ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין אליעזר בק נגד ועדת הערר על-פי צו הפיקוח על מצרכים :

בפני: כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' דורנר
כבוד השופט י' גולדברג

העותר: אליעזר בק

נ ג ד

המשיבים: 1. ועדת הערר על-פי צו הפיקוח על מצרכים
ושירותים (ייצור חלב), תשכ"ז1967-
2. אבשלום דולב, המנהל על-פי צו הפיקוח
על מצרכים ושירותים (ייצור חלב),
תשכ"ז1967-
3. שר החקלאות
4. תל עדשים מושב עובדים להתיישבות חקלאית
שיתופית בע"מ (אגודה שיתופית)
5. צילביץ אסתר
6. אופיר צבי
7. האן יעקב
8. מאיר אהרון
9. כהן בתיה
10. צילביץ סיגל
11. פייגין לוי
12. פייגין יצחק
13. רייקין כתריאל
14. פייגין נפתלי
15. רייקין גדליהו

עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה: כ"ז באדר התשנ"ח (22.3.98)

בשם העותר: עו"ד שלמה ארדמן, עו"ד דוד קדוש

בשם המשיבים 3-1: עו"ד אורית קורן

בשם המשיב 4: אין הופעה

בשם המשיבים 9-6 ו15-11-: עו"ד ד"ר דורון דינאי

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

פסק-דין

השופטת ד' דורנר:

1. ייצור החלב בישראל אינו חופשי. הוא מוסדר בחוק תכנון משק החלב בישראל, תשנ"ב1992- (להלן: חוק החלב), ובצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), תשכ"ז1967- (להלן: הצו). על-פי סעיפים 3 ו4- לחוק החלב קובע שר החקלאות מדי שנה את היקף הייצור המקומי של חלב על-פי הצריכה השנתית החזויה, ומכסות הייצור השנתיות הנקבעות בעקבות זאת מחולקות מכוח הצו בין יצרני החלב כהגדרתם בצו. חלוקת המכסות השנתיות בין היצרנים השונים נעשית על-ידי "מנהל" שהוסמך לעניין זה על-ידי שר החקלאות (סעיפים 1 ו2- לצו) (להלן: המנהל). על-פי סעיף 6א(א) קיימת זכות ערר על החלטות המנהל לוועדת ערר, כמשמעותה בסעיף 6א(ב) לצו (להלן: ועדת הערר).

באשר להגדרת "יצרן", נקבע בסעיף 1 לצו כי זהו:

"אדם שהוא בעל עדר פרות, כבשים או עזים הנמצא במשקו ברפת או בדיר שבבעלותו, ועיסוקו בייצור חלב, בין בעצמו ובין בסיוע אחרים..."

במצבים שבהם אין לאדם אפשרות לייצר את החלב במשקו באופן זמני, קובע סעיף 5א לצו הסדר מיוחד, המכונה "הסדר אומנה" (להלן: הסדר האומנה):

"(א) מי שנקבעה לו מכסת חלב אך אין באפשרותו, באופן זמני, לייצר את החלב במשקו והוא מבקש לייצרו במשקו של יצרן אחר, רשאי המנהל ליתן לו היתר לכך.
(ב) היתר כאמור בסעיף קטן (א) לא יינתן לתקופה העולה על שלוש שנים; המנהל רשאי, בהסכמת שר החקלאות ומטעמים מיוחדים שיירשמו, להאריך את תקופת ההיתר בשנה אחת נוספת."

2. על-פי הצו שהיה בתוקף עד לסוף שנת 1991, מכסות החלב, המיועדות ליצרנים המאוגדים באגודה שיתופית, הוקצו לאגודה, והיא זו שחילקה אותן בין חבריה, על-פי שיקול דעתה. זאת, למעט מקרים שבהם החליטה האגודה כי מכסות החלב תיקבענה לכל חבר בנפרד. בתאריך 24.12.91 תוקן הצו בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב) (תיקון), תשנ"ב1991-, והוא מאפשר כיום אף לחבר באגודה שיתופית לקבל מכסת חלב אישית ונפרדת (סעיף 5 לצו החלב).

3. העותר, חבר המושב תל-עדשים המאוגד כאגודה שיתופית (להלן: המושב), היה בעליהם של עדר פרות, שהוחזק ברפת במשקו במושב, ושל מכון חליבה, והוא ייצר חלב על-פי מכסה שהוקצתה לו על-ידי המושב.

בשנת 1988, עקב סכסוכים כספיים עם העותר, החליט המושב שלא להקצות לו עוד מכסת חלב, ומכסתו חולקה בין יצרנים אחרים במושב. במקביל הפסיק העותר לייצר חלב ומכר את פרותיו ואת ציוד החליבה שבבעלותו. בשנת 1990 הגיש העותר תובענה נגד המושב בבית-המשפט המחוזי בנצרת, בגידרה תבע כי המושב ישוב ויקצה לו מכסת חלב. הצדדים הגיעו להסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק-דין בתאריך 28.1.1993. בגדר הסכם הפשרה התחייב המושב להקצות לעותר מכסת חלב, חרף העובדה כי בשלב זה מכסות החלב של היצרנים במושב כבר לא ניתנו להם באמצעות המושב. עוד נקבע בהסכם כי הוא כפוף להוראות הצו ומותנה בכך שהעותר ייצר חלב בפועל במשקו. וכך נכתב בסעיפים ב(2)-ב(5) להסכם הפשרה:

"ב(1)...
(2) עם ביצוע התשלום הראשון לפי סעיף א', יפנה המושב למועצת החלב ויפעל ככל יכלתו כדי שמשק בק יקבל מכסת מינימום של 220,000 ליטר חלב כדי לסייע בקליטת בן ממשיך שחזר משירות צבאי, וזאת על ידי הגדלת המכסה הכללית של המושב ומבלי לפגוע ביצרנים האחרים בתל עדשים. בנוסף לכך תקצה תל עדשים למשק בק השלמת מכסה עד ל320,000- ליטר לשנה בצורה הבאה: 50,000 ליטר לשנה יועמדו לרשותו של בק בתאריך 1.4.93; 50,000 ליטר יוקצו למשק בק בתאריך 1.4.94.
(3) אם יתעכב הטיפול בהגדלת המכסה לפי סעיף ב'2- כנ"ל, יקצה המושב למשק בק מכסת חלב של 320,000 ליטר לשנה מתוך המכסה הקיימת במושב בצורה הבאה: 160,000 ליטר לשנה מתוך מכסה זאת תעמוד לרשותו של בק בתאריך 1.4.93; 80,000 ליטר נוספים יוקצו למשק בק בתאריך 1.1.94; 80,000 ליטר נוספים יוקצו למשק בק בתאריך 1.1.95.
(4) מוסכם על הצדדים כי כל מכסה שתועבר למשק בק תשאר רשומה במועצת החלב על שם תל עדשים, עד להסדר החוב ההדדי לפי קביעת המשקם. לאחר הסדר החוב, ובכפוף לחוק, יאפשר המושב לבק לרשום את המכסה העומדת לרשותו כמכסה אישית לצמיתות.
(5) הקצאת מכסת החלב תעשה בכפוף לעמידת בק בהסדרים הכספיים, בהתאם לחוק וכנגד ייצור חלב בפועל בתל עדשים. החשבונית על התמורה לחלב תהיה על שמו של משק בק ומושב תל עדשים; התמורה הכספית עבור החלב תשולם ישירות לבק."

בעקבות הסכם הפשרה פנה המושב למנהל בבקשה להקצאה נוספת של 220,000 ליטר חלב. על-פי דרישת המנהל, ובלחץ המושב, הסכימו 11 יצרני חלב חברי המושב להפחית ממכסתם לשנת 1993 160,000 ליטר חלב. או אז, החליט המנהל להקצות למושב את מכסת החלב שהופחתה בסך של 160,000 ליטר עבור העותר וכן מכסה נוספת של 80,000 ליטר חלב עבור העותר. המנהל היתנה הקצאת מכסות החלב הנ"ל בהקמת רפת ומכון חליבה על-ידי העותר תוך שלוש שנים, שבמהלכן התיר לו לייצר את החלב במשק אחר במושב, על-פי הסדר האומנה. העותר הסכים להסדר זה ואף הודיע למנהל על לוח זמנים, שעל-פיו בשנה הראשונה הוא מתכוון להקים את הסככות, בשנה השניה את מכון החליבה ובשנה השלישית להכניס לרפת את הפרות המבכירות.

יחד עם זאת, ביקש העותר להתיר לו לייצר את החלב בתקופת המעבר בהסדר אומנה מחוץ למושב. בקשתו הובאה בפני ועדת-תיאום בין הרשויות ליצרנים, שהיא ועדה מייעצת למנהל. הוועדה המליצה לדחות אישור אומנה מחוץ למושב והמנהל קיבל המלצתה ודחה את בקשת העותר.

בתאריך 22.8.1994 הודיע העותר למנהל כי לא הצליח להשיג לעצמו אומנה במושב. הוא ביקש איפוא להקצות לו את מכסת החלב על-יסוד הסכם שותפות שעשה עם אדמונד סיבוני, יצרן חלב במושב (להלן: סיבוני), על-פיו תנוצל מכסת החלב שתוקצה לו במשקו של סיבוני. תוקף ההסכם נקבע לחמש שנים עם אופציה לחמש שנים נוספות.

המנהל מצא כי העותר, שלא הקים רפת במשקו ולא השיג לעצמו אומנה, אינו "יצרן" כהגדרתו בצו ולפיכך דחה בקשתו.

4. על החלטת המנהל שלא לאשר את הסכם השותפות ערר העותר לוועדת הערר. המנהל, מצידו, נימק את החלטתו וביקש כי ועדת הערר תקבע שיש להחזיר ליצרנים את מכסת החלב הנוספת שהוקצתה למושב עבור העותר.

בתאריך 31.12.95 קיבלה ועדת הערר את בקשתו של העותר והתירה לו להגיש לה הצעה לייצור חלב בשותפות. נקבע, כי לאחר שיוגש הסכם השותפות לעיונה, תשוב הוועדה ותדון בו ואף תשמע את טענות הצדדים בעניין זה. בעקבות זאת שב העותר והתקשר בהסכם שותפות חדש עם סיבוני. בהסכם זה, שאף תוקפו הועמד על חמש שנים, נקבע כי סיבוני יספק לעותר תנאים ואמצעים לייצור חלב ברפת שבבעלותו, וזאת במסגרת מכסתו של העותר.

הסכם השותפות החדש הוגש לוועדת הערר, ובתגובה הודיע המנהל לוועדה כי הוא מתנגד להסכם השותפות הואיל ואינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.

בתאריך 1.12.96 ניתנה החלטתה הסופית של ועדת הערר. הוועדה מצאה כי העותר לא החל למלא אחר התחייבותו להקים רפת ולא ניצל את הרשאתו של המנהל להקים את הרפת תוך שלוש שנים, שבמהלכן הותר לו לייצר חלב באומנה. מסקנתה הייתה איפוא כי המנהל צדק וכי העותר איננו "יצרן" כמשמעותו בצו. באשר להסכם השותפות, עולה מהחלטת הוועדה כי הואיל וההסכם אינו נכנס בגדר הסדר אומנה, הרי שאין הוא מתיישב עם הוראות הצו ולפיכך לא ניתן לאשרו.

על-יסוד החלטת ועדת הערר ביטל המנהל את המכסה שהוקצתה למושב ושלח ל11- היצרנים במושב הודעה על הגדלת מכסתם האישית.

5. כנגד החלטות המנהל וועדת הערר הוגשה העתירה שלפנינו, שבה ביקש העותר לבטל את ההחלטות ולהורות למנהל להקצות לו את מכסת החלב על-יסוד הסכם השותפות שערך עם סיבוני.

במהלך הדיון הצענו לבעלי הדין לבקש פתרון שיהיה מקובל עליהם באמצעות גישור. בעלי הדין הסכימו ונעשה ניסיון לגשר ביניהם באמצעות שופט בדימוס של בית משפט זה. אך הניסיון לא עלה יפה. לפיכך נפנינו לפסוק את הדין על-פי טענות העותר.

העותר טען כי הוועדה חרגה מסמכותה הפונקציונאלית בכך שחזרה בה מן ההחלטה הראשונה שנתנה, וזאת למרות שעל-פי הצו היא אינה מוסמכת לעשות כן. לטענתו, בהתירה מלכתחילה הגשת הצעת שותפות לייצור חלב, גילתה הוועדה את דעתה כי השותפות עשויה לשמש בסיס להקצאת מכסת חלב, ועל אף זאת נמנעה לבסוף מלהתייחס להסכם השותפות ודחתה את הערר.

לגוף העניין טען העותר כי ועדת הערר טעתה טעות מהותית בכך שלא פירשה נכון את המונח "יצרן" וסירבה להכיר בייצור במסגרת הסכם השותפות שהוצע על-ידיו. שכן, לטענתו, הסכם שותפות זה עולה בקנה אחד עם הוראות הצו ואין מקום ליצור הבחנה בינו לבין הסדרי האומנה המותרים כאמור על-פי הצו. זאת, שעה שבשל מצבו הכלכלי, הדרך היחידה הפתוחה לפניו למימוש זכויותיו על-פי הסכם הפשרה, שקיבל תוקף של פסק-דין, הינה ניצול הרווחים שיפיק מייצור החלב באמצעות השותפות לשם מימון הקמתה של רפת חדשה. העותר אף הוסיף וטען כי בפרשנותה האמורה הפלתה אותו הוועדה לרעה, הואיל ובעבר כבר הוכרו שותפויות אחרות כיצרניות חלב.

לחלופין טען העותר כי הצו האוסר ייצור בשותפות בטל בשל חוסר סבירותו, וכי, על-כל-פנים, הצו אינו חל עליו, מכיוון שעל-פי קביעת ועדת הערר הוא אינו "יצרן" וממילא חופשי לייצר חלב כרצונו.

6. 11 היצרנים, שמיכסת החלב אשר נועדה לעותר חולקה ביניהם, צורפו לעתירה כמשיבים. הם התנגדו לקבלת העתירה, הן מטעמי הוועדה והמנהל והן בשל הפגיעה בהם. היצרנים ציינו כי לא היו צד להסדר הפשרה, שבגדרו התחייב המושב להקצות לעותר מכסת חלב הגם שבאותה תקופה מכסות החלב ניתנו כבר באופן אישי ליצרנים. על-כל-פנים, טענו הם כי בהסכם הפשרה הותנתה הקצאת מכסת החלב בהקמת רפת על-ידי העותר וכי הלה לא מילא אחר התחייבות זו.

המדינה הגנה על החלטות המנהל וועדת הערר מנימוקיהם. כן נטען כי העתירה הוגשה בשיהוי - למצער שיהוי אובייקטיבי - שבמהלכו שינו צדדים שלישיים (11 היצרנים) את מצבם, כך שקבלת העתירה היום עשויה לגרום להם נזק.

אף המושב תמך בהחלטות ועדת הערר והמנהל, תוך שציין כי הוא מצידו קיים את התחייבויותיו על-פי הסכם הפשרה בעוד שהעותר לא עמד בהן ולא הקים רפת.

7. טענותיו של העותר סובבות סביב זכאותו לקבלת מכסת חלב, המעוגנת בהסכם הפשרה שקיבל תוקף של פסק-דין. דא עקא, שבהסכם הפשרה היתנה המושב את הקצאת מכסת החלב לעותר בייצור חלב בפועל במשקו ובעמידה בדרישות הצו.

דרישתו החוזית של המושב אף עולה בקנה אחד עם תכלית הצו ומשתלבת בו. שכן, תכלית הצו הינה, בין השאר, לאפשר לבעל משק חקלאי משפחתי להתפרנס מייצור חלב במשקו, בעוד שמתן היתר לבעל מכסת חלב לנצל את מכסתו מחוץ למשקו באמצעות הסכמים מסחריים חותרת תחת תכלית זו. ודוקו: אין מדובר בייצור במסגרת שותפות של בעלי רפתות, שלכל אחד מהם הוקצתה מכסת חלב, כי אם בשותפות בין בעל רפת לבין בעל מכסת חלב. הסדר כזה - כאשר הוא מתקיים במשך זמן ממושך או אף נוצר על דרך קבע - חותר תחת תכלית הצו. אכן, ייצור חלב במשק אחר הותר רק בהסדר אומנה, ולפרק זמן שהוגבל בצו, המאפשר לבעל מכסת החלב לערוך את ההכנות הנדרשות לשם ייצור חלב במשקו, ואף זאת בכפיפות למתן היתר על-ידי המנהל שנועד גם הוא להבטיח את זמניותה של האומנה.

8. על רקע זה, טענות העותר בדבר חריגה מסמכות, טעות מהותית והפליה אינן יכולות להתקבל.

הטענה, לפיה ועדת הערר חרגה מסמכותה הפונקציונאלית בשל חזרתה בה מן ההחלטה הראשונה שנתנה, היא טענה מופרכת. שכן, התרת הגשת הסכם שותפות על-פניה אינה אלא החלטת ביניים ובוודאי שאינה מסיימת את ההליך, כך שבעקרון מותר לוועדה לחזור בה ממנה. ראו, למשל, ע"א 6058/93 א' מנדלבליט ואח' נ' נ' מנדלבליט (טרם פורסם), בסעיפים 18-15 לפסק-הדין. על-כל-פנים, הוועדה כלל לא חזרה בה מהחלטתה הראשונה, שכן, כאמור, הסכם השותפות הוגש לעיון הוועדה בהתאם להחלטה זו, אך הוועדה מצאה כי הוא אינו עולה בקנה אחד עם הוראות הצו, המאפשרות הסדר אומנה, ולפיכך נמנעה מלאשרו.

אף לגוף העניין לא מצאתי טעות מהותית בהחלטת ועדת הערר. קביעת הוועדה כי העותר לא עמד בלוח הזמנים שהוא עצמו הציע, ולמעשה אף לא החל כלל בהקמת הרפת ומכון החליבה, מעוגנת היטב בעובדות שלא היו שנויות במחלוקת. במובן זה ברור איפוא כי אין העותר נכנס תחת ההגדרה הישירה של המונח "יצרן" בסעיף 1 לצו.

לא זו אף זאת. פירוש המונח "יצרן", כשולל שותפות בין בעל מכסת חלב לבין בעל רפת, מעוגן אף הוא בלשון הצו ומתחייב כאמור מתכליתו. אף הוראת סעיף 5א לצו, המאפשרת הסדר אומנה, אינה שוללת פירוש מצמצם זה. שכן, בסעיף זה מדובר בהסדר זמני למשך שלוש שנים, שבמהלכן על בעל מכסת החלב להקים רפת במשקו.

במקרה שלפנינו תוקף הסכם השותפות בין העותר לסיבוני הועמד מראש, כאמור, על חמש שנים, ופרטיו אינם תואמים את תכליתו האמורה של הסדר האומנה. כך, למשל, העיד העותר על עצמו כי כלל אין באפשרותו לממן הקמת רפת, וכי כוונתו הייתה לממן את הקמתה מן הרווחים שיצבור על-ידי ניצול מכסת החלב. מובן איפוא שיש ליצור הבחנה ברורה בין הסכם השותפות שהוצע על-ידי העותר לבין הסדר אומנה ואין כל אפשרות לומר כי הסכם השותפות מתיישב עם הוראות הצו ועם תכליתו.

9. כאמור, לחלופין, טען העותר כנגד תוקפו של הצו ותחולתו עליו. ברם, משמעותה המעשית של קבלת טענות אלה היא כי יינתן לעותר לייצר חלב באופן חופשי וללא כל מגבלות. זאת, בשעה שהסעד אותו ביקש העותר בעתירתו אינו ייצור חופשי של חלב, כי אם אישור הסכם השותפות שבו התקשר ומתן היתר שיאפשר לו לנצל את מכסתו על-יסוד הצו ובמסגרתו.

לנוכח הסעד האמור שאותו ביקש העותר אין לי איפוא צורך לדון בשאלה העקרונית בדבר תוקפו ותחולתו של הצו, ולפיכך אמנע מלדון בה.

אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את העתירה.

בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ת

השופט י' זמיר:

אני מסכים.

השופט י' גולדברג:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.

ניתן היום, כ"ה באלול תשנ"ח (16.9.98).

ט

97019630.L13


מעורבים
תובע: אליעזר בק
נתבע: ועדת הערר על-פי צו הפיקוח על מצרכים
שופט :
עורכי דין: