ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין לקסן בע"מ נגד עירית אילת :

בג"צ 95 / 4225

בפני: כבוד המשנה לנשיא ש. לוין
כבוד השופטת ט. שטרסברג כהן
כבוד השופט י. טירקל

העותרת: לקסן (ישראל) בע"מ

נ ג ד

המשיבים: עירית אילת ואח'

בקשה למתן צו על תנאי

בשם העותרת: עו"ד י. ריכטר, עו"ד פ. סיון

בשם המשיבים: עו"ד גד קינן

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

פסק-דין

המשנה לנשיא ש' לוין:

1. העותרת הנה הבעלים של מלון הנסיכה באילת (להלן - המלון), ומפעילתו החל מחודש נובמבר 1992. בעתירה שלפנינו, שהוגשה כנגד עירית אילת, ראש העיר, מנהל הארנונה ומנהל מחלקת הגבייה בעירית אילת משיגה העותרת על חיובי הארנונה לשנים 1993-1995 בשלשה הנושאים הבאים: א. חוקיות סיווגה כקטגוריה נפרדת של "מלון חמישה כוכבים דה לוקס" תחת מלון חמישה כוכבים; ב. חוקיות הטלת תוספת של 10% על שיעורי הארנונה המוטלים על המלון ו-ג. חוקיות הטלתו של חיוב נפרד על מסעדה ופאב המצויים במלון. הועלו לפנינו גם טענות נוספות, אך לא ראינו לדון בהן, בין משום שלא עלו בגופה של העתירה ובין שלא מצאנו בהן ממש.

2. חוקיות סיווגו של המלון כקטגוריה נפרדת של "מלון חמישה כוכבים דה לוקס".

החל מאמצע שנות השמונים נחקקו בישראל "חוקי הקפאה" שמטרתם היתה, בין השאר, לצמצם את כוחן של הרשויות המקומיות לפעול בתחום המיסוי. כבר בחוק לייצוב המשק, התשמ"ה- 1985 נקבע, בין השאר, כי שיעורי המסים, ההיטלים ותשלומי החובה המשתלמים לרשות מקומית לא יעלו על הסכומים שהיו חייבים בהם אילו חל מועד תשלומם ב- 2.11.84 (בכפוף לתוספות מכח הוראות הצמדה המצויות בחיקוק). מכאן ואילך שימשו שיעורי ההצמדה של שנת 1985 בסיס לקביעת שיעורי הארנונה בצירוף תוספת מירבית שנקבעה כל שנה (סעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו - 1986). כך גם נקבע בשנות המס הבאות (סעיף 14 לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז- 1987, סעיף 1 לחוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), התשמ"ח- 1988 וסעיף 20 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט - 1989; בהתאמה לאמור לעיל קבע גם חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן- 1990 כי אין לגבות בשנת הכספים 1990 ארנונה בסכום הגבוה מהסכום שהגיע כדין בשל אותו נכס בשנת 1989. בסעיף 1(ד) לחוק האמור נקבע כי:

"1(ד) רשות מקומית לא תטיל לשנת הכספים 1990 ארנונה כללית על סוגי נכסים או על סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה לשנת הכספים 1989, אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר".

מטרת סעיף זה היתה להבהיר כי אין לעקוף את איסור העלאת שיעורי הארנונה על ידי שינוי סיווג של נכס והטלת שיעור ארנונה גבוה יותר מאשר בשנה הקודמת על הנכס החדש. הוראות דומות נכללו בסעיף 9(ג) לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א- 1991 ובסעיף 12(ה) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה) (מס' 2) התשנ"ב - 1992. חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג - 1992 הסמיך בסעיף 9 את שר האוצר ושר הפנים לקבוע בתקנות באישור ועדת הכספים של הכנסת "סכומים מזעריים וסכומים מרביים" לארנונה הכללית שהרשויות המקומיות יטילו "על כל אחד מסוגי הנכסים" וכן "כללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית" ומכאן ואילך הוסדר נושא דיוננו בחקיקת משנה. הנה כי כן נקבע בתקנה 3(ב) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג - 1993 כי:

"3(ב) מועצה לא תשנה סוג סיווג או תת-סיווג של נכס בשנת הכספים 1993, אולם רשאית היא לשנות סיווג נכס אם בפועל השתנה השימוש בנכס".

"סיווג נכס" הוגדר - "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו". "תת סיווג" הוגדר - "סיווג משנה של סוג נכס בהתאם למקום הנכס". בתקנה 5 נקבע כי הסכום המרבי לארנונה הכללית לשנת 1993 הוא לגבי בתי מלון -. 50 ש"ח למטר רבוע ובתקנה 7(ב) נקבע כי אם לא הוטלה בשנת הכספים 1992 ארנונה כללית על סוגי הנכסים שפורטו בתקנות תהיה הארנונה הכללית שתוטל עליו "לפי הסכום המזערי" שנקבע בתקנות. תקנות דומות הותקנו גם לגבי חיוב בארנונה כללית לשנים 1994 ו- 1995, בשינויים מסויימים. כך, למשל, נקבע בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), התשנ"ד- 1994 כי "תת סיווג" הוא "סיווג משנה של סוג נכס לרבות בשל מקומו"; ומועצה רשאית "לשנות תת סיווג של נכסים שאינם מבני מגורים" באישור שר הפנים ושר האוצר. הוראות דומות נכללו גם בתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1995), התשנ"ה - 1994.

3. הקטיגוריה של "מלון חמישה כוכבים דה לוקס" הופיעה לראשונה בצו המסים של עירית אילת לשנת 1990 וחזרה בכל אחד מצווי המסים שלאחר מכן. טוענת העותרת כי מדובר בשינוי סיווג שלא קבל את אישור השרים ועל כן הוא בטל. המשיבים משיבים על כך בעיקר בשתים אלו: ראשית, החוק נתכוון רק להטיל איסור על שינוי סיווג של נכס קיים אך הוא לא נתכוון לאסור על רשויות מקומיות לקבוע סיווג לנכס חדש, שלא נמצאה לו בעבר קטיגוריה מתאימה. לטענת המשיבים זה דינו של המלון; עם בנייתם של בתי מלון ברמת שירות גבוהה במיוחד וחסרת תקדים כמו מלון העותרת ומלון רויאל ביץ', יש לראותם כסוג מיוחד שלא היה קיים מקודם ולכן קיים צידוק להטיל על מלונות כאלה ארנונה בשיעור העולה על דרגת מלון חמישה כוכבים; שנית - כך טוענים המשיבים - עולה מהגדרת "סיווג נכס" ו"תת סיווג" בתקנות משנת 1993 שמדובר אך באיסור שינוי הנובע משימוש בנכס או במיקומו ואילו ענייננו כאן נובע משינוי הנובע מטיב השירות ורמת המלון.

4. נראה לי שהדין הוא עם העותרת בענין זה. עיון בצווי המסים של העיריה מלמד שהסיווג של חיובי הארנונה מחולק בעיקר לפי שלשה קריטריונים:

א. סיווג ראשי (מבני מגורים, מלונות, מסעדות, בנקים, בתי קולנוע וכו'); ב. תת סיווג (דירות לפי הגודל, מלונות לפי מספר הכוכבים); ג. האזור בו נמצא הנכס (או ה"מקום"). נמצא שגם לו צדקו המשיבים בטענתם שלא חל איסור על רשות מקומית לסווג נכס חדש, אין "מלון" יכול להיחשב נכס חדש, שהרי הוטלה עליו כבר לפני שנת 1990 חובת תשלום ארנונה. לפיכך חלה על מלון ההגדרה של "סיווג נכס" שהיא קביעת סוג הנכס לפי השימוש בו (מלון, מסעדה או בית קולנוע), ויתכן שההגדרה של תת סווג לא תחול עליו (לפחות לא לגבי שנת 1993 ). מכאן שאף המלים המופיעות בסיפת תקנה 3(ב) לתקנות משנת 1993 מתיישבות עם המבנה הכולל של הסעיף: המועצה רשאית לשנות סיווג ראשי (סיווג נכס) אם בפועל השתנה השימוש בנכס (למשל כשדירת מגורים הפכה למסעדה), אך המועצה אינה רשאית לשנות תת סיווג (למשל דירוג פנימי של בית מלון לפי מספר הכוכבים).

טענתם הנוספת של המשיבים לפיה עלולה גירסת העותרת להביא למצב שבו לנכס חדש (לפי סיווג ראשי) לא יימצא סיווג מתאים ועל כן הוא יהיה פטור מארנונה אינה משכנעת: ראשית, לעתים יהא די בסיווגים הקיימים שיתאימו גם לנכס החדש, אך אם לא קיים סיווג מתאים זהו בדיוק המקרה שבו היה על הרשות המקומית לפנות לשרים ולבקש את אישורם לפי החוק משנת 1990 להוספת סיווג ראשי חדש. יתר על כן: לפי תקנה 7(ב) לתקנות ההסדרים במשק משנת 1993 נקבע כי במידה שלא הוטלה בשנת 1992 ארנונה על אחד מסוגי הנכסים המפורטים בתקנה 7(א) (בנקים, בתי מלון, בתי הארחה ובתי אבות) תוטל עליהם ארנונה ב"שיעור המזערי" הקבוע בתקנות; ובאשר לנכסים אחרים, שאינם מנויים בתקנה 7(א) נקבעו השיעורים המזעריים והמרביים בתקנה 8. נמצא שעל נכס חדש שלא נמצא לו סיווג מתאים תוטל תמיד ארנונה לפי הוראות התקנות, ולא יכול להיווצר מצב שבו נכס יהיה פטור לחלוטין מתשלום ארנונה, בהעדר סיווג מתאים.

לפיכך יש להפוך את הצו על תנאי בנושא שלפנינו מוחלט.

5. חוקיות הטלת חיוב של 10% על שיעורי הארנונה המוטלים על המלון.

העותרת נדרשה לשלם תוספת של 10% על חיובי הארנונה על יסוד צו המסים של עירית אילת לשנת 1993 הקובע כי "לגבי מבנים הנמצאים באזורים מס' 2 ו-6 10% יותר מהתעריפים הנקובים לעיל".
מלונה של העותרת נמצא באיזור מס' 2 ומכאן היסוד לחיובה.

וזו דרך הילוכה של טענת העותרת: סעיף 27א לחוק ההסדרים לשעת חירום במשק המדינה (תיקון מס' 4), התשמ"ו - 1986 קובע כי רשות מקומית אינה יכולה לגבות ארנונה לשנת 1986 שיש בה העלאה של יותר מ- 17% משיעורי הארנונות לשנת 1985, אלא באישור השרים. החוקים המקבילים בשנים הבאות התירו גביית ארנונה בסכום שהיה מבוסס על הסכום שאפשר היה לגבות כדין בשנת הכספים הקודמת, בתוספת שיעור מסויים. נמצא, שאם לא נכללה התוספת של 10% בצו המסים משנת 1985 אין העיריה יכולה לגבותה גם בצווים שנתקבלו בשנים מאוחרות יותר.

התוספת של 10% הוטלה לראשונה בצו המסים לשנת 1984; אך לענין שנת המס 1985 מתעוררת בעיה: נתברר שלגבי שנה זו קיימים שני נוסחים של צווי מסים; נוסח אחד - נספח כ' לעתירה כולל את תוספת ה- 10%, אך אינו כולל הוראה לגבי חיוב יתרת השטח הבנוי, בנוסף לחדרים של בתי מלון; הנוסח האחר - נספח כ"א לעתירה, המקביל לנספח "ג" לתצהיר התשובה - כולל הוראה לגבי יתרת השטח הבנוי, אך אינו כולל הוראה לגבי התוספת של 10%. מתצהיר התשובה של המשיבים עולה כי הנוסח הנכון הוא נספח "ג" לתצהיר התשובה, שהוא בלבד חתום על ידי ראש העיר אך חסרה בו הפסקה בדבר התוספת של 10%. מקרא פשוט מלמד שהעדרה של התוספת מצו המסים לשנת 1985 מנתק את שרשרת התוספות גם לשנים הבאות.

6. טוענים המשיבים שהמדובר במקרה שלפנינו ב"טעות סופר" הניתנת לתיקון, שהרי מה טעם היה לכלול את התוספת בצו המסים לשנת 1984 ולאחר מכן בצווי המסים החל משנת 1986 ואילך, ולא לכלול אותה בצו המסים לשנת 1985? אך גם אם המדובר ב"טעות סופר" אין אפשרות ליצור יש מאין אם זו לא תוקנה. אפילו אם מדובר בטעות סופר (ובענין זה איני מחווה דעה), נוכל ללמוד גזירה שווה לענייננו מסעיף 10א לפקודת סדרי השלטון והמשפט, 1948 המסמיך את הכנסת בהחלטה לתקן את הטעות ואם נתקבלה ההחלטה לאחר פרסום החוק ברשומות יפורסם התיקון אף הוא ברשומות ותחילתו של התיקון תהא מיום פרסומו, זולת אם נקבע בהחלטה אחרת (פסקה (ד); אות הוא שמדובר בתיקון מהותי.

במקרה שלפנינו לא קבלה העיריה מעולם החלטה לתקן את הצו השגוי, ומה שיכולה היתה הכנסת לעשות לגבי החלטה הרטרואקטיבית של החלטת תיקון ספק רב אם בכוחה של מועצת העיריה לעשות; ולא נראה לי שניתן לראות את צו המסים משנת 1985 כמתוקן על דרך של פרשנות.

אמת נכון הדבר שהשרים אישרו לשנים 1986 ו- 1987 תוספות חריגות בשיעורי הארנונה לפי בקשות שהעיריה הגישה להם; אך בבקשותיה לא ציינה העיריה את תוספת ה- 10%, שלגביה היא סברה בטעות שהיא כבר כלולה בצו משנת 1985 ולכן לא דרוש לעניינה אישור; מכאן שאישור השרים לא ניתן לתוספת. דרישתו של סגן הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים בשנת 1986 מהעיריה להעלות את שיעורי הארנונה הנגבים מבתי מלון בשיעור ריאלי של 94% במקום העלאה ריאלית של 5% בלבד מעבר לעליית שיעורי המדד אינה יכולה לשמש תחליף לאישור השרים לתוספת ה- 10%.

אשר על כן יש להפוך אף את ראשה השני של העתירה - מוחלט.

7. חוקיות הטלתו של חיוב נפרד על מסעדה ופאב המצויים בשטח המלון.

בצו המסים של העיריה לשנת 1993 נכללה הוראה לגבי חיוב הארנונה של בתי מלון, לפיה: "לגבי יתרת השטח הבנוי לרבות... ולמעט חנות, מסעדה וכל עסק מסחרי אחר, שהכניסה והיציאה אליו ו/או ממנו אפשריים שלא דרך המלון" (כאן פורט שיעור הארנונה למ"ר). מסעדות ועסקים כאלה שהוצאו מגדר השיעורים הקבועים בסעיף, חוייבו בשיעורים גבוהים יותר מהשיעורים הרגילים החלים על מלון (113.20 ש"ח למ"ר במקום 39.40 למ"ר). מכוח הוראה זו חוייב המלון בשיעורי ארנונה גבוהים יותר לגבי פאב טאבה ומסעדת הדקלים שבמלון. לטענת המשיבים מתחרות מסעדות מלון בעלות פתח חיצוני עם עסקים מסחריים שאינם שייכים לבתי מלון, ומכאן שיש למסותם בשיעור דומה. לענין זה טענה העותרת כי הפאב והמסעדה אינם עומדים בהגדרה של צו המסים הואיל והכניסה אליהם עוברת דרך רחבה מרוצפת, אך בעיקר תוקפת היא את סבירותו של הצו ואת סבירות ישומו בנסיבות המקרה, הן לאור מיקומם של הפאב והמלון במקום מבודד, במרחק רב ממרכז העיר והן משום שרוב המבקרים בהם מתגוררים במלון. מנגד טענו המשיבים, נוסף על מה שכבר נכתב לעיל, כי קיומו של פתח חיצוני מעיד על כך שאורחים מבחוץ מוזמנים להיכנס וכי קיים פיקוח של המלון על הנכנסים אליו (העותרת חלקה על עובדה זו). מהנתונים שהובאו על ידי העיריה יוצא שהוראות דומות מצויות גם בצווי המסים של רשויות מקומיות אחרות. כבר נפסק בבג"צ 1355/93 (לא פורסם) כי:

"בגדר סמכותה להטיל על מחזיקי הבניינים שבתחומה תשלומי ארנונה כללית, רשאית מועצת העיריה להגדיר על פי הבנתה את המבחנים לחישוב הארנונה. במסגרת זו בידה לאמץ את המבחנים שנקבעו בפקודה כולם או מקצתם, וככל שהדבר מתיישב עם הגדרת סמכותה, רשאית היא אף לעצב מבחנים מתאימים אחרים...".

ועוד:

"היקף שיקול הדעת הנתון לעיריה, ביחס למהות המבחנים שעליהם תבסס את חיובי הארנונה של בניינים כאלה ואחרים שבתחומה הוא נרחב. הנחת היסוד היא, שהעיריה מוחזקת כפי שמיטיבה לדעת את כלל צרכי העיר, את היקף השירותים העירוניים הנצרכים על ידי חלקי האוכלוסיה השונים, וכן את מידת יכולתם היחסים של מחזיקי הנכסים לסוגיהם לשאת בנטל הארנונה...".

החלטה על פסילת חקיקת משנה תינתן אך בנסיבות יוצאות דופן של חוסר סבירות קיצונית: בג"צ 397/84 פ"ד לט(2) 13.

במקרה דנן נחה דעתי שאין עילה מספקת להתערב בשיקול דעתה של העיריה שאינו לוקה בהעדר סבירות חיצונית. ענין הרחבה המרוצפת אינו יורד לשורש הענין ולא ניתן לומר שהתשתית העובדתית שעל יסודה פעלה העיריה קלוטה מהאויר ומה גם שהוראות דומות מצויות גם בצווי המסים של רשויות מקומיות אחרות.

לפיכך יש לדחות את ראשה השלישי של העתירה.

העתירה מתקבלת איפוא לגבי סיווגו של המלון כ"מלון חמישה כוכבים דה לוקס" ולענין התוספת של 10% ולענין זה אנו עושים את הצו על תנאי מוחלט. העתירה נדחית לענין שיעורי הארנונה המתייחסים לפאב ולמסעדה.

המשיבים ישלמו לעותרת שכ"ט עו"ד -. 50,000 ש"ח.
המשנה לנשיא

השופטת ט. שטרסברג כהן:

אני מסכימה

ת

השופט י. טירקל:

אני מסכים

החלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיא ש. לוין.

ניתן היום יג בניסן תשנ"ז (20.4.97).

המשנה לנשי ט ת שו פ ט

העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
95042250.B02


מעורבים
תובע: לקסן בע"מ
נתבע: עירית אילת
שופט :
עורכי דין: