ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין שי-חי יזמות והשקעות בע"מ נגד עיריית חדרה :

שי-חי יזמות והשקעות בע"מ

נ ג ד

עיריית חדרה

בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים

כבוד השופט א' קיסרי

פסק דין

עתירה המכוונת כנגד דרישה לתשלום היטל סלילה שנשלחה לעותרת מהמשיבה ביום 22.11.10 (נספח 1 לכתב העתירה) ("הדרישה" או "דרישת התשלום"). העותרת היא חברה העוסקת ביזמות בנייה, ובזמן הרלוונטי לעתירה היא הייתה הבעלים של נכס מקרקעין הידוע כחלקה 126 בגוש 10036 הנמצא בצומת הרחובות אחד העם והרצל בעיר חדרה ("החלקה" או "הנכס").

לאחר שעיינתי בכתבי הטענות ושמעתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה שיש לקבל את העתירה בחלקה ולהורות על ביטול דרישת התשלום ככל שהיא מתייחסת להיתר הבנייה (כמשמעו להלן) ועל המשיבה לערוך מחדש את דרישת התשלום כך שתתייחס להיתר הבנייה הנוסף (כמשמעו להלן).

העותרת רכשה את הנכס על פי הסכם מיום 19.6.09, וביום 25.2.10 נתנה המשיבה בידי מוכרי הנכס אישור כנדרש לפי סעיף 324 לפקודת העיריות [נוסח חדש] ("הפקודה") (נספח י' לכתב העתירה)("האישור") וסעיף 10(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 ("חוק התכנון"). ביום 18.3.10 ניתן לעותרת היתר לבנייה על החלקה ("היתר הבנייה") (נספח ח'1 לכתב העתירה) וביום 1.3.11 ניתן לה היתר בנייה נוסף ("היתר הבנייה הנוסף") (נספח י"א לכתב העתירה) לתוספת של 9 יחידות במבנה שאותו היא הקימה.

העותרת טוענת כי מתן האישור, כמו גם מתן היתר הבנייה, מהווים גילוי דעת מצד המשיבה שבמועד נתינתם של אישורים אלה לא רבץ כל חוב על הנכס וכי, מכל מקום, ככל שמדובר בהיטל סלילה המגיע למשיבה מתקופה קודמת למועד מתן האישור, על המשיבה לגבותו ממי שמכרו לעותרת את הנכס. העותרת טוענת עוד, כי בהודעת חיוב אגרות שהוציאה לה המשיבה ביום 11.3.10 בקשר עם היתר הבנייה (נספח כ' לכתב העתירה) ("הודעת החיוב"), צוין כי "לא חויב בכביש ומדרכה - על פי אישור מח' כבישים מתאריך 2.2.2010".

המשיבה ביקשה לדחות את העתירה. לטענתה (בפסקה י"ד של המבוא לתשובתה וכן בסעיף 23 שלה) הכריזה מועצת המשיבה על הרחוב הגובל בנכס כרחוב ציבורי ועל ביצוע עבודות סלילה ברחוב זה (נספח ה' לתשובה). בהתאם לכך, ועל יסוד הוראות חוק עזר לחדרה [סלילת רחובות] תשנ"ה-1994 ("חוק העזר"), יש לקבוע כי אין כל פגם בדרישת התשלום שנשלחה לעותרת.

חוק העזר ודרישת התשלום

הוראות חוק העזר הרלוונטיות לענייננו מצויות בסעיפים 4 ו-6 של חוק העזר הקובעים כדלקמן:

")4א(בכפוף לאמור בסעיף קטן )ב(חייב אדם שהוא בעל נכס גובל ביום התחלת סלילה או אחריו למעט בעל נכס שהוא שטח חקלאי, בתשלום היטל בעד סלילת כביש ובעד סלילת מדרכה, ובלבד שלא ישולם היטל יותר מפעם אחת בעד אותו נכס; תעודת המהנדס בדבר יום התחלת סלילה תהא ראיה לדבר.

(ב) הוקם בנין, הוספה בניה לבנין או נהרס בנין והוקם במקומו בנין חדש, אחרי התחלת סלילה, יחול ההיטל, לפי העניין, על אדם שהוא בעל נכס גובל ביום מתן היתר בניה או אחריו.

(ג) (1) בעל נכס שהוא שטח חקלאי לא ישלם היטל עד לשינוי ייעודו של הנכס לפי הוראות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

(2) ........

(ד) ראש העירייה רשאי לדרוש את תשלום ההיטל מבעל נכס גובל במועד כאמור בסעיף קטן )א(או )ב(או (ג), לפי העניין; היו לנכס יותר מבעל אחד בעת ובעונה אחת, רשאי ראש העירייה לדרוש את תשלום ההיטל מכולם יחד או מכל אחד מהם לחוד".

5. .....

6. )א(ההיטל ישולם לעירייה תוך 30 ימים מיום שנמסרה לבעל הנכס הודעה בכתב בדבר דרישת תשלום ההיטל המגיע ממנו, ובלבד שעד אותה עת התחילה עבודת הסלילה; ראש העירייה יודיע לבעל נכס גובל על מועד התחלת הסלילה.

(ב(לא התחילה עבודת הסלילה בעת מסירת הודעה כאמור, ישולם ההיטל תוך 30 ימים ממועד התחלת הסלילה.

(ג(מועד תשלום ההיטל לפי הוראות סעיף 5)ב)(5(ו-)6(יהא בעת מתן היתר בניה.

(ד(על אף האמור בסעיפים קטנים )א(עד )ג(, יהא מועד תשלום ההיטל לגבי בעל נכס גובל המבקש תעודת אישור על סילוק חובותיו לעירייה -בעת מתן תעודת האישור, ובלבד שעד אותה עת התחילה עבודת הסלילה".

בדרישת התשלום, שכאמור הוצאה ביום 20.11.10, נאמר, בין השאר, כדלקמן:

"1. ....

2. בעקבות בקשה להיתר בנייה בנכס, ועבודות פיתוח נרחבות אשר מבצעת העירייה ומבדיקה שנערכה נמצא כי במתחם הנכס מצויים מקרקעין ומבנים אשר לא שולמו בגינם עד כה כלל אגרות והיטלי פיתוח כמתחייב על פי דין, הן בגין שטח המגרש והן בגין מבנים הקיימים בנכס.

3. שטח המקרקעין על פי נתוני העירייה הינו 3,200 מ"ר ושטח הנכס המבוקש לבניה הידוע לנו הינו 5,205 מ"ר.

4. כאמור, בהכרזת מועצת העיר הכריזה העירייה כי באזור הנכס בוצעו ומבוצעות עבודות פיתוח וסלילה של התשתיות העירוניות. על פי חוק העזר לחדרה [סלילת רחובות] תשנ"ה-1994, חלה חובה על בעל זכויות בנכס לשלם היטל סלילת רחובות ..."

עד שאגיע לפרט את נימוקיי, אני רואה לציין את מה שהוא בעיניי ליקוי באופן שבו מנוסחת דרישת התשלום. כוונתי היא לכך שהוראות חוק העזר מפרטות הן את עילת החיוב (היינו "אירוע המס"), והן את מי שניתן לדרוש ממנו את תשלום ההיטל. לדעתי, כאשר הרשות המנהלית, ובמקרה זה המשיבה, עושה שימוש בסמכות הנתונה לה בדבר חקיקה והיא דורשת תשלום מן האזרח, שומה עליה לציין בבירור ובדיוק סביר את הוראת החוק שמכוחה נדרש התשלום ואת הנסיבות המקימות את החובה לשלם. עיון בדרישת התשלום מלמד שהנאמר בה מתאפיין בעמימות ובערפול המקשים על הבנת הבסיס החוקי שעליו היא מושתתת. כך למשל, לא ברור מן האמור בסעיף 2 של דרישת התשלום לאיזה מהיתרי הבנייה שקיבלה העותרת מכוון האמור באותו סעיף, ובה במידה לא ברור מה הן העבודות הנזכרות שם ומתי הן החלו. בדומה לכך לא ניתן להתעלם מן העובדה שבסעיף 4 של דרישת התשלום לא ניתן למצוא את ההוראה המדויקת בחוק העזר שעל סמכה היא הושתתה ואת הנסיבות המקימות, לדעת המשיבה, את חבות העותרת בתשלום ההיטל. בין אם אופן ניסוחה של דרישת התשלום הוא מקרי ובין אם הוא תוצאה של כוונת מכוון, התוצאה היא אחת, שלא ניתן ללמוד ממנה מהו הבסיס החוקי שעליו מושתתת הדרישה.

ההשתק המנהלי

העותרת טוענת כי משמסרה המשיבה את האישור למוכרי החלקה, שלפיו לא מגיעים מהם מסים בקשר איתה, היא יצרה מצג שהעותרת הסתמכה עליו שלפיו במועד מתן האישור, היינו 25.2.10, לא הגיעו לה מיסים והמשיבה אינה יכולה לדרוש מן העותרת תשלום מס כלשהו המגיע בגין תקופה שקדמה למתן האישור. העותרת מוסיפה וטוענת כי בתאריך 11.3.10 היא קיבלה מן הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה ("הוועדה המקומית") דרישה לשלם אגרות בנייה והיטל תיעול בקשר עם הנכס (נספח כ' לכתב העתירה) בסכום של 282,957.70 ₪, שאותו היא שילמה, והיא מצביעה על כך שבמסמך פירוט התשלומים כלולות הערות שלפיהן אי חיובה בהיטל סלילה נעשה על פי אישור מחלקת הכבישים של המשיבה, וכן כי החשבון נערך בהתאם להנחיות הלשכה המשפטית של המשיבה. העותרת מוסיפה וטוענת כי יש להעמיד את פעולותיה האמורות של המשיבה בחזקת תקינותן המנהלית ובהתאם לכך לקבוע כי במועד שהוצא האישור, לא היה קיים חוב בגין היטל סלילה בקשר עם החלקה.

למשיבה אין תשובות של ממש לטענת ההשתק המנהלי על שני רבדיה, היינו הנאמר באישור ובדרישת תשלום אגרות הבנייה. תחת זאת מבקשת המשיבה להסתמך על הבקשה להיתר הבנייה הנוסף, ועל הוראת סעיפים 4(ב) ו-5(ב)(5) של חוק העזר שעניינם הטלת חיוב בהיטל סלילה על מי שהוא בעל נכס גובל "ביום מתן היתר בניה או אחריו" (סעיף 4(ב)), כששיעור ההיטל הוא "בעד הבניה הנוספת לפי שטחה כפי שצוין בהיתר הבניה". המשיבה סבורה שלפי סעיף 4(ב) של חוק העזר, עצם מתן היתר הבנייה הנוסף מהווה עילה מספקת לחיובה של העותרת בהיטל סלילה כנאמר בדרישת התשלום.

לא ניתן לקבל את טענת המשיבה ואני דוחה אותה ובחלק אחר של פסק הדין אסביר בקצרה את נימוקיי לכך.

לעניין ההשתק המנהלי אני סבור שיש ממש בטענות העותרת, שלפיהן המשיבה מנועה מלטעון לקיומו של חוב היטל סלילה המגיע מן המשיבה בגין החלקה. סעיף 4(א) לחוק העזר קובע כי "בכפוף לאמור בסעיף קטן (ב) חייב אדם שהוא בעל נכס גובל ביום התחלת הסלילה או אחריו ... בתשלום בעד סלילת כביש ובעד סלילת מדרכה..." (ההדגשה הוספה, א"ק). מסיבות שלא הובררו כל צורכן לא ניתן למצוא בכתבי טענותיה של המשיבה את המועד שהוא "יום התחלת הסלילה" כמשמעו בסעיף 4(ב) של חוק העזר, ומעבר לדרוש אציין כי על אף שאת פרט המידע הזה דרשה העותרת בבקשה לפרטים נוספים, נמנעה המשיבה מלציינו. תחת זאת הפנתה המשיבה למסמך מיום 8.6.09, שצורף כנספח ה' לתשובתה, והיא ביקשה לראות בו משום הכרזה של המשיבה על הרחוב כרחוב ציבורי כנדרש בסעיף 3(א) לחוק העזר, על מנת לתת תוקף לדרישות תשלום היטל סלילה של בעלי נכסים גובלים. מעבר לדרוש אציין כי עיון במסמך - נספח ה' האמור - מלמד שהוא איננו החלטה של המשיבה, כי אם פנייה של ממלא תפקיד במשיבה אל המנכ"ל שלה, שבה הוא מבקש להביא לאישור מועצת העירייה החלטה בדבר הכרזת הרחוב כרחוב ציבורי. ניתן היה לצפות כי בתשובתה לעתירה תציין המשיבה הן את יום התחלת הסלילה והן את החלטת מועצת העירייה, וזאת בשל חשיבותם של פרטי מידע אלה והרלוונטיות שלהם לעניין העומד לדיון.

כך או כך, באין טענה אחרת מצד המשיבה, יש להניח שמועד תחילת הסלילה קדם למועד מתן האישור, ומכאן שלפי סעיף 4(ב) לחוק העזר מי שהיו חייבים בהיטל הסלילה הם המוכרים שמהם רכשה העותרת את החלקה. אכן, באישור מצויה הסתייגות שלפיה הוא אינו משחרר את בעל הנכס מתשלום חוב שהיה קיים בעת נתינתו ואשר בטעות לא נדרש ממבקש האישור, אלא שההלכה היא שבמקום שהרשות המנהלית דורשת תשלום שהוא בבחינת תיקון טעות שעשתה בעבר, החובה המוטלת עליה היא להראות את הטעות, להסביר מה גרם לה ולהעמיד למבחן את סבירות החלטתה ולתקנה (ע"א 4452/00 ט.ט. טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (2002)) ("עניין ט.ט טכנולוגיה"). בטענות המשיבה אין דבר מכל אלה וכאמור, היא משתיתה את טענותיה על הוראת סעיף 4(ב) לחוק העזר.

אוסיף עוד, כי מצאתי ממש בטענת העותרת שככל שיש בידי המשיבה להראות קיומו של חוב בגין היטל סלילה בעת מתן האישור, כי אז על המשיבה לגבותו ממוכרי החלקה ולא מהעותרת. בניגוד לטענת המשיבה, האסמכתא שאליה הפנתה העותרת (רע"א 3746/05 אהוד לרר נ' עיריית הרצליה (טרם פורסם, 6.11.07) תומכת בטענה זו וכאמור, היא מקובלת עליי.

התוצאה היא לכן שהחיוב בהיטל סלילה בגין הקרקע אינו יכול להיות מוטל העותרת ועל המשיבה לבטלו.

הנפקות של מתן היתרי הבנייה

בתאריך 18.3.10 קיבלה העותרת את היתר הבנייה, ובתאריך 1.3.11 היא קיבלה את היתר הבנייה הנוסף. בעת שניתן לעותרת היתר הבנייה היא לא נדרשה לשלם היטל סלילה, וזאת על אף הוראת סעיף 4(ד) לחוק העזר המאפשר לראש העירייה לדרוש את תשלום ההיטל מבעל נכס גובל בעת מתן ההיתר. יתר על כן, העותרת הצביעה גם על המסמך מיום 11.3.10 המפרט את האגרות שנדרשה לשלם בקשר עם היתר הבנייה, שבו נכללה הערה שלפיה אין לחייבה בהיטל סלילה של כביש מדרכה (נספח כ' לעתירה).

מעבר לסוגיית המניעות שעליה הצביעה העותרת מתעוררת שאלה נוספת, והיא אם יש במתן היתר הבנייה או היתר הבנייה הנוסף כדי להטיל על העותרת את החיוב בהיטל הסלילה. כאמור, בדרישת התשלום נאמר כי היא נעשית "בעקבות בקשה להיתר בנייה בנכס", ומטענות המשיבה עולה שהיא משתיתה את החיוב על העובדה שהעותרת ביקשה, וקיבלה, את היתרי הבנייה על החלקה. לדעתי, המשיבה איננה מדייקת די הצורך בפירוש שהיא נותנת להוראות סעיף 4 של חוק העזר שכן סעיף זה, לדעתי, מטיל את החיוב בהיטל סלילה על מי שהוא בעל נכס גובל ביום התחלת הסלילה ולא על מי שמבקש היתר בנייה.

סעיף 4(א) של חוק העזר הוא הסעיף הקובע את העיקרון הכללי בדבר חבות בהיטל סלילה, והוא קובע כי זו מוטלת על מי "שהוא בעל נכס גובל ביום התחלת הסלילה או אחריו". הוראת ס"ק (א) סויגה אמנם והוכפפה להוראת ס"ק (ב), אולם לדעתי הוראתו של ס"ק (ב) אינה משנה את העיקרון הכללי, שכן מה שנאמר בו הוא שכאשר "הוקם בניין, הוספה בניה לבניין... יחול ההיטל, לפי העניין, על אדם שהוא בעל נכס גובל ביום מתן היתר הבניה או אחריו". מסעיף 4 לחוק העזר על שני סעיפי המשנה שלו, שחלקים מהם צוטטו לעיל, ניתן ללמוד שעילת החבות היא היותו של אדם בעל נכס גובל, ואילו העובדה שאליה מתייחס ס"ק (ב), היינו מתן היתר הבנייה, אינה עילת החבות כי אם המועד שבו היא מתגבשת. אנלוגיה למצב זה ניתן למצוא בהוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965, שעניינן היטל השבחה המגיע מבעל זכויות במקרקעין עקב השבחה שהיא תוצאה של אישור תכנית מתאר. לפי סעיף 2(א) של התוספת, עילת החבות בהיטל ההשבחה היא ההשבחה שנוצרה עקב אישור התכנית, ולפי סעיף 7(א) התגבשות החוב היא בכל אחד מאירועי מימוש הזכויות, כהגדרתם בסעיף 1 של התוספת (וראו דיון בעניין זה אצל ע' שפיר, אגרות והיטלי פיתוח ברשויות מקומיות, עמ' 242 (2005).

שאלה נוספת המתעוררת למקרא ס"ק (א) ו-(ב) של סעיף 4 לחוק העזר היא מה המשמעות שיש לייחס למילה "אחריו" המופיעה בהם. העותרת סבורה כי לאור ההלכה שנפסקה בע"א 889/01 אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ נ' עיריית ירושלים , פ"ד נז(1) 340 (עתירה לדיון נוסף נדחתה, דנ"א 10197/02 עיריית ירושלים נ' אל עמי, (טרם פורסם, 22.2.04))("עניין אל עמי") יש לקבוע כי מועד החיוב הוא - כאמור בסעיף 4(א) - יום התחלת הסלילה ואין בלתו, ולכן משהחלה הסלילה בטרם רכשה את החלקה, אין לחייבה בהיטל כלל. לעומתה טוענת המשיבה כי לדברים שנאמרו בעניין אל עמי אין רלוונטיות בענייננו.

דעתי היא כדעת המשיבה, אם כי לא מטעמיה, ואני סבור שאת הדברים שנקבעו בעניין אל עמי יש לקרוא על רקע נסיבותיו של המקרה שם, היינו בנייה נוספת שהתרחשה שנים רבות לאחר שהתבצעו עבודות הסלילה. משך הזמן החולף מביצוע עבודות הסלילה עד לדרישת ההיטל משמעותי לענייננו, ובעוד שבמקרה אחד ניתן יהיה לתת למונח "אחריו" משמעות שלפיה תוטל חבות בהיטל הסלילה על מי שהוא בעל הנכס או ביצע בנייה בנכס סמוך לאחר מועד התחלת הסלילה, הרי שבמקרה אחר, כחלוף זמן רב יותר, ניתן יהיה לקבוע כי אין חבות כזו. בענייננו לא חלף די זמן מאז שבוצעו עבודות הסלילה ואין נימוק מספיק לקבוע כי העותרת אינה חייבת בהיטל מחמת שלא הייתה הבעלים של החלקה בעת תחילת ביצוע עבודות הסלילה.

אין מחלוקת שהיתר הבנייה ניתן לעותרת על מנת שהיא תקים בניין שבו מספר דירות, כפי שהיא אכן עשתה. לכאורה, ניתן היה להסיק מכך כי לאור הוראת סעיף 4(ב) לחוק העזר יש לחייבה בהיטל, אלא שכאן מתעוררת שאלת המניעות שכאמור אין בפי המשיבה כל מענה לגביה. מן המסמכים שאליהם הפנו הצדדים מסתבר שהיא התקשרה בהסכמים עם חלק גדול מרוכשי הדירות לאחר שהמשיבה נתנה בידי מוכרי החלקה את האישור, היינו שלא קיים בקשר לחלקה כל חוב, ובכלל זה גם לא חוב בגין היטל סלילה, והעותרת יכלה להניח כי האישור משקף את מצב הדברים ולכלכל את מעשיה בקשר לכך. זו אף זו, כשערכה הוועדה המקומית את חשבון האגרות בקשר עם היתר הבנייה, היא ציינה שלפי אישור שהתקבל מן המשיבה אין לחייב בהיטל סלילה.

כאמור, ההלכה היא שכאשר הרשות המנהלית אינה מציעה הסבר מתקבל על הדעת לכך שהיא לא דרשה תשלום ממי שחייב בו ובמועד שבו הוא חייב, אזי עליה הנטל להסביר את הדבר ובאין הסבר תידחה דרישתה (עניין ט.ט טכנולוגיה). על אף הוראת סעיף 4(ב), המשיבה לא דרשה מן העותרת בעת מתן היתר הבנייה את תשלום היתר הסלילה, ובאין הסבר מניח את הדעת להערה בחשבון האגרות שערכה הוועדה המקומית, אין לאפשר למשיבה לגבות את ההיטל בשלב מאוחר זה.

לתוצאה שונה מגיעים בכל הנוגע להיתר הבנייה הנוסף. היתר בנייה זה מתייחס ל"תוספת בניה לבניין" ולפי סעיף 4(ב) של חוק העזר תוספת כזאת היא עילה חדשה לחיוב בהיטל. ביחס לתוספת בנייה זו אין בפי העותרת טענות של ממש, אולם לפי סעיף 5 לחוק העזר ברור שהחיוב צריך להיות מחושב רק על פי שטח תוספת הבנייה כמצוין בהיתר הנוסף, היינו 618.90 מ"ר ולא 5,205 מ"ר, שהוא שטח הבנייה הכולל שצוין בהיתר הבנייה ובגינו נשלחה דרישת התשלום.

התוצאה שאליה הגעתי מייתרת את הצורך להכריע בטענת העותרת שהחלקה אינה "נכס גובל" במשמעות המושג בחוק העזר, טענה שעל אף האסמכתה שהביאה העותרת כדי לתמוך בה, אני נוטה להטיל ספק אם ניתן היה לקבלה.

התוצאה היא, אם כן, שדרישת התשלום מתבטלת ועל המשיבה לערוך אותה מחדש, כך שתכלול רק את החיוב בגין שטח הבנייה המצוין בהיתר הבנייה הנוסף.

המשיבה תשלם לעותרת שכר טרחת עורכי דין בסכום של 15,000 ₪.

ניתן היום, כ"ז טבת תשע"ב, 22 ינואר 2012, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: שי-חי יזמות והשקעות בע"מ
נתבע: עיריית חדרה
שופט :
עורכי דין: