטען שתוכנית צ' היא תכנית מפורטת שחלה על "בנינים ציבורים מיוחדים" ועל "בנינים בעלי אופי ציבורי" ומחילה עליהם שימושים רבים לרבות מעונות סטודנטים ודיור מוגן. עוד נטען שגם רשימת השימושים בתוכנית 466 אינה רשימה סגורה.
רביעית, נטעו כי עמדתן הפרשנית החדשה של העירייה והוועדה המקומית מנוגדת למצגים ולמסמכים בעלי תוקף משפטי מחייב וכן לעמדתם הסדורה והעקבית של המשיבים במשך שנים. עוד נטען כי מקום בו קיימות מספר פרשנויות אפשרויות, יש להעדיף את הפרשנות שפגיעתה בזכות הקניין קטנה יותר, ונטען כי הפרשנות המצמצמת את רשימת השימושים תפגע אנושות בזכות הקניין של העותרת. העותרת הפנתה לישיבה מיום 26.7.2018 בין נציגי דואר ישראל לבין נציגי העירייה והוועדה המקומית שבה סוכם כי במקרקעין מותרים השימושים המפורטים בס' 4.1.1(1) לתוכנית צ' – קרי מעונות סטודנטים ודיור מוגן (העתק סיכום הישיבה צורך כנספח ז' לעתירה), וכן הפנתה לדף מידע על זכויות בנייה מיום 22.5.2019 ובו פורטו התכליות המותרות על פי ס' 4.1.1 לתוכנית צ' ובכלל זה מעונות סטודנטים ודיור מוגן. העותרת הדגישה כי הסתמכה על עמדת העירייה ויש להביא בחשבון הסתמכות זו ואת הנזק בגובה מאות מיליוני ₪ שצפוי להיגרם לה. נטען כי על מנת שהעירייה תשנה מעמדתה המוצהרת, עליה להצביע על מקור הטעות ולהציג בפני בית המשפט את הבסיס העובדתי והמשפטי לטעות, אך המשיבים כלל לא טרחו לעשות זאת. עוד נטען כי מקום בו לא מדובר בטעות באשמת האזרח, אלא טעות באשמת הרשות, תיקונה יותר רק בנסיבות מיוחדות וחריגות – ואין זה המצב בענייננו .
טענות המשיבים
לטענת המשיבים רשימת השימושים הקבועה בתמ"מ 5 היא רשימה סגורה ולא ניתן על פיה לאשר במגרש שימוש למעונות סטודנטים או דיור מוגן כשימוש ראשי.
המשיבים טענו כי בפני העותרת שלוש אפשרויות: האחת, לבנות בהתאם להוראות תכנית צ' ואז יחולו עליה מגבלות השימושים הקבועים בתמ"מ 5, לאור דרגתה במדרג ההיררכי ביחס לתוכנית צ' ובהתאם להוראות היחס בתוכנית צ' (ס' 1.6); השנייה, לבנות בהתאם להוראות תכניות 889 ו-466 ואז יחולו עליה הוראות תכניות אלו, לרבות השימושים הקובעים בתוכנית 466; שלישית, לקדם תכנון אחר המשנה את הוראות התמ"מ במוסדות התכנון הרלוונטיים.
נטען כי סעיפים 129-131 לחוק התו"ב קובעים מדרג נורמטיבי של תכניות ותוכנית מתאר מחוזית נמצאת מעל תכנית מקומית וככזו גוברת עליה. נקבע כי מעת שתוכנית תא/5000 ותוכנית צ' אינן קובעות יחס בינן ובין תמ"מ 5, כוחה של תמ"מ 5 יפה ויש לקרוא את השימושים המותרים בתוכניות המקומיות בכפוף לשימושים הקבועים בתמ"מ 5 – שהינם רשימת שימושים סגורה ומכאן לא ניתן לאשר שימוש ראשי למעונות סטודנטים ודיור מוגן, על אף שאלו מותרים על פי סעיף 188 לחוק התו"ב ועל פי תכנית צ' ותוכנית 5000.
המשיבים דחו את טענת העותרת כי שימוש מוסדות חינוך כולל מעונות סטודנטים ושימוש של מוסדות רווחה כולל שימוש של דיור מוגן. לשיטתם, שימוש של מעונות סטודנטים ודיור מוגן צריך לעמוד בפני עצמו כשימוש עיקרי ומצריך התייחסות נפרדת כגון לעניין חנייה והשתלב ות בסביבה. נטען כי תמ"מ 5 היא תכנית חדשה משנת 2010 ואין מקום לצקת אליה תוכן שלא נדרש. המשיבים עמדו על הכלל לפיו בענייני תכנון ובעניין שימוש שלא הותר במפורש הוא שימוש אסור. המשיבים עמדו על כך שאין בדבריהם שלילה גורפת של שימוש לצרכי מעונות סטודנטים או דיור מוגן, אלא ששימושים אלו הם שימושים נלווים לשימוש העיקרי מכוח התמ"מ.
עוד נטען כי תכנית ל4 אינה חלה על המגרש; כי לא ניתן להחיל את הוראות סעיף 188 לחוק על התוכניות שקדמו לתמ"מ 5. נטען כי תכנית 466 קבעה שימושים מותרים ביעוד ציבורי ואין מקום לפנות לסעיף 188 לחוק, שהוא אינו סעיף תכנוני במהותו והשימושים המבוקשים על ידי העותרת נכנסו לתו קף מספר רב של שנים לאחר כניסת תכנית 889 לתוקף ולא ניתן להחיל רטרואקטיבית שימושים שאושרו לאחר כניסת התוכנית לתוקף. אשר לטענת ההסתמכות, טענה זו נדחתה מכל וכל. נטען כי לא היה דין ודברים בין העותרת למשיבים לפני רכישת הנכס וכי מכל מקום עניין זה אינו רלוונטי להליך המנהלי. נטען כי בהתאם להלכה הפסוקה רשות מנהלית רשאית לתקן את טעותה, ככל שאכן נפלה טעות, וכי טוב עשו המשיבים עת בחנו את המצב התכונני מחדש
המשיבים טענו כי היה על העותרת לצרף את הוועדה המחוזית כצד נדרש לעתירה, כיוון שהן תמ"מ 5 והן ת כנית צ' הן ת כניות שאושרו על ידי הוועדה המחוזית ולכן יש לתת משקל רב לפרשנות הוועדה המחוזית בעניין תכניות אלו. נטען כי לבית המשפט סמכות להורות על מחיקת עתירה אם לא צורף צד נדרש.
דיון והכרעה
הארכתי בתיאור הרקע וטענות הצדדים וכעת ניתן לקצר.
עיינתי היטב בטענות הצדדים ואף קיימתי שלושה דיונים בניסיון לפתור את המחלוקות. סברתי, ועודני סבור , כי הדרך הנכונה לסיים את המחלוקות מושא העתירה היא בהידברות. מבלי לקבוע מסמרות, יש טעם מסוים בעמדת העותרת כי על פיו תכנית צ' הרחיבה את רשימת השימושים במבני הציבור בעיר, וקשה להתעלם מהשאלה – עליה לא ניתנה תשובה בתגובת המשיבים – מדוע טרחו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לאשר בתוכנית צ' שימושים ש לכאורה כלל אינם אפשריים על פי תמ"מ 5 . לכאורה נדמה שזו הייתה גם עמדת אגף התכנון בעירייה בשנת 2018 בעת הישיבה עם חברת דואר ישראל .
עם זאת – יודגש כי הדברים נאמרים על פניו מבלי לקבוע מסמרות, כיוון שבסופו של יום סברתי כי אין מקום להכריע בעתירה גופה בהיותה עתירה מוקדמת שהוגשה טרם מוצה ההליך התכנוני.
ס' 145(א1) לחוק קובע כי "הרוצה להגיש בקשה להיתר לעבודה או לשימוש, ימציא למהנדס הועדה בקשה לקבלת מידע שפרטיו דרושים לענין ההיתר". הוראות לעניין אופן הגשת הבקשה למידע, אופן בחינת הבקשה, אופן מסירת המידע וכיו"ב קבועות בתקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), תשע"ו-2016 (להלן: " תקנות רישוי בנייה"). המידע המבוקש ניתן לגבי שימוש או בנייה ספציפיים (תקנה 11(4) לתקנות רישוי בנייה) וכולל בין היתר "פירוט הייעודים והשימושים המותרים במקרקעין", "שטחי בנייה מותרים לשימוש שפורטו בבקשה למידע להיתר" ותנאים והוראות שונים (תקנה 20 לתקנות רישוי בנייה). כך נולד "תיק המידע" מושא העתירה דנן, שהשורה התחתונה בו היא ש"לא ניתן להחיל את השימושים למעונות סטודנטים ולדיור מוגן כשימושים ראשיים על המגרש הנדון".
כאמור, העותרת עתרה נגד ההחלטה בתיק המידע וביקשה לשנות את פרשנות הוועדה המקומית לתוכניות החלות במגרש על מנת שתוכל להגיש ת כנית עיצוב ובקשה להיתר.
דין העתירה דחייה – פרשנות התוכניות צריכה ל הידון תחילה במוסדות התכנון.
לגישתי, על העותרת לקדם את ההליך התכנוני על אף המידע שקיבלה, ואם תידחה על ידי הוועדה המקומית – פתוחה בפנייה ה דרך להגיש ערר. ככל שתידחה גם בוועדת הערר, רק אז תוכל העותרת להגיש עתירה מנהלית. אין מקום לעקוף את ההליך התכנוני ולפנות לבית המשפט בבקשה לפרש את התוכניות החלות על המקרקעין בטרם מוצו האפשרויות בפני ועדות התכנון.
ראה בעניין זה ערר (ועדות ערר - תכנון ובנייה ירושלים) 1039/18 אבו גאנם נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים ( 5.8.2018) (ההדגשות שלי – א.ב.) , בו דנה ועדת הערר בהחלטת הוועדה המקומית "'לדחות בקשה למידע', בנסיבות בהן לשיטת מהנדס העיר וצוותו לא ניתן יהיה להנפיק היתר עקב מחלוקת מהותית בדבר פרשנות התכניות החלות על המקרקעין". ועדת הערר קבעה כי מדובר בעררים מוקדמים וכי במצב בו יש מחלוקת מהותית בדבר פרשנות התוכנית "וגם אם הצוות המקצועי סבור שלא ניתן לאשר בקשה להיתר, הרי יש לאפשר למבקש הבקשה למידע להגיש בקשה להיתר, על מנת שזה יוכל בסופו של יום לקבל החלטה ולהגיש עליה ערר אם ימצא לנכון".
לא התעלמתי מטענת העותרת כי על פי ס' 1.3.6 לתיק המידע, תנאי להגשת בקשה להיתר בניה הוא אישורה של תכנית עיצוב ו" הוועדה המקומית אף לא מוכנה לדון בתכנית העיצוב שהכינה העותרת, בטרם תוכרע סוגיות השימושים" (ס' 54 לעתירה; ר' גם ס' 10 ל"תגובת העותרת להודעת העדכון מטעם המשיבים").
ברם, גם מצב זה, בו נמנע לכאורה מהעותרת לקדם את תכנית העיצוב – אינו מצדיק הגשת עתירה מנהלית אלא ערר, כיוון שדה פקטו מדובר במצב בו נמנע מהעותרת לקבל היתר ומכאן חל ס' 152(א)(1) לחוק התכנון והבנייה .
ר' לעניין זה ערר (ועדות ערר - תכנון ובנייה מרכז) 1097-09-19 כהן נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שוהם, פס' 57-74 (4.2.2020). באותו עניין, ועדת הערר קבעה כי בהתאם להלכת שפר (עע"מ 317/10 שפר נ' יניב) יש זכות ערר מקום בו הוועדה המקומית סירבה לאשר תוכנית בינוי שהגישו בעלי המקרקעין ובכך למ עשה לא ניתן היה לקדם היתר בניה. זאת, לאור יתרונות "וועדת הערר 'כגוף המקצועי המיומן ובעל הניסיון ' והיותה 'בעלת סמכות מקורית ורשאית להפעיל שיקול דעת תכנוני ולהמיר את שיקול דעתה תחת שיקול הדעת של הועדה המקומית ', כאשר לשיקול מקצועי – תכנוני זה מתווספים גם 'שיקולי יעילות ונגישות, באשר ההליך בפני ועדת הערר הוא זול ומהיר יותר מההליך בפני בית המשפט'". נקבע כי " המצב לפיו יש גישה ישירה לבית המשפט לעניינים מינהליים טרם מיצוי ההליך במוסדות התכנון, נוגד מגמה זו ונוגד את עקרון מיצוי ההליכים במשפט המינהלי". עוד נקבע כי "העובדה שהחלטת הוועדה המקומית בענייננו אינה עוסקת בהיתר עצמו אלא בשלב המקדמי להיתר, כפי שנקבע בתכנית, אינה משנה את העובדה שהחלטה זו מונעת מהעוררים, הלכה למעשה, את האפשרות לקבל היתר".
כן ר' עת"מ (מינהליים חי') 34030-03-20 יובלי השלום -יזום פיתוח וניהול פרויקטים בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון משגב, בס' 24-25 ( 1.5.2020), שם נקבע כי החלטת הוועדה המקומית בתיק המידע לפיה המצב התכנוני במקרקעין אינו מאפשר הוצאת היתר בנייה היא למעשה "סירוב להוציא היתר בנייה", עליו יש להגיש ערר ע"פ סעיף 152 לחוק התו"ב; ועת"מ (מינהליים ת"א) 15396-04-19 ס.ב. ניהול מקרקעין בע"מ נ' עיריית תל אביב יפו (11.08.2020) שנדחתה ונקבע כי ה"עותרת רשאית, כאמור, לפנות למשיבה 2 ולהגיש בקשת היתר, אף אם סבורה היא כי תיק המידע שגוי".
אם כן – אין מקום להגשת עתירה מנהלית על החלטה שניתנה בתיק מידע. תחילה יש למצות את ההליך התכנוני – על דרך של הגשת בקשת היתר/תכנית עיצוב ולאחר מכן ערר ככל הנדרש .
הדברים עולים בקנה אחד גם עם עמדת היועצת המשפטית לוועדה המחוזית , עו"ד דרורי שפירא, בעקבות ישיבה שהתקיימ ה בהשתתפות הצדדים, מתכננת המחוז, הפרקליטות ויועמ"ש הוועדה המחוזית, ולפיה " פרשנות תכנית נכון שתינתן תחילה על ידי מוסד תכנון. בהתאם סבורה לשכת התכנון המחוזית כי יש למצות את ההליך הרישוי הקבוע בהוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 ובהמשך לכך, ככל שמי מהצדדים יחפוץ בכ ך למצות את אפשרויות הערר הנתונות בחוק " (המכתב צורף להודעת עדכון מטעם המשיבים).
אשר לטענת העותרת כי נושא מיצוי ההליך התכנוני כלל לא היה במחלוקת בין הצדדים לעתירה, וצירוף המכתב הוא העלאת טענה חדשה, אין בידי לקבלה. לבית המשפט סמכות לדחות עתירה בשל אי מיצוי הליכים גם מיוזמתו, ואין הכרח כי העניין יהיה במחלוקת בין בעלי הדין (ר' לדוגמה בג"ץ 5006/13 גנימאת נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש (15.7.13) , שם נדחתה עתירה בשל אי מיצוי הליכים ביוזמת בית המשפט וללא צורך בתגובת המשיבות). עוד יובהר כי לעותרת ניתנה הזדמנות להתייחס לסוגיה בדבר מיצוי הליכים לגופו של עניין במסגרת תגובתה להוד עת העדכון, ומכאן שלא נפגעה זכות הטיעון שלה.
אשר לטענת העותרת כי בית המשפט הוא הפרשן העליון של הדין, לרבות של תכניות מתאר, ומכאן "מיותרת וחסרת כל בסיס הערת האגב (סברתה השגויה לחלוטין) של יועמ"ש הועדה המחוזית" (ס' 11 לתגובת העותרת להודעת העדכון), לא מצאתי כי יש בה די.
אכן כידוע, "פרשנות הדין לרבות פרשנותן של תוכניות ובכללן תוכנית מתאר ארצית הרי מסורה בסופו של דבר בידי בתי המשפט שהם הם 'לעולם, הפרשנים המוסמכים של הדין'" (עע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, פס' 8 ( 21.9.2010); ר' גם עע"מ 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון ( 09.10.2013)). עם זאת, אין מקום לעקוף את ההליך התכנוני אך משום שמדובר במחלוקות הנוגעות לפרשנות תכנית.
יפים לעניין זה הדברים שנאמרו בעניין בעע"מ 2141/09 הועדה המחוזית המשותפת לתכנון ולבניה נ' אחל"ה איכות חיים לתושבי השרון, פס' 14 (17 .11.2010), " דומה, כי בבסיס קביעתו של בית משפט קמא בעניין זה מצויה הבחנה בין טענות תכנוניות אותן יש לברר בשלב ההתנגדויות לבין טענות התוקפות את אופן קבלת ההחלטה בעניין ההפקדה, שאותן ניתן, לכאורה, לברר בערכאות מיד לאחר החלטת ההפקדה ובטרם החל שלב ההתנגדויות. דא עקא, שבאופן מעשי, אין כל קושי להלביש כל טענה תכנונית, תהא אשר תהא, בלבוש של טענה התוקפת את אופן קבלת ההחלטה בעניין ההפקדה. משמעותה של האבחנה אותה ניסה בית משפט קמא לבסס היא, אם כן, יצירתו של מסלול עוקף להליך התכנוני הקבוע בדין, ותוצאה זו איננה יכולה להתקבל"; כן ר' בבג"ץ 3581/07 קלו נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות, פס' 11 וההפניות שם (18.04.2010): "גם מן הבחינה המוסדית, לא ניתן 'לדלג שלב' ולפנות לבית משפט זה בטרם מיצוי הליכים אל מול ועדות התכנון והבנייה, שהן הגורם המקצועי המופקד על עניינים אלה ... אכן, פנייה מוקדמת לרשויות התכנון שבידיהן המומחיות, הכלים המיטביים והראייה הכוללת, עשויה לייתר את הפנייה לבית המשפט, והיא תורמת במיקוד והבהרת נקודות המחלוקת וביצירת שיח פורה ואפקטיבי בין האזרח לבין הרשות ... בית המשפט אינו משמש תחליף לגורמים המקצועיים אלה, אינו בא בנעליהם ואינו מקבל את ההחלטות במקומם ".
גם בענייננו – אין מקום ל"מסלול עוקף" או ל"דילוג שלב" אך בשל העובדה כי מדובר בשאלה בדבר פרשנות התוכניות החלות במקרקעין שצצה בשלב תיק המידע להיתר. דרך המלך היא מיצוי ההליכים במוסדות התכנון ורק לאחר מכן קיום הליך של ביקורת שיפוטית. בענייננו, קיימת אפשרות שוועדת הערר תכריע במחלוקת באופן שיתייתר הצורך בבחינת הדברים על ידי בית המשפט.
סוף דבר
העתירה נדחית. העותרת תמצה הליכים מול הוועדה המקומית וועדת הערר.
בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ניתן היום, י' אב תשפ"א, 19 יולי 2021, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: רמות אופיס בע"מ
נתבע: הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב
שופט :
עורכי דין: