ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין רשות העתיקות נגד לביב קאקונדה ואח' :

1


בתי המשפט

בית המשפט המחוזי בירושלים

בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים

עמנ 000515/08

בפני:

כב' השופט משה סובל

תאריך:

18/01/2009

רשות העתיקות

בעניין:

המערערת

ר. בדחי

ע"י ב"כ עו"ד

נ ג ד

1. לביב קאקונדה

ע"י ב"כ עו"ד מ. סלמאן-קאקונדה

2. היועץ המשפטי לממשלה

המשיבים

ע"י פרקליטות מחוז ירושלים

פסק דין

1. המשיב 1 (להלן – המשיב) פנה לרשות העתיקות (המערערת) בבקשה לקבלת אישור לפי סעיף 29 לחוק העתיקות, תשל"ח-1978, להקמת שני בניינים בחלקת מקרקעין השייכת לו ואשר מהווה חלק מאתר עתיקות מוכרז. המערערת ביצעה באתר חיתוכי בדיקה, וגבתה מהמשיב את עלות הבדיקה. לנוכח ממצאי החיתוכים, החליטה המערערת להתנות את מתן אישורה להקמת הבניינים בביצוע חפירת הצלה מדגמית בהיקף שטח של 50 מ"ר, ודרשה מהמשיב לשלם את האגרה הכרוכה בכך. האגרה הועמדה על סך של 22,000 ₪, בהתאם לתקנות העתיקות (אגרות למתן אישור פעולות), תשס"א-2001 (להלן – תקנות האגרות). עוד נאמר בהחלטת המערערת כי אם המשיב יספק בעצמו את הפועלים שיבצעו את החפירה, במספר שיידרש, כי אז סכום האגרה יעמוד על חצי מהסכום הנזכר. המשיב הגיש ערר על החלטה זו לוועדת הערר שכוננה מכוח סעיף 35 לחוק העתיקות. בערר נטען, ראשית, כי שטח החפירה המדגמית שנקבע בהחלטה מוגזם, ושנית, כי סכום האגרה גבוה יתר על המידה. תוך כדי הדיון בערר הגיעו המערערת והמשיב להסכמה לפיה שטח החפירה המדגמית יופחת, וממילא יופחת סכום האגרה שעל המשיב לשלם על פי תקנות האגרות. הסכמה זו הוצגה בפני ועדת הערר; אולם הוועדה סירבה לאשר אותה בנימוק שעצם דרישת תשלום האגרה הקבועה בתקנות אינה חוקית ובטלה. הוועדה החליטה כך, למרות שהמשיב הבהיר לה כי אין הוא משיג על סכום האגרה הקבוע בתקנות האגרות לכל מ"ר של חפירת הצלה (סעיף 9 לתשובת המשיב לתשובת המערערת לערר). המערערת הגישה לבית משפט זה ערעור מינהלי על החלטת הוועדה בהתאם לסעיף 36א לחוק העתיקות (במאמר מוסגר יצוין כי ועדת הערר הכתירה את החלטתה כ"פסק דין", אך הכינוי הנכון הוא "החלטה"; ראו סימן ה' לחוק בתי דין מינהליים, תשנ"ב-1992).

2. השאלה הראשונה המתעוררת בערעור זה נוגעת לסמכות של ועדת הערר לדון בסוגיית התוקף של תקנות האגרות. המערערת והיועץ המשפטי לממשלה (המשיב 2, התומך בקבלת הערעור) הציגו בפני בית המשפט את עמדותיהם בשאלה זו. המשיב נמנע מלנקוט עמדה בשאלה זו, והותיר את ההכרעה בה לשיקול דעתו של בית המשפט.

3. דעתי היא שוועדת הערר מוסמכת לדון בחוקיות הדרישה של רשות העתיקות לביצוע חפירת הצלה, לרבות היקף שטח החפירה, אך אין היא מוסמכת לדון בסכום האגרה המתחייב משטח החפירה לפי תקנות האגרות. פועל יוצא מכך הוא שוועדת הערר לא הייתה מוסמכת להצהיר על בטלות התקנות.

4. הסמכות העניינית של ועדת הערר קבועה בסעיף 36(א) לחוק העתיקות:

"הרואה עצמו נפגע מההחלטות המפורטות להלן, רשאי לערור עליהן לפני ועדת הערר, בלי שהגשת הערר תבטל את תקפה של ההחלטה; ואלה הן:

...

(9) סירוב לתת אישור לפי סעיף 29".

סעיף 29(א) לחוק, אליו מפנה סעיף 36(א)(9), קובע: "באתר עתיקות לא יעשה אדם ולא ירשה לעשות אחד מאלה אלא באישור בכתב מאת המנהל ובהתאם לתנאיו". מיד לאחר מכן מונה הסעיף רשימה של פעולות עליהן חל האיסור. סמכותו של מנהל רשות העתיקות לפי סעיף 29 מאפשרת לו לבחור אחת מבין 3 חלופות החלטה: להתיר ללא תנאים את ביצוע הפעולות המנויות בו באתר עתיקות; לאסור באופן מוחלט לבצע באתר עתיקות את ביצוע אותן פעולות; ולהתיר את ביצוע הפעולות בתנאים. תקנה 2 לתקנות האגרות קובעת: "הוגשה למנהל בקשה לאישור לפי סעיף 29 לחוק, והתנה המנהל את מתן האישור בתנאים, ישלם מבקש האישור אגרות כמפורט להלן...". משמעות הדברים היא שחובת תשלום האגרה אינה חלק מהתנאים הנקבעים על ידי המנהל – או על ידי ועדת הערר הבאה בנעלי המנהל – לצורך מתן אישור לפי סעיף 29, אלא חובת תשלום האגרה הנה עצמאית ומוטלת על מבקש האישור "מבחוץ" כפועל יוצא מהתנאים שקבעו המנהל או ועדת הערר. המנהל או הוועדה אינם קובעים את התנאי בדבר תשלום אגרה. המנהל או הוועדה קובעים האם מתן האישור מותנה בביצוע בדיקה או חפירה כזאת או אחרת בשטח. כך ולא יותר. משעה שנקבע על ידם כי תנאי למתן האישור הנו ביצוע חיתוך בדיקה או חפירת הצלה בהיקף שטח מסוים, כי אז סכום האגרה קצוב בהתאם למפתח הקבוע בתקנות האגרות (בתקנה 2), ואין הוא חלק מקביעת המנהל או הוועדה. מאחר שמקור קציבת האגרה אינו במנהל או בוועדה, לא המנהל ולא הוועדה מוסמכים לבטל או להפחית את סכום האגרה. ככל שהדבר נוגע למנהל (ורק אליו) מצוי לכך חריג בתקנה 5, שזו לשונה:

"(א) מועצת רשות העתיקות תמנה ועדה מייעצת לענין פטור, של שלושה חברים, והם עובד הרשות, עובד המדינה ונציג ציבור (להלן - הועדה המייעצת); לענין בקשות של חברות ממשלתיות או חברות בת ממשלתיות או בעבורן, יהיה חבר הועדה עובד המדינה, מי שרשות החברות הממשלתיות הציעה כנציגה.

(ב) המנהל רשאי, לאחר שנועץ בועדה המייעצת, לתת מנימוקים שיירשמו, פטור מלא או חלקי מהאגרה הקבועה בתקנה 2(3) ו-(4), לפי הענין, אם קיימות לדעתו נסיבות המצדיקות זאת, ובכלל אלה היקף החפירות או נסיבותיו האישיות של מבקש האישור".

הנה כי כן, הסמכות לפטור את מבקש האישור באופן מלא או חלקי מחובת תשלום האגרה אינה מסורה למנהל לבדו, כפי שמסורה לו הסמכות בסעיף 29 לחוק להרשות ביצוע פעולות באתר עתיקות ולהתנות תנאים למתן האישור. המנהל רשאי לפטור או לתת הנחה מתשלום האגרה רק לאחר התייעצות בוועדה מייעצת, שהרכבה שונה מהרכב ועדת הערר. שלא כמו הוועדה המייעצת, תפקידה של ועדת הערר (בהקשר של סעיף 29 לחוק העתיקות) הנו לקבוע האם ובאילו בדיקות או חפירות יש להתנות את מתן האישור.

5. דיון בוועדת הערר בשאלת סכום האגרה אינו יכול למצוא את צידוקו בסעיף 38 לחוק בתי דין מינהליים, תשנ"ב-1992, לפיו: "הובא ערר כדין לפני בית דין, והתעוררה בו דרך אגב שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הערר, רשאי בית הדין להכריע בה לצורך אותו ערר אף אם הענין שבשאלה הוא בסמכותו הייחודית של בית משפט או של בית דין אחר". כך, למרות שוועדת הערר כפופה להוראות חוק בתי דין מינהליים (כאמור בפרט 13 לתוספת לחוק). עניינה של הסמכות הנגררת לפי סעיף 38 לחוק ב"שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הערר". מאחר שהערר יכול לעסוק רק באישור המנהל או בתנאים שנקבעו על ידי המנהל לצורך מתן האישור, אך לא בשאלת סכום האגרה המתחייב מאישור המנהל (עליה חולשת הוועדה המייעצת ולא ועדת הערר), ממילא לא ניתן לראות בסכום האגרה "שאלה שהכרעתה דרושה לבירור הערר". אם כך, אין לסכום האגרה ולא כלום עם דוקטרינת הסמכות הנגררת.

6. העולה מן המקובץ כי ועדת הערר לא הייתה מוסמכת לדון בשאלת תוקף תקנות האגרות. הוועדה הייתה מוסמכת לדון רק בטענת המשיב שתקפה את היקף שטח חפירת ההצלה המדגמית שנדרשה ממנו על פי החלטת רשות העתיקות. לאחר שהצדדים לערר – המשיב מזה ורשות העתיקות מזה – הגיעו להסכמה בדבר הפחתת שטח החפירה, ומשעה שוועדת הערר לא מצאה מקום להתערב באותה הסכמה (ראו סעיף 36 לחוק בתי דין מינהליים), הסתיים תפקידה של הוועדה, והיא לא הייתה רשאית להמשיך ולדון בשאלת סכום האגרה הנובע מאותה הסכמה, ובכלל זה שאלת תוקף תקנות האגרות.

7. לפיכך אני מקבל את הערעור ומבטל את החלטת ועדת הערר מיום 13.3.08 בערר מס' 3/07. בנסיבות המקרה לא ייעשה צו להוצאות.

ניתן היום, כ"ב בטבת תשס"ט (18 בינואר 2009), בהעדר הצדדים.

המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.

משה סובל, שופט