ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין עיריית אור יהודה נגד ממשלת ישראל :

בג"ץ 97 / 3330

בפני: כבוד השופט י' זמיר

העותרת: עיריית אור יהודה

נגד

המשיבים: 1. ממשלת ישראל
2. המועצה הארצית לתכנון ובניה
3. שר הפנים
4. שר התחבורה
5. השר לאיכות הסביבה
6. שר הבריאות
7. שר האוצר
8. שר הביטחון
9. רשות שדות התעופה בישראל
10. הועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז מרכז

עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים

בשם העותרת: עו"ד י' פרוכטמן

בשם המשיבים 8-1, 10: עו"ד א' מנדל

בשם המשיבה 9: עו"ד ח' מלצר, עו"ד ד' פדר

בית המשפט העליון

החלטה

1. העותרת, עיריית אור יהודה, עתרה לבית משפט זה כדי לבטל את האישור שניתן לתכנית המתאר הארצית תמ"א 2/4 לפיתוחו של נמל התעופה בן גוריון. נמל התעופה תוכנן בשעתו לקליטת 4 מליון נוסעים בשנה. בפועל הוא קולט היום 7 מליון נוסעים לשנה. מספר הנוסעים צפוי לגדול במידה רבה בעתיד הקרוב. לכן הוכנה תכנית המתאר הארצית במטרה להכשיר את נמל התעופה לקליטה של 16 מליון נוסעים בשנה. העותרת חוששת כי התכנית תפגע בה, בתושביה ובתושבים אחרים באזור המרכז. היא חוששת לפגיעה נוספת מתכנית המתאר הארצית /2/4א, הנגזרת מתמ"א 2/4, שיש בה תכנון מפורט של מסוף נוסעים (טרמינל) חדש וכן מבנים ושירותים נוספים הנלווים לפעילות של נמל התעופה. לטענת העותרת, תמ"א 2/4 שאושרה על ידי הממשלה, על פי הודעה שפורסמה ברשומות ביום 25.5.97, וכן ההחלטה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה מיום 15.4.97 להמליץ בפני הממשלה לאשר את תמ"א /2/4א, לוקות בפגמים משפטיים חמורים, שיש בהם כדי לבטלן מכל וכל. טענה זאת תתברר, בבוא הזמן, בפני בית המשפט. אולם, עד שהטענה תתברר ותוכרע, העותרת מבקשת כי בית המשפט יוציא צו ביניים האוסר על המשיבים לנקוט כל הליך לצורך אישור או ביצוע של תמ"א 2/4 ותמ"א /2/4א.

2. צו ביניים נועד, בדרך כלל, לשמור על המצב הקיים, עד שבית המשפט יכריע בעתירה. עותרים רבים מבקשים צו ביניים כלאחר יד. לעתים נראה כי הצו מתבקש כדבר שבשגרה. אך בית המשפט אינו אמור לתת צו ביניים כדבר שבשגרה. שכן צו ביניים עלול לפגוע בפעילות התקינה של המינהל, וכתוצאה מכך לפגוע גם בטובת הציבור, לעתים פגיעה קשה.

במשפט הפרטי מקובל שבית המשפט מתנה הוצאת צו מניעה זמני, שאף הוא נועד בדרך כלל לשמור על המצב הקיים, בהפקדת ערובה כספית על ידי התובע, לפיצוי על הנזק שהצו עלול לגרום, אם בסופו של דבר תידחה התביעה. גם במשפט הציבורי אפשר להתנות מתן צו ביניים בהפקדת ערובה כספית. אכן, כך עושה בית המשפט לעתים, אך לא לעתים קרובות. שכן יש הבדל לענין זה בין המשפט הפרטי לבין המשפט הציבורי. במשפט הציבורי העותר, לעתים קרובות, אינו מסוגל להפקיד ערובה בסכום שיש בו כדי לפצות על נזק שעלול להיגרם כתוצאה מצו הביניים. במיוחד כך כאשר מדובר בעותר ציבורי, הבא לבית המשפט כדי להגן על שלטון החוק, ולא כדי להגן על אינטרס פרטי. בית המשפט מבקש שלא להרתיע עותרים, ולא להכביד עליהם יתר על המידה, במקרים הראויים. לפיכך הוא מעדיף, לא פעם, להטיל את הנזק, לא על העותר, אלא על הרשות המינהלית, כלומר, על הציבור.

השאלה מתי ראוי לחייב עותר בהפקדת ערובה כספית, כתנאי למתן צו ביניים, היא שאלה קשה. התשובה תלויה בנסיבות המקרה: מיהו העותר; מה המניע ומה התכלית של העתירה; מאזן הנזקים שעלולים להיגרם לעותר, לרשות המינהלית ולציבור הרחב; עוצמת הטענה שהרשות המינהלית פועלת שלא כחוק וחשיבות הטענה מבחינת העקרון של שלטון החוק; ועוד. ראו לעניין זה י' זמיר, השפיטה בעניינים מינהליים (1975), 132-130. ראו גם ג' פרחמובסקי, "ערבויות בבג"צ", משפטים כג (התשנ"ד), 473.

מכל מקום, כאשר העותר אינו מוכן או אינו מסוגל להפקיד ערובה כספית לצורך קבלת צו ביניים, העובדה שמתן הצו עלול לגרום נזק שלא יפוצה על ידי העותר, אם העתירה תידחה, היא שיקול במסגרת השיקולים של בית המשפט כאשר הוא מחליט אם לתת צו כזה.

3. על רקע שיקולים אלה, ביקשתי תגובה, לבקשת העותרת לקבל צו ביניים, מפרקליטות המדינה ומרשות שדות התעופה.

פרקליטות המדינה טוענת בתגובתה כי "כל דחיה בפתיחת טרמינל הנוסעים, כתוצאה ממתן צו ביניים, עלולה להסב נזקים גבוהים ביותר, לציבור הרחב הנזקק לשירותי שדה התעופה ככלל, ולרשות שדות התעופה בפרט". כמו כן היא טוענת כי "הצעדים אותם נוקטים המשיבים אינם בלתי הפיכים". מה הם צעדים אלה? בשלב זה מדובר בעיקר בבדיקת תוכניות בינוי, בהכנת מכרזים לביצוע העבודות לפי התכניות, ובעקבות המכרזים דיון בבקשות להיתרי בניה. במשך החודשים הקרובים אין כוונה לבצע פעילות כלשהי, לפי התכניות האמורות, על פני הקרקע. אם כך, בשלב זה לא צפוי נזק לעותרת. וכיוון שכך אין הצדקה, לדעתה, למתן צו ביניים.

רשות שדות התעופה אף היא מתנגדת למתן צו ביניים. היא טוענת כי הנזק שצו כזה יגרום הינו עצום: היא מעריכה כי הנזק הישיר מדחיית הביצוע של התכנית בשנה אחת עלול להגיע כדי 147 מליון דולר, לפי פירוט שניתן על ידה, נוסף לנזק כללי שייגרם למשק הלאומי. כמו כן, היא מציינת, הרשות כבר הקימה מינהלה לביצוע התכנית, היא מעסיקה כארבעים עובדים לצורך זה, ואף השקיעה סכומים ניכרים בקידום התכנית. מן הצד השני, לפי תכנון מפורט של לוח הזמנים לקידום התכנית, במשך החודשים הקרובים מדובר רק בדיונים ובקבלת החלטות לגבי תכניות בינוי והוצאת מכרזים, ולא מדובר במתן היתרי בניה לפני אמצע חודש נובמבר השנה.

אכן, עם מתן היתרי בניה אפשר יהיה להתחיל בביצוע עבודות בשטח, לפי התכנית, ואז עשוי גם מאזן הנזקים להשתנות. לפיכך קיבלה על עצמה פרקליטות המדינה, בתגובה שהגישה, התחייבות כדלקמן:

"הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז המרכז תביא לידיעת העותרת את דבר החלטתה על מתן היתרי בניה, שבועיים לפני הוצאתם, על מנת שיהא בידה לבחון המשך צעדיה".

משמע, בהנחה שבשלב זה לא יינתן צו ביניים, העותרת תוכל, לפני שתתחיל עבודה בשטח, לפנות אל בית המשפט באותו שלב ולבקש צו ביניים למניעת העבודה, אם עד אז לא יכריע בית המשפט בעתירה לגופו של עניין.

4. לאחר קבלת התגובות של פרקליטות המדינה ושל רשות שדות התעופה, התקיים בפני דיון בבקשת העותרת לקבל צו ביניים. בדיון התברר כי העותרת אינה מסתפקת באפשרות לשוב אל בית המשפט ולבקש צו ביניים, לפני שתתחיל העבודה בשטח, אם עדיין יהיה צורך בכך. היא עומדת על בקשתה לקבל צו ביניים גורף, למניעת כל צעד לקידום התכניות, כבר עכשיו.

שאלתי את בא-כוח העותרת מה הנזק שיכול להיגרם לעותרת מן הדיונים לקידום התכניות, לרבות התקשרות עם יועצים, דיונים בתכניות הבינוי, בדיקה של הבקשות להיתרי בניה, ואף הוצאת המכרזים, וכל זאת בהנחה שבית המשפט יזרז את הדיון בעתירה לגופו של עניין, ובינתיים לא תתבצע כל עבודה בשטח. נניח שכל הדיונים ימשכו לפי התכנון, ואף יתקבלו החלטות על יסוד התכנית, אך בית המשפט יפסוק, נאמר בחודש אוקטובר, כי התכנית הינה, כטענת העותרת, בטלה מעיקרה. אם כך יהיה, האם ייגרם לעותרת נזק כלשהו?

בא-כוח העותרת לא הצליח להצביע בפני על הנזק שעלול להיגרם לעותרת בעתיד הקרוב, להוציא הצורך להגיש התנגדויות בפני מוסדות התכנון. אכן, צורך זה כרוך בטרחה ובהוצאות, אך זהו נזק שולי, שאין בו כדי להצדיק מתן צו ביניים.

בא-כוח העותרת הוסיף וטען כי קידום התכנית כשהוא לעצמו, וההוצאה הכספית הכרוכה בכך, יכולים להוות שיקול בפני בית המשפט, כאשר ידון בעתירה לגופו של עניין, נגד ביטול התכניות. הוא תומך טענה זאת באסמכתאות, בהן אמר בית המשפט כי עובדות שכבר נקבעו בשטח, אפשר שיהוו שיקול נגד ההתערבות של בית המשפט בהחלטות של מוסדות תכנון. כמובן הדבר אפשרי, בהתחשב בנסיבות המקרה, כל מקרה לפי נסיבותיו. אך כאן לא מדובר כלל, בשלב זה, בעובדות שייקבעו בשטח, לא עבודות בניה ולא עבודות הריסה, אלא רק בדיונים ובאישורים. איזו השפעה יכולה להיות להם על בית המשפט? במקרה הנדון, אם בית המשפט יגיע לכלל החלטה, על-יסוד הדיון בעתירה לגופה, כי תכנית המתאר הארצית הינה בטלה ומבוטלת מיסודה, כטענה העותרת, אין חשש כי דיונים ואישורים שיינתנו על יסוד תכנית זאת במהלך החודשים הקרובים ישנו את ההחלטה.

המשמעות של טענת העותרת היא, כי תמיד, כאשר קם אדם ועותר לבית המשפט נגד הליכי תכנון, צריך יהיה בית המשפט להוציא צו ביניים שימנע את המשך הדיונים בתכנית, כדי למנוע השפעה אפשרית על שיקול הדעת של בית המשפט. זוהי טענה מופרכת, שנזקה גלוי לעין.

סיכומו של דבר, העותרת לא השכילה להצביע על נזק משמעותי שייגרם לה אם לא יינתן, בשלב זה, צו ביניים.

5. אף-על-פי כן סבור בא-כוח העותרת כי ראוי שבית המשפט יוציא צו ביניים, גם אם הנזק שעלול להיגרם לעותרת אינו משמעותי, שכן לטענתו צו הביניים לא יגרום שום נזק למשיבים. הכיצד? לטענתו, ביצוע התכנית יימשך ממילא שנים אחדות, ולפיכך לא תהיה ברירה לרשות שדות התעופה אלא להקים בינתיים מבנים ומתקנים ארעיים.

איני רואה צורך לבדוק את התחשיב של רשות שדות התעופה המפרט, אחד לאחד, את ראשי הנזק הכספי שעלול להיגרם כתוצאה מדחיית הביצוע של התכנית. ברור מאליו, ואין אדם צריך להיות חכם שבהגדה כדי להבין זאת, שדחיית הביצוע של תכנית בסדר גודל כזה, להגדלת כושר הקליטה של נמל התעופה מ4- מליון נוסעים בשנה ל16- מליון נוסעים בשנה, כאשר הרשות התארגנה לצורך זה והיא ערוכה לביצוע, כרוכה בנזק כבד. נוסף לכך, ברור מאליו שדחיית הביצוע של תכנית זאת כרוכה בנזק משמעותי, לא רק לרשות שדות התעופה, אלא גם לציבור הרחב, ובמיוחד למשק הלאומי.

זהו נזק שהעותרת אינה מסוגלת למנוע, ואף אין היא מסוגלת או מוכנה להפקיד ערובה כספית לפיצוי על הנזק, אם בסופו של דבר תידחה העתירה.

6. אולם, אני מוכן להניח, לצורך הדיון, כי דחיית הביצוע של התכנית לא תגרום נזק משמעותי לרשות שדות התעופה או למשיבים אחרים. גם במצב כזה אין הצדקה, בדרך כלל, להוצאת צו ביניים, אם אין חשש ממשי לנזק משמעותי שייגרם לעותר עצמו או לציבור הרחב. שני טעמים לכך.

ראשית, חזקת החוקיות. לפי חזקה זאת, תכנית המתאר הארצית, שיצאה מאת המועצה הארצית לתכנון ובניה ואושרה בידי הממשלה, הינה חוקית. אם זאת החזקה, יש להניח לרשויות המינהל למלא את תפקידן בביצוע התכנית, במיוחד כך אם בית המשפט אף לא הוציא צו על-תנאי. הגשת עתירה נגד חוקיות התכנית, גם אם העתירה הוגשה על ידי עותרת מכובדת כמו עיריה, אינה מספיקה, כשהיא לעצמה, כדי להתגבר על חזקת החוקיות ולעצור את גלגלי המינהל באמצעות צו ביניים.

שנית, הליכי התכנון לפי חוק התכנון והבניה הם, כידוע, מורכבים וממושכים. לא פעם הם ממושכים מאד, בגלל הצורך לקיים דיונים ולקבל אישורים במוסדות אחדים, תוך מתן הזדמנות נאותה להתנגדויות וערעורים מצד גורמים פרטיים וציבוריים. עד כדי כך שהמחוקק ראה לנכון לעקוף את ההליכים שנקבעו בחוק זה, כדי לזרז את הליכי התכנון "לשם הערכות דחופה למתן פתרון לצרכי הדיור והתעסוקה במדינה, לקליטת עליה, זוגות צעירים ומחוסרי דיור ותעסוקה", באמצעות חוק מיוחד. ראו סעיף 1 לחוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן1990-. וכאילו אין די בכך, עדיין נשמע מפעם לפעם הרעיון שראוי לחוקק חוק נוסף שיזרז עוד יותר את הליכי התכנון, ובעיקר התכנון של פרוייקטים גדולים בעלי חשיבות לאומית.

אכן, אין הצדקה לסרבל ולהאריך עוד יותר את הליכי התכנון באמצעות צווי ביניים, ובמיוחד כך בפרויקטים בעלי חשיבות לאומית, אלא אם יש טעם טוב לעיכוב הביצוע של הפרויקט, ובעיקר אם המשך הביצוע עלול לגרום נזק משמעותי שקשה יהיה, לאחר מכן, לסלק אותו או לפצות עליו באופן מלא.

7. מבחינה זאת, ההלכה לגבי מתן צו ביניים בבית משפט זה דומה, אף אם אינה זהה, להלכה לגבי מתן צו מניעה זמני בבית משפט אזרחי. אכן, במקרים רבים אין זה משנה שביצוע התכנית מופקד בידי רשות מינהלית, כמו רשות שדות התעופה, ולא בידי גוף פרטי. בדרך כלל, גם לגבי גוף פרטי כמו לגבי רשות מינהלית, אין למנוע בעדו, באמצעות צו זמני, לפעול לפי תכנית שאושרה, אלא אם ביצוע התכנית עלול לגרום נזק משמעותי. או אז יש מקום לערוך את מאזן הנזקים: הנזק שייגרם אם יינתן צו מניעה כנגד הנזק שייגרם אם לא יינתן צו כזה. השוו בש"א 2966/96 (ע"א 2965/96) עטיה נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד נ(1) 668.

8. עם זאת, אפשר להצביע על הבדל חשוב אחד בין בקשה לצו מניעה זמני נגד גוף פרטי לבין בקשה לצו ביניים נגד רשות מינהלית. כאשר עותר מבקש צו ביניים נגד רשות מינהלית מתווסף למערכת השיקולים של בית המשפט גם העקרון של שלטון החוק, כלומר, האינטרס הציבורי במניעת פעולה של הרשות שלא כחוק. אולם, כדי ששיקול זה יוכל להטות את הכף בעד מתן צו ביניים למניעת הביצוע של החלטה מינהלית, גם כאשר אין יסוד לצפות כי הביצוע יגרום נזק משמעותי וגם כאשר הנזק הצפוי הינו בר-תיקון ובר-פיצוי, צריך שההחלטה המינהלית תיראה על פניה פגומה עד כדי כך שניתן להניח כי בית המשפט יבטל אותה. ראו בג"ץ 789/78 אופק נ' שר הפנים, פ"ד לג(1) 83.

אכן, במקרה שלפנינו, זו הטענה של בא-כוח העותרת. הוא טוען כי העתירה מצביעה על פגמים שדבקו בתכניות המובילים באופן ברור, כמעט הכרחי, לביטולן של התכניות. אילו זה היה המצב, היה בכך שיקול נכבד בזכות מתן צו ביניים, אף שהעותרת אינה מסוגלת או אינה מוכנה להפקיד ערבות ממשית לפיצוי על נזק שהצו עלול לגרום. אולם האם זה המצב?

איני רואה צורך או טעם להעריך את הסיכוי של העותרת לזכות בדין. די בכך שאומר כי, לדעתי, הסיכוי אינו מגיע כדי הנחה שבית המשפט יבטל את התכניות.

כיוון שכך, אין יסוד, בנסיבות המקרה, להוציא צו ביניים.

9. אשר על כן אני מחליט כדלקמן:

א. הבקשה לצו ביניים נדחית.

ב. המזכירות תקבע את העתירה לדיון בפני הרכב לפני יום 15.9.97. המשיבים יוזמנו לדיון ויתבקשו להגיש תגובה לקראת הדיון.

ג. העותרת תהיה רשאית לחזור בעת הדיון בפני ההרכב על הבקשה לצו ביניים, אם לדעתה הנסיבות יצדיקו זאת.

ד. פרקליטות המדינה תודיע לעותרת, כפי שהתחייבה, על כל החלטה לתת היתר בניה לפי התכנית לפחות שבועיים לפני מתן ההיתר.

ה. פרקליטות המדינה ורשות שדות התעופה יצרפו לכל נוסח של מכרז או הצעה להתקשרות עם יועצים, קבלנים או אחרים, בקשר לביצוע התכנית, הודעה כי בפני בית משפט זה תלויה ועומדת עתירה שהוגשה על ידי העותרת, המבקשת לבטל את תמ"א 2/4 ותמ"א /2/4א.

10. לבסוף אציין כי לאחר שפרקליטות המדינה קיבלה על עצמה, בתגובה שהגישה לבית המשפט, להודיע לעותרת על כל החלטה למתן היתר בניה, שבועיים לפני המועד למתן ההיתר, וכיוון שהעותרת היתה צריכה להיות מודעת כבר לפני הדיון בבקשה לצו הביניים כי אין בידה להצביע על נזק משמעותי שייגרם לה עד אותו מועד, מן הראוי היה שהעותרת תמשוך חזרה, או לפחות תקפיא, את הבקשה. בדיעבד, הדיון בבקשה שנערך בפני היה, לדעתי, מיותר.

11. סיכומו של דבר, הבקשה לצו ביניים נדחית, והעותרת תשלם את הוצאות הדיון בבקשה בסך 3,000 ש"ח למשיבים מס' 8-1 ובסך 3,000 ש"ח למשיבה מס' 9.

ניתנה היום, י"ד בסיון תשנ"ז (19.6.97).

העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
97033300.I03


מעורבים
תובע: עיריית אור יהודה
נתבע: ממשלת ישראל
שופט :
עורכי דין: