ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין חסן סעדיה נגד ועדה מקומית לתכנון מבוא העמקים :

בפני כבוד השופט הבכיר, יוסף סוהיל

מבקש

חסן סעדיה
ע"י עוה"ד רפי רויטגרונד

נגד

משיבה

ועדה מקומית לתכנון מבוא העמקים
ע"י עוה"ד אורטל שפיר

פסק דין

פתח דבר
1. עסקינן בבקשה לביטול צו מינהלי, המורה על הריסת בניה אסור ה שבוצע ה במקרקעין הידועים כגוש 10366, חלקה 109 באדמת בסמת טבעון (להלן: " הבניה האסורה").
הצו ניתן ביום 8/12/2020 ע"י המשיבה מכוח סעיף 221 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה", או "החוק") (להלן:" צו ההריסה").
צו ההריסה נמסר בדרך של הדבקה על המבנה ביום 9/12/2020.

טענות הצדדים בתמצית
2. לטענת המבקש, אין מדובר בבניה טרייה אלא במבנה הקיים זה יותר מ-60 שנה. מה גם, צו ההריסה הומצא למבקש ללא צירוף המסמכים עליהם התבססה ההחלטה למתן הצו.

3. מנגד, טוענת המשיבה, כי מדובר בבנייה טרייה, וכי טרם חלפו שישה חודשים עד להוצאת הצו , כאמור בסעיף 221(א) לחוק . מדובר בבניית שלד פלדה בשטח של כ- 590 מ"ר, שנבנה ללא היתר, בצמידות לדיר צאן קיים, ואשר נועד להרחבת אותו דיר צאן.

4. לטענת המשיבה , ביום 27/10/2020 ערך המפקח מטעמה, מר קאסם ח'טיב, סיור במקרקעין, וגילה כי מתבצע ות בהם עבודות בניה אסורה בניגוד לתנאי התוכנית החלה על המקרקעין. בביקורים נוספים מיום 4/11/2020 ו מיום 9/11/2020 שערך המפקח אמיר מוקלד במקרקעין, גילה כי עבודות הבניה להרחבת דיר הצאן הקיים ממשיכות להתבצע ללא היתר . לתצהירו של המפקח צורפו תמונות של עבודות הבניה האסורה.
המשיבה מבקשת ללמוד מצילומי אוויר מיום 7/06/2019 שהופקו במערכת GIS הקיימת אצלה, אשר מעידות כי באותו מועד, תוס פת הבניה האסורה לא הייתה קיימת.
משכך, לטענת המשיבה, צו ההריסה המינהלי הוצא עוד בטרם הסתיימה העבודה האסורה.

עדים וראיות
5. בדיון בבקשה שהתקיים ביום 11/01/2021, העיד המבקש , ונחקר על תצהירו, שהוגש בתמיכה לבקשה.
מטעם המשיבה העיד המפקח אמיר מוקלד (להלן: " המפקח"), ונחקר על תצהירו שהוגש בתמיכה לתגובת המשיבה.

דיון והכרעה
6. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ובחנתי כלל הראיות והעדים, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להידחות.

המסגרת הנורמטיבית

7. סעיף 221 לחוק התכנון והבניה מסמיך שלושה גורמים להוציא צו הריסה מינהלי בגין בנייה אסורה (המוגדרת בסעיף 203 לחוק התכנון והבניה כבנייה או עבודה הטעונה היתר שנעשתה בלא היתר או בניגוד לתנאי היתר). מדובר ברשימה סגורה של גורמים מוסמכים: מנהל היחידה הארצית לאכיפה – היא היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר, יושב ראש ועדה מקומית ומהנדס הוועדה (כהגדרתם בסעיף 203 לחוק התכנון והבנייה).
בענייננו הצו ניתן על ידי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה מבוא העמקים.
וכך קובע סעיף 221(א) הנ"ל:
"ראה מנהל היחידה הארצית לאכיפה, יושב ראש ועדה מקומית או מהנדס הוועדה, על יסוד תצהיר שהגיש לו מפקח כאמור בסעיף קטן ( ב), כי בוצעה עבודה אסורה, רשאי הוא לצוות בכתב על הריסת העבודה האסורה ( בפרק זה – צו הריסה מינהלי), ובלבד שבמועד הגשת התצהיר לא הסתיימה העבודה האסורה או שלא חלפו יותר משישה חודשים מיום שהסתיימה, ולעניין עבודה אסורה לגבי בית מגורים – בית המגורים לא אוכלס או שלא חלפו יותר מ-30 ימים מהיום שאוכלס; צו הריסה מינהלי יכול שיכלול גם הוראות בדבר הפסקת שימוש אסור." (ההדגשות שלי- ס"י).

8. תיקון מס' 116 לחוק התכנון והבניה, התשע"ז-2017 ( פורסם ביום 25/4/2017) (להלן: "תיקון 116"), שהחליף את פרק י' לחוק התכנון והבניה , עוסק באכיפה ובעונשין בתחום עבירות תכנון ובנייה. מטרת תיקון 116 היתה לייעל את הכלים המאפשרים סילוק בנייה בלתי חוקית, בין היתר באמצעות כלים לאכיפה מינהלית. תיקון 116 קבע שורת סעדים מסוג אכיפה מינהלית, ובכללם צו הריסה מינהלי.

9. צו הריסה מינהלי הוא כלי אכיפה שנועד לתת "מענה מעשי, מהיר, יעיל, ומרתיע לבנייה הבלתי חוקית, וכך יוכל לסייע לרשויות – ולמערכת שלטון החוק כולה – לעמוד בפרץ הבנייה הבלתי חוקית ... צו זה יועד, מעיקרו, לתגובה על-אתר, תגובת-בזק, על מעשה של הפרת החוק בתחום הבנייה תוך שמירה על שלטון החוק בכלל ועל דיני התכנון והבנייה בפרט" וכדי למנוע היווצרותן של עובדות מוגמרות בשטח (רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577, 588 (2004)).

10. לצד זאת, ולאור ההכרה בפגיעה הכרוכה בצו הריסה, אשר הוצאתו אינה מצריכה אישור מוקדם של בית-משפט, המחוקק תחם את גבולות הסמכות להוצאת צו כאמור, כך שהליך הוצאתו יהא " רצוף ערובות וסייגים מינהליים שייעודם להבטיח כי יישמרו עיקריו של המשפט המינהלי לעת פגיעה בקניין הזולת" (רע"פ 5635/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו נ' עורקבי, פ"ד מח(2) 397 (1994)). כך, למשל, לפי סעיף 221(ג) ל חוק התכנון והבנייה, על צו הריסה מינהלי לכלול אישור בדבר קיום חובת היוועצות עם תובע לפי סעיף 225, כך שחובת היוועצות היא תנאי למתן הצו המינהלי.

11. בנוסף, צו כאמור ניתן להוציא רק כאשר לא הסתיימה הבנייה או כאשר הבנייה הסתיימה לפני פחות משישה חודשים , והמבנה, ככל שמדובר במבנה מגורים, אינו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על 30 ימים.
הרציונל לכך הוא שצו מינהלי נועד לעצור ולבטל עבירות בנייה בראשית היווצרותן. יוער, כי הסעיף בגירסתו עובר לתיקון 116, קבע מועד קצר יותר של שישים ימים לעומת שישה חודשים בנוסחו הנוכחי. הארכת המועדים נבעה מהצורך לייעל את הסעד.

12. בית המשפט העליון התייחס לתכלית החקיקה באשר לסעד צו המינהלי ברע"פ 6484/18 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' פרטוש (‏3/7/2019), באומרו כי:
הנה כי כן, תכלית החקיקה היא לייעל את סעד הצו המינהלי והשימוש בו כדי להילחם באופן אפקטיבי בתופעה הנפוצה מדי של עבירות בנייה. לשם כך, הרחיב המחוקק את מעגל בעלי הסמכות המוסמכים להוציא צווי הריסה מינהליים והרחיב את מסגרת לוחות הזמנים המאפשרים את הוצאת הצווים. המחוקק הכיר בכך שמדובר בסעד פוגעני ( שכן הריסה עשויה ליצור מצב בלתי הפיך) ובהינתן הפגיעה המובנית בזכות הקניין של בעל הנכס בו התבצעו עבירות הבנייה, שהיא זכות יסוד. עם זאת, המחוקק הגדיר " בלמים ואיזונים" שנועדו למנוע פגיעה שאינה מידתית בבעלי הקניין ושנועדו למנוע הפעלה שרירותית של סמכות הוצאת צווים אלו".

(עוד ראו: רע"פ 5790/19 עזון נ' מנהל היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה (‏10/11/2019)).

מן הכלל אל הפרט

13. השאלה המרכזית העומדת להכרעה, ואשר היוותה סלע המחלוקת בין הצדדים, היא האם מדובר בבניה " טרייה", או שמא מדובר במבנה קיים מזה עשרות שנים שבוצעו בו עבודות שיפוץ מותרות.

14. "עבודה אסורה" מוגדרת בסעיף 203 לחוק תכנון ובניה כך:
"בנייה או עבודה הטעונה היתר שנעשתה בלא היתר או בניגוד לתנאי היתר".

15. סעיף 145(א) לחוק תכנון ובניה, הוא הסעיף המרכזי הקובע אילו עבודות בנייה ושימוש במקרקעין טעונים היתר, ואשר קובע בזו הלשון:
"לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו רשות הרישוי המקומית היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:
(1) ...
(2) הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;
בפסקה זו –
"שינוי פנימי" – שינוי שאינו נוגע לצד החיצוני של הבנין, אינו פוגע בחזיתו או במראהו או בשלד של הבנין...". (ההדגשות שלי- ס"י).

16. המונח " בנין" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון ובניה :
"כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות –
(1) כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע;" (ההדגשות שלי- ס"י).

17. ב-עפ"א (מחוזי חיפה) 17433-03-18 ישראל בן עזרא נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה עכו ואח' (27/5/18) (להלן: " עניין בן עזרא"), הפנה כבוד השופט ג'השאן להוראות סעיף 145 לחוק התכנון ובניה, הקובעות מהי עבודה הטעונה היתר, כך שגם החלפת חלון, החלפת גג, ושינויים קונסטרוקטיביים הן עבודות הטעונות היתר, ובהקשר לכך נפסק:
"אין להבדיל בין עבודות לבניית מבנה חדש לבין שיקום מבנה שניזוק קשות, מקום ששתי העבודות נעשו ללא היתר בניה...".

18. ובענייננו, מתצלום האוויר מיום 7/06/2019 נחזה המקום בו הודבק הצו כמגרש ריק (סומן "V" ע"ג נ/1). לעומת זאת , בצילומים שצולמו במקום ביום 27/10/2020 וביום 4/11/2020 (נספחים 3 ו- 4 לתגובת המשיבה) רואים תחילתן של עבודות בינוי שלד מתכת, ו לאחר תקופה קצרה קירוי תקרה.
עיון בצילומי התמונות נ/2 ו- נ/3 מעלה באופן שאינו משתמע לשני פנים, כי ביום 9/11/2020 כבר נבנה שלד ברזל, טרם קירוי התקרה, אך ביום 9/12/2020, אחרי חודש ימים, ניתן להבחין כי שלד הברזל עם תקרה שלמה.

19. המפקח העיד כי במהלך ביקורים בשטח ראה כי מתבצעת בניה חדשה, אז הפיק תצלומי אוויר ממשרדי המשיבה (נ/1) והשווה אותם עם צילומים שביצע במקום (נ/2 + נ/3) . המפקח הותיר עליי רושם מהימן ואמין ודבריו אף עוגנו בכתובים בדוחות אותנטיים שנערכו על ידו (נספחים 3 ו- 4 לתגובת המשיבה לבקשת ביטול צו ההריסה).

20. מנגד, המבקש לא סיפק תשובות מניחות את הדעת לגבי ההבדלים הקיימים בתצלומי האוויר והתצלומים שבוצעו במבנה עצמו . אדרבא עדותו של המבקש חיזקה טענת המשיבה כי בוצעו עבודות אסורות לאחר מועד צילום האוויר מיום 7/6/2019 (נ/1), וכך העיד המבקש:
"ש: תראה לנו על התמונה על נ/1, איזה מבנים יותר מ-60 שנה?
ת: המבנה הזה שאתם טוענים שהוא חדש הוא קיים יותר מ-60 שנה.
ש: תסמן לי איזה מבנה קיים יותר מ-60 שנה?
ת: אני מסמן באיקס.
ש: המבנה עומד עד היום בשטח?
ת: כי שהיה נופל לוח כיסוי היינו מתקנים אותו ש: ופה אין גג? מפנה לאזור הגובל הצמוד, מסמנת אותו ב-וי.
ת: יש פה גג.
ש: והמבנה השלישי שמסומן בעיגול עומד?
ת: לפני שנים רבות .
ש: תסמן על התצלום את כל השטח שהוא היום עם גג?
ת: כל המבנים עם גג.
ש: השטח המשולש המסומן גם מקורה?
ת: כן" (עמ' 2 ש' 32 עד עמ' 3 ש' 13).

אלא מאי? מצילום האוויר ( נ/1) עולה כי השטחים שסומנו ב " V" ובסימן "משולש" נראים בבירור ריקים מכל שלד ותקרה, דבר הסותר חזיתית את גירסת המבקש. עם זאת, מאותו צילום אוויר השטחים המסומנים ב "x" ו- "עיגול" נראים כשטחים בנויים עם תקרה.

21. טענת המבקש שלפיה מדובר בעבודות שיפוץ קלות (החלפת לוח ות קירוי מדי פעם) במבנה שהיה קיים מזה 60 שנה (עמ' 3 ש' 1 - 5) אינה מתיישבת עם תצלומי האוויר שהוצגו וכן עם תמונות שצולמו במבנה במועד הביקורים של המפקח (מיום 27/10/2020, 4/11/2020, 9/11/2020, 9/12/2020).

22. אין בידי לקבל טענות המבקש לפיה היה על המפקח לברר מי רשם את התאריכים לתצלום האוויר מחברת ""GIS. המפקח העיד כי הפיק תצלומי האוויר ממערכת ""GIS הנמצאת אצל המשיבה. ע"פ הפסיקה ניתן לראות בתצלומי האוויר כראיה קושרת. אין כל הכרח כי הראייה הקושרת תובא דווקא באמצעות מפענח תצלומי אוויר, אלא די בכך שעד יעיד על קיום סיור במקום והשוואה בין תצלום האוויר לבין המצב בשטח המצביע על כך שתצלום האוויר משקף את המצב (ראו : עפ"א 80048/04 דמארי נ' מדינת ישראל (23/1/2005) ). כך הוא המקרה דנן. המפקח ערך מספר ביקורים במקום ביצוע העבודה האסורה, ולאחר מכן עשה השוואה בין תצלומי האוויר לבין תצלומי המקום. עוד, בהקשר זה מסביר כבוד השופט ד"ר יעקב שקד בספרו "בית משפט לעניינים מקומיים – הלכה ומעשה" (עמ' 289, מהדורה שנייה 2019) –
"... קבילות תצלום אוויר כבר איננה מותנית בהבאת הצלם (ולעניינו הטייס) לעדות ודי בעדות טכנית המזהה את הצילום, משייכת אותו כרלוונטי לעניין ומאשרת אותו כאותנטי"

23. כך או כך, על הטוען לפגם בהוצאת צו ההריסה המנהלי מוטל הנטל להוכיח קיום הפגם בצו, ועליו מוטל הנטל להוכיח כי הראיות המנהליות שעמדו לפני הרשות בעת הוצאת צו ההריסה המנהלי הינן ראיות בלתי-מספיקות, והמבקש לא הרים נטל זה.
ראו לעניין זה ב- רע"פ 8720/09 איחסאן אבו רנה נ' יונה יהב ואח' (1/11/09), בפסק-דינו של כבוד השופט ג'ובראן, אשר הדגיש כי:
"ברי אפוא כי הטוען לפגם בהוצאת צו ההריסה המנהלי, עליו הנטל להוכיח את הפגם בצו... במקרה שבפני, אין מחלוקת, כי הבנייה שבנה המבקש נעשתה ללא היתר ושלא כדין. במעשה בנייה זה עשה המבקש דין לעצמו וזאת, כאשר הוא יודע, כי אין בידיו היתר כדין. המבקש לא הוכיח כי נפל כל פגם בצו ההריסה המנהלי, אשר יש בו כדי להביא לביטולו..."

24. ועוד, לטובת המשיבה עומדת חזקת תקינות המעשה המינהלי. ראו: רע"פ 1088/86 סברי חסן מחמוד ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2) 417, 419 (1990); רע"פ 9174/08 גבריאל פרץ ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב (16.11.2008); רע"פ 2958/13 תייסיר סבאח נ' מדינת ישראל (8.5.2013); רע"פ 9242/16 כמאל מרזוק נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז צפון (8.5.2018).
כן יצויין, כי כפי שנקבע לא אחת בפסיקה, על מנת לסתור את " חזקת התקינות המינהלית" המוקנית לצו הריסה מ ינהלי נדרש מבקש ביטול צו ההריסה להניח בסיס ראייתי קונקרטי בפני בית המשפט ולא די בטענות כלליות או בטענות בעלמא ( עפ"א 15473-08-16 כמאל מרזוק נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה – מחוז צפון (23.10.16, פסקה 8 וראו כל האסמכתאות המצויינות שם).

25. סבורני, כי גם אם אתעלם מתצלום האוויר (נ/1), עדיין מצילומי התמונות נ/2 ו- נ/3 עולה תמונה אחרת לפיה מבוצעת בניה אסורה של הרכבת/החלפת תקרה לשלד מתכת בשטח גדול. ביהמ"ש העליון קבע כי החלפת גג של בנין, שיקום קירות פנים וביצוע חיזוקים קונסטרוקטיביים כולל החלפת עמוד אחד, אינן בגדר של "החלפת רכיב בבניין", כמשמעותו ב-'תקנות הפטור' (קרי פטור מקבלת היתר) ולכן הן טעונות היתר בניה כדין, ראה עניין בן עזרא לעיל. לאחרונה, הודגשו הדברים בהחלטתה המקיפה של כבוד השופטת תמר שרון נתנאל בעפ"א 57270-07-20 (מחוזי חיפה) טובלי נ' היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה (21/10/2020) :
"בצד המשפטי - בדין קבע בית משפט קמא, כי הריסת הגג, הקורות והעמודים ובנייתם מחדש היא עבודה הטעונה היתר ואיננה נכללת ב"החלפת רכיב ברכיב" אשר בתקנה 20( א) לתקנות התכנון והבנייה ( עבודות ומבנים הפטורים מהיתר), תשע"ד-2014." (ההדגשות שלי- ס"י).

26. לאור האמור, יש גם לדחות טענת המבקש שהועלתה לראשונה בעדותו לפיה מדובר בשיפוץ קל למבנה קיים. בהתאם לתשתית העובדתית שהונחה בפניי, שוכנעתי כי מדובר בבנייה טרייה שבוצעה שלא כדין ולא הסתיימה בעת ביקור המפקחים . למען הסר ספק, אבהיר כי הבניה הטריה בוצעה בשטחים הפתוחים המסומנים ב " V" ו- "משולש", ולא המבנים המסומנים ב "x" וב-"עיגול" ( ראו נ/1).

27. לא זו אף זו, אין בידי לקבל טענות המבקש לפיהן נפל פגם בצו המינהלי, בכך שלצו לא צורפו המסמכים עליהם התבסס הצו. החוק מורה על הדבקת הצו על המבנה בלבד, ואין כל חובה חוקית למסור למבקש לא את צו ההריסה ולא את המסמכים הנ"ל. בעניין זה סעיף 226 לחוק התכנון ובניה קבע, כי:
"( א) צו מינהלי יומצא למי שהצו ניתן כלפי בדרך שבה מומצא כתב בית דין בהליך אזרחי.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן ( א), צו הריסה מינהלי יומצא בדרך של הדבקה על קיר חיצוני או על דלת של הבניין שבו בוצעו העבודה האסורה או השימוש האסור או במקום אחר בולט לעין במקרקעין שבהם בוצעו העבודה האסורה או השימוש האסור; בעת ההמצאה ירשום ממציא הצו בגוף הצו את יום ההמצאה ויתעד את ההמצאה; שר המשפטים רשאי לקבוע הוראות נוספות לעניין אופן ההמצאה ותיעודה לפי סעיף זה" (ההדגשות שלי- ס"י).

קרי, די בהדבקת צו ההריסה על המבנ ה במסגרתו מבוצעת העבודה האסורה, ללא צורפים כפי שנעשה.

סוף דבר

28. לאור המקובץ לעיל, ומשלא עלה בידי המבקש להצביע על אחת מהעילות המצדיקות ביטול צו ההריסה, אני מורה על דחיית הבקשה.
כמתבקש, הנני מורה על ביטול החלטתי מיום 15.12.2020 בדבר עיכוב ביצוע צו ההריסה.

המבקש ישא בהוצאות משפט למשיבה בסך של 3,000 ₪, אשר יועברו לה מהפקדון. היתרה תוחזר למבקש באמצעות בא-כוחו.

המזכירות תמציא לצדדים.

ניתן היום, א' סיוון תשפ"א, 12 מאי 2021, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: חסן סעדיה
נתבע: ועדה מקומית לתכנון מבוא העמקים
שופט :
עורכי דין: