ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין חברת לשירותים הנהלה ונאמנות י.ש.ס בע"מ נגד המועצה הארצית לתכנון ובניה -ועדת משנה :

1. חב' לשירותים הנהלה ונאמנות י.ש.ס בע"מ

2. מנחם צבי צנציפר

3. סמי סמואל אחזקות בע"מ

4. ס. את א. חברה לשירותי מזכירות והנה"ח

נ ג ד

1. המועצה הארצית לתכנון ובניה -ועדת משנה

2. הועדה המקומית לתכנון ובניה - מחוז ת"א

3. הועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א-יפו

בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים

כב' השופטת אסתר קובו - סגנית נשיאה

פסק דין

רקע עובדתי ונורמטיבי

1. עתירה לביטול החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבניה - ועדת המשנה לעררים (להלן: "המועצה" או "המועצה הארצית") בערר 39/05 מיום 20.11.07 הדוחה את התנגדות העותרים לתוכנית 2650/ב/1 - תוכנית לשימור מבנים בעיר תל-אביב (להלן: "ההחלטה" או "ההחלטה מיום 20.11.07").

העותרים הינם בעלי בניינים שנכללו בתוכנית לשימור מבנים.

העותר 1 הינו הבעלים של בניין ברחוב לילנבלום 42 פינת רחוב נחלת בנימין 73 ת"א שסומן כמבנה 587 ברשימת הבניינים לשימור בתוכנית (להלן: "הבנין ברחוב לילנבלום").

העותר 2 , יחד עם אחרים, הינו הבעלים של בניין ברחוב רופין 51 פינת רחוב ארנון 28 ת"א שסומן כמבנה 898 ברשימת הבניינים לשימור בתוכנית (להלן: "הבנין ברחוב רופין").

העותרים 3 ו-4 הינם ביחד עם אחרים הבעלים של חלק מבניין ברחוב לבונטין 2 ת"א פינת רחוב אלנבי 121 שסומן במבנה 119 ברשימת הבניינים לשימור בתוכנית (להלן: "הבנין ברחוב לבונטין").

2. התוכנית לשימור מבנים נולדה על רקע המודעות הגוברת של עיריית ת"א מאז ראשית שנות התשעים לחשיבות השימור של מבנים בעלי ערך היסטורי, תרבותי וארכיטקטוני, לשם שמירה על מורשת הבנייה בעיר העברית הראשונה. בעירייה הוקם "צוות שימור" שערך סקר ברחבי העיר והכין רשימת מבנים הראויים לשימור, לפי סגנונות הבנייה ההיסטוריים בשטחה.

בשנת 1991, פרסם הצוות רשימה של כאלף מבנים הראויים לשימור. הרשימה פורסמה ברשומות ובעיתונות וזאת בהתאם לסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1961 (להלן: "החוק" או "חוק התו"ב").

3. סעיף61(3) לחוק התו"ב קובע, כי בין מטרות תכנית מתאר מקומית נכללת גם "שמירה על כל בנין ודבר שיש להם חשיבות אדריכלית, היסטורית ארכיאולוגית וכיוצא בזה". לצד הוראה כללית זו, החוק קובע מסגרות מיוחדות, המאפשרות קביעתן של הוראות בדבר שימור, וזאת באמצעות שני מסלולים נפרדים: הראשון, במסגרת תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, בהן ניתן לקבוע, מכוח סעיף 69(5) לחוק, הוראות בדבר "שמירה על מקומות, מבנים ודברים אחרים שיש להם חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, ארכיאולוגית, מדעית או אסתטית". השני, במסגרת "תכנית לשימור אתרים" הנקבעת מכוח סעיף 76א והתוספת הרביעית לחוק, שהוספו לחוק בשנת 1991 בחוק התכנון והבנייה (תיקון מס' 31) (תוכנית לשימור אתרים) תשנ"א-1991 (להלן: "תיקון מס' 31 לחוק התו"ב"), ובה ניתן לקבוע הוראות בדבר שימור "בניין או קבוצת בניינים, או חלק מהם, לרבות סביבתם הקרובה, שלדעת מוסד תכנון הם בעלי חשיבות היסטורית, לאומית, אדריכלית או ארכיאולוגית".

4. סעיף 76א לחוק התו"ב קובע כי "על תכנית לשימור אתרים יחולו הוראות התוספת הרביעית". התוספת הרביעית מסדירה היבטים רבים של נושא השימור, ותכליתה, כעולה מדברי הסבר לתיקון מס' 31 לחוק התו"ב, לאפשר, ואף לחייב, "גורמים פרטיים לשמר ולטפח מבנים או אתרים שבבעלות הפרט או הציבור ושיש להם ערך או חשיבות אסתטית, חברתית, אדריכלית, היסטורית או לאומית". השילוב של התוספת הרביעית בחוק התו"ב נועד לאפשר למתכננים לאזן בין צרכי הפיתוח הפיזי ובין את צרכי השימור, תוך יצירת "מנגנון יעיל, נוח ומאוזן לשימורם של מבנים ואתרים". כך מתוך דברי ההסבר:

"חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, מסדיר נושאים תכנוניים אחדים בתוספת לחוק, כדי להדגיש את חשיבות נושא שימור האתרים. מוצע שגם התיקון המתייחס לנושא שימור אתרים ייכלל בחוק בדרך של הוספת תוספת רביעית לחוק".

לפי דברי ההסבר, "הליכי התכנון לצורך שימור ייעשו בדרך המקובלת...של הפקדה, שמיעת התנגדויות, דיון והחלטות", וסעיף 2(א) לתוספת קובע כי "דין תכנית לשימור אתרים, כדין תכנית מתאר מקומית".

בנוסף, נקבעו בתוספת מנגנוני ערר, וכן אפשרות ערעור בפני בתי המשפט בנוגע לחיוב גורמים פרטיים בשימור מבנים ואתרים.

5. התוספת הותירה את היוזמה לשימור אתרים ופיקוח על ביצוע תכניות שימור בעיקר בידי השלטון המקומי. הרשויות המקומיות חיובו להקים "ועדה לשימור אתרים" וסעיף 10 לתוספת קובע את הרכבה:

"10. כל רשות מקומית תקים ועדה לשימור אתרים, וזה הרכבה:

(1) ברשות מקומית שהיא ועדה מקומית, לפי סעיף 18 לחוק - ראש הרשות או יושב-ראש ועדת המשנה לתכנון ולבניה, וברשות מקומית הנמצאת במרחב תכנון לפי סעיף 19 לחוק - ראש הרשות המקומית או אחד מסגניו, והוא יהיה היושב-ראש;

(2) שלשה חברים של מועצת הרשות שתבחר הרשות;

(3) עובד הרשות הבקי בענייני תכנון ובניה שמינה ראש הרשות;

(4) מי שמצוי בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות, אשר ייקבע בידי מועצת הרשות, והוא יהיה בעל דעה מייעצת".

סעיף 11 לתוספת קובע, כי "לכל דיון בועדה לשימור אתרים יוזמנו מהנדס הרשות המקומית ומתכנן המחוז שבתחומו פועלת הועדה או נציגיהם".

סעיף 12 לתוספת קובע, כי הועדה לשימור אתרים תערוך רשימה מפורטת של כל האתרים שלדעתה רצוי וראוי לשמרם, אשר תשמש הן את הועדה והן את מוסדות התכנון. ברשימה תפרט הועדה את "הטעמים לכך שהאתר ראוי לשימור, באיזו מידה ניתן לפתח את האתר, פרטי הבעלים של האתר ובעלי זכויות אחרים בו, ופרטים אחרים ככל שתמצא הועדה לשימור אתרים לנכון".. הועדה רשאית בכל עת לשנות את הרשימה רשימת האתרים.

כמו כן, תייעץ הועדה לשימור אתרים למועצת הרשות המקומית ולעדה המקומית "בכל ענין הנוגע לשימורם של אתרים, וכן רשאית היא לייעץ לועדה המחוזית, אם נתבקשה על ידה לעשות כן" (סעיף 13 לתוספת).

6. בעקבות תיקון מס' 31 לחוק התו"ב והוספת התוספת הרביעית לחוק, הקימה עיריית ת"א "ועדה לשימור אתרים", אשר הכינה תוכנית לשימור מבנים בת"א (תא/2650). התוכנית חילקה את המבנים ברשימה שפורסמה בשנת 1991 לשתי קבוצות. האחת, "מבנים לשימור רגיל"; והשנייה, "מבנים לשימור במגבלות חמורות". הבניינים של העותרים שבפני שייכים לקבוצה הראשונה. לפי התוכנית במבנים לשימור רגיל מותרת בניה על פי תוכניות תקפות, וזאת במגבלות ובתנאים מסוימים שנועדו להבטיח את שימורו של המבנה. התוכנית נועדה להסדיר את נושא השימור אך אינה כופה אותו במישרין על הבעלים. ביצוע השימור ייעשה לפי התוכנית כאשר מבקש הבעלים היתר לביצוע עבודה או שימוש במבנה.

גילוגלי הליכי התכנון לשימור מבנים בתל אביב

7. ביום 20.7.97 החליטה הועדה המחוזית לפרסם הודעה בדבר הכנת התוכנית לשימור מבנים בת"א (תא/2650) בהתאם לסעיף 77 לחוק התו"ב. ביום 18.2.93 פורסמו תנאים לפי סעיף 78 לחוק התו"ב.

ביום 28.8.95 החליטה הוועדה המחוזית להורות לועדה המקומית לפרסם הודעה בדבר הכנת תוכנית שימור חדשה.

ביום 13.9.95 החליטה הועדה המקומית לפרסם הודעה על תכנית תא/2650/א, בהתאם לסעיף 77 לחוק התו"ב, ולקבוע לה תנאים לפי סעיף 78 לחוק התו"ב. ביום 17.12.97 החליטה הועדה המקומית להמליץ על הפקדת תכנית תא/2650/א.

ביום 22.2.99 החליטה הועדה המחוזית לפרסם הודעה על הכנת תוכנית חדשה תא/2650/ב, בהתאם לסעיף 77 לחוק התו"ב, ולקבוע לה תנאים לפי סעיף 78 לחוק התו"ב.

ביום 2.8.00 החליטה הועדה המקומית להמליץ על הפקדת תכנית תא/2650/ב בתנאים, וביום 13.9.00 ערכה בה דיון נוסף והוסיפה תנאים להמלצתה.

ביום 20.9.00 דנה הוועדה המחוזית והחליטה להפקיד את התוכנית לאחר שתתוקן ותתואם עם היועץ המשפטי והיועץ השמאי של הועדה המחוזית.

8. ביום 11.1.01 פורסם דבר הפקדת התכנית תא/2650/ב בהתאם להליך בתוספת הרביעית לחוק, במסגרתו נשלחו הודעות רשומות לכל הבעלים והמחזיקים במבנים המיועדים לשימור (סעיף 5 לתוספת הרביעית לחוק התו"ב).

ביום 1.7.02 החליטה הועדה המחוזית על פיצול התוכנית המופקדת תא/2650/ב לשתי תוכניות נפרדות: האחת, תוכנית תא/2650/ב/1, הכוללת את המבנים לשימור לגביהם נמסרו הודעות לפי סעיף 5 לתוספת הרביעית היא התוכנית נשוא העתירה (להלן: "תוכנית השימור"); והשניה, תוכנית תא/2650/ב/2, הכוללת את המתחמים לשימור לגביהם לא נמסרו הודעות כאמור (להלן: "תוכנית המתחמים").

ההליכים לאישור תוכנית השימור

9. תוכנית השימור משתרעת על 1,130 בניינים לשימור בכל מרחב התכנון המקומי של העיר תל אביב, והוגשו כנגדה כ-370 התנגדויות. בשל מורכבותה, מונה לדון בהתנגדויות החוקר, יהונתן גולני, לשעבר מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים (להלן: "החוקר"), ולצדו מונו, לבקשתו, יועץ כלכלי, מר זאב ברקאי, ויועצת שמאות, גב' לבנה אשד (להלן: "היועצים").

הדיון בהתנגדויות החל ביום 16.3.03, ונמשך על פני 16 ימי דיון, שבסופם הגיש החוקר את הדו"ח לועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית.

10. ביום 19.12.04, החליטה ועדת המשנה לאמץ את הדו"ח ולתת תוקף לתוכנית השימור, וזאת בכפוף למספר שינויים שנערכו בה.

חלק מן המתנגדים הגישו בקשות רשות להגיש ערר למועצה הארצית. כמו כן, בהתאם לסעיף 11ד לחוק התו"ב ביקשו, ביום 4.5.05, שני חברי הועדה המחוזית לקיים דיון חוזר במליאת הועדה. ביום 18.7.05 דנה הועדה בבקשה, והחליטה לקבלה, וכן לקבל את המלצת לשכת התכנון בנושאים שונים ולשנות את החלטתה הקודמת. הועדה החזירה את הדיון לועדת המשנה להתנגדויות על מנת שתקיים דיון במעמד הצדדים בסעיפים נוספים בהחלטה. דיון זה התקיים ביום 31.1.06, וועדת המשנה להתנגדויות העבירה את המלצותיה למליאת הועדה המחוזית. ביום 27.3.06 החליטה הועדה המחוזית במליאתה לקבל את המלצות ועדת המשנה, והתוכנית השימור תוקנה בהתאם.

העררים למועצה הארצית, ובהם הערר שהוגש על ידי העותרים שבפני (ערר מס' 39/05) נדונו בארבע ישיבות, וביום 20.11.07 ניתנה החלטת המועצה אשר דחתה את העררים, ואישרה את תוכנית השימור, בכפוף למספר שינויים שנערכו בהתאם להחלטה.

על החלטה זו הוגשה העתירה שבפני.

העתירה

11. על אף שהעתירה מכוונת כנגד החלטת המועצה הארצית מיום 20.11.07 עיקר טענותיהם של העותרים נוגעות לגופה של תוכנית השימור.

לטענת העותרים, התוכנית אושרה שלא על פי הליכים הקבועים בתוספת הרביעית לחוק התו"ב. התוכנית אושרה מבלי שהוקמה ועדה לשימור אתרים, כמתחייב בתוספת, ומבלי שמוסדות התכנון קיימו את חובתם להתייעץ עימה. לכל אורך תהליך האישור לא התקיים דיון פרטני בהתאמת הבניינים המוחזקים על ידי העותרים להיכלל במסגרת תוכנית השימור. הקריטריונים לפיהם נקבעה ההתאמה לא אושרו על ידי הועדה לשימור אתרים, גם לא על ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה. הגורמים המקצועיים לא היו מעורבים בקביעת הקריטריונים, שחלקם לא רלבנטיים לנושא השימור. "ציון העובר" לפי הקריטריונים להתאמת המבנה לשימור אינו סביר, והוא מהווה 33% בלבד מהציון המרבי.

עוד נטען, כי תוכנית השימור אימצה מודל של שימור טוטאלי ולא מידתי המקיף מספר רב של מבנים והמחייב שימור לא רק של אלמנטים הנחזים מחזית המבנה אלא גם אלמנטים פנימיים נסתרים מן העין.

כמו כן, טענו העותרים, כי תוכנית השימור לא קבעה תמריצים לבעלי הזכויות בבניינים לשימור שיש בהם לתת מענה לנזק שייגרם כתוצאה מן התוכנית. מוסדות התכנון גם לא נתנו דעתם לשיקול הכלכלי, ולא הביאו בחשבון את העלויות הכבדות של תוכנית השימור למשלם המיסים.

העותרים טענו באופן כללי, כי בהחלטתה ציירה המועצה את המטרה סביב התוצאה אליה בקשה להגיע, התעלמה מפגמים חמורים בהליכי אישור התוכנית ושקלה שיקולים זרים. אצל המועצה המטרה הייתה "שימור", וכל האמצעים היו כשרים להשיגה, תוך הפרה של סדרי מינהל תקינים והתנהלות בניגוד להוראות הדין.

לצד טענותיהם הכלליות של העותרים על הפגמים שנפלו בתוכנית הובאו טענות פרטניות הנוגעות לכל אחד משלושת הבניינים של העותרים.

מנגד, סמכו המשיבות ידיהן על החלטת המועצה, ובמענה לכל אחת מטענות העותרים הפנו לממצאיה וקביעותיה של המועצה בהחלטתה מיום 20.11.07. מסקנתן היא שהחלטה סבירה ואין מקום להתערבות בה.

12. בטרם אדון בטענות העותרים, אחת לאחת, מן הראוי ולשוב ולהזכיר את ההלכה לפיה בית המשפט המנהלי לא ימיר את שיקול דעתם של גופי התכנון בשיקול דעתו הוא.

היטיב לבטא את הכלל בעניין זה, כב' השופט י' זמיר בע"א 465/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 634:

"בית המשפט אינו מוסד של תכנון. הסמכות לתכנן שטח ולקבוע את ייעודו הוענקה על-פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, למוסדות התכנון, ...בית המשפט אינו מוסמך על פי החוק, ואינו מתאים על-פי מהותו, לשמש מוסד מתכנן. לפיכך, על-פי הלכה מושרשת, לא ישים בית המשפט את שיקול הדעת שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא לא יתערב בשיקול הדעת של הרשות המוסמכת, אלא אם נפל בו פגם משפטי, לפי ההלכות המקובלות בבית המשפט, לרבות פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות".

וכך כב' השופט מ' חשין בבג"צ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פ"ד נ(3) 441, 443:

"לעניין זה נזכור, בראש ובראשונה, כי אין אנו יושבים לדין כטריבונל עליון לתכנון. הסמכות לתכנון הופקדה בידיהם של גופי התכנון המנויים בחוק, ובמרחב שיקול הדעת הניתן להם, ועל יסוד הנחה שפועלים הם בתום-לב ובמידה ראויה של סבירות, רשאים ומוסמכים הם אותם גופים לנוע כרצונם ועל-פי שיקול-דעתם. אנו, כבית-משפט, לא נתערב בפעילותם של גופי התכנון, אלא אם תימצא בה סירכה מאלו סירכות המצדיקות התערבותנו, כעשייה שלא כחוק, שלא בסמכות, שלא בתום-לב או שלא בסבירות ראויה".

גם כב' השופטת א' חיות הבהירה בעע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרן ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ואח' (לא פורסם, ניתן ביום 24.11.05):

"כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (וראו גם בג"צ 10013/03 ראש עיריית סכנין נ' המועצה הארצית לתו"ב (לא פורסם, ניתן ביום 21.7.04)).

דיון

א. לא הוקמה ועדה לשימור אתרים ולא קוימה חובת ההיוועצות עימה.

13. לטענת העותרים, המשיבות לא היו רשאיות לקדם את הליכי התכנון והאישור של תוכנית השימור במסלול של סעיף 61 לחוק לתו"ב, אלא במסלול של התוספת הרביעית לחוק. המשיבות עצמן הודו בכך, ובמשלוח ההודעות האישיות לבעלים פעלו לפי סעיף 5 לתוספת הרביעית.

עמדתם היא שהתוספות הרביעית היא הדין הספציפי המסדיר את עניין השימור, והגובר על המסלול בסעיף 61 לחוק שעוסק באופן כללי בתוכניות מתאר מקומיות.

כמו כן, לטענתם, המשיבות גם לא היו רשאיות לפעול במסלול של סעיף 69 לחוק התו"ב העוסק בתכניות מפורטות, שכן במקרה זה לא הוכנה תוכנית מפורטת ולא ננקטו ההליכים לפי סעיף זה.

14. מנגד, הזכירו המשיבות, ובצדק, כי טענות העותרים בקשר למסלול שבתוספת הרביעית נטענו בפני המועצה הארצית וזכו להתייחסות מפורטת בהחלטתה, תוך שנקבע כי מסלול זה אינו בלבדי, וכי שני המסלולים פתוחים בפני הרשות, כל עוד פעלה בסבירות בבחירת הנתיב שבו תלך.

ואכן, סעיף 17 לתוספת הרביעית, קובע כי "הוראות תוספת זו באות להוסיף על הוראות כל דין ולא לגרוע מהן"

בהתייחס לסעיף זה ולתכליתו, כעולה מדברי ההסבר לתוספת, קבע כב' השופט ג' קלינג בה"פ 1991/95 בית ברחוב גורדון 9 בע"מ נ' הוועדה המחוזית, תק-מח 96(3) 3543, כי התוספת באה "להוסיף כלי לטיפול בשימורם של מבנים, מבלי לגרוע מהוראות כלשהן של חוק התכנון והבניה". התוספת, כך נקבע, לא גרעה מהמנגנונים הקיימים בחוק התכנון והבניה, ולא ביטלה את סמכותן של רשויות התכנון לפעול לשימור מבנים במסגרת תוכניות מיתאר.

שני המסלולים שבחוק קיימים במקביל ונועדו להשיג את התכלית של שימור מבנים ואתרים. הברירה להשתמש במסלול זה או אחר נתונה בידי הרשויות, וזאת כל עוד פעלו במסגרת מתחם הסבירות.

כך נקבע גם בעת"מ 1206/01 ד"ר אריה מן נ' הועדה לבניה למגורים ולתעשייה, פ"מ, מינהליים, כרך תשס"ב-2002, 385:

"חוק התכנון והבניה מעניק לרשות סמכות כפולה בשני נתיבים שונים לקבוע אתרים ובניינים לשימור בתכנית מתאר. אחד מצוי בחוק התכנון והבניה עצמו בסעיף 69 (5) ובסעיף 61 (3), המונה בין מטרות תכנית מתאר את עקרון השימור; ואילו הנתיב השני מקורו בתוספת הרביעית לאותו חוק ומכוח סעיף 76א לחוק....

לרשות בעניינו נתונה כאן סמכות ראשונית, שהיא כפולה:לקבוע הוראות בדבר שימור באחד משני הנתיבים הנ"ל. לצד הסמכות הראשונית קיימת לרשות גם סמכות משנית הנוגעת להפעלת שיקול דעתה בבחירה באחד משני הנתיבים. סמכות זו חייבת להיות מופעלת, בדומה לכל סמכות, באופן סביר וראוי" (שם, בעמ' 399-400).

15. טענה נוספת של העותרים היא כי במועד הכנת רשימת הבניינים לשימור בשנת 1990 טרם הוקמה בעיריית תל אביב ועדה לשימור אתרים כמתחייב מסעיף 10 לתוספת הריבית, ומשכך לא קוימה חובת ההיוועצות עימה בעת הכנת הרשימה. בהעדר ועדת שימור לא התקיים ההליך הנדרש בתוספת הרביעית, ולמעשה פרופ' ניצה סמוק, ראש צוות השימור של עיריית ת"א, היא זו שהכינה את הרשימה לבדה והייתה הגורם היחידי בעירייה שהחליט בעניין. התנהלות זו, כך העותרים, עומדת בניגוד לסדרי מינהל תקינים.

העותרים דרשו לקבל לידיהם אישור על הקמת ועדה כזו, ואת רשימת החברים בה, אך דרישתם לא נענתה. כך גם לגבי דרישתם לקבל את הקריטריונים לפיהם הוכנה הרשימה.

16. טענה זו זכתה גם היא לדיון ומענה בהחלטת המועצה הארצית מיום 20.11.07. בהחלטתה הסבירה המועצה כי התוספת הרביעית הוספה לחוק התו"ב בשנת 1991, בעוד תכנית השימור החלה להתגלגל קודם לכן, ובמקביל. במהלך הדיון בעררים, הבהירה הועדה המקומית, כי ועדת השימור הוקמה בראשית שנות ה-90 ופעלה בעזרת צוות מקצועי שכונה "צוות השימור". הרשימה הוכנה בטרם הוקמה הועדה, והוצגה לה בשלב מאוחר יותר, במסגרת הדיון להפקדת התכנית.

לאור הבהרה זו, קבעה המועצה בהחלטתה:

"אנו דוחים את הטענה, כי יש לגזור משמעויות מכך שתחילת דרכה של התכנית אינה תואמת את התוספת הרביעית. זאת משום שכאמור התכנית החלה להתגלגל טרם חקיקתה. לטעמנו, משעה שהחלו ההליכים של קביעת הרשימה לא היה מקום להחזיר את הגלגל לאחור ולהתחיל במלאכת הכנת הרשימה מחדש על פי הפרוצדורה של התוספת הרביעית. וודאי שלא על רקע הפסיקה שאינה מורה כי יש לפעול דווקא בנתיב זה.

ממילא, מבחינה מהותית, ניתן למצוא השקה רבה בין תחילת התהליך של הכללת המבנים על פי התוספת הרביעית לזה שבענייננו. וודאי שבתוצאתו: נקבעה רשימה מסודרת, קיימות הנמקות מסודרות להכללת כל מבנה ברשימה, קיימים קריטריונים ברורים שלאורם אושרה התכנית, נשלחו 17,000 הודעות אישיות בדואר רשום לכל בעלי המבנים ולמתגוררים בהם. ועדת השימור ייעצה הן לועדה המחוזית והן לוועדה המקומית. עוד מדגישה הוועדה המקומית, וגם על כך לא מצאנו לנכון לחלוק, כי מהנדס הוועדה המקומית ומתכנון המחוז הוזמנו לכל הישיבות של וועדת השימור, ובחלקן הגדול אף השתתפו. התוצאה היא אפוא כי התכנית בהחלט פעלה במתווה של התוספת הרביעית, מעת שתוספת זו נחקקה, וזאת אף שהוועדה לא הייתה מחוייבת לילך בדרך זו".

ב. לא נתקיים דיון פרטני בבנייני העותרים.

17. לטענת העותרים, לא התקיים דיון פרטני לגבי כל מבנה שנכלל ברשימה על בסיס קריטריונים קבועים מראש. הדיון שהתקיים היה "דיון סל" לגבי כל המבנים ברשימה כמקשה אחת. דיון כזה מעיד על תהליך תכנוני פסול מיסודו שנפל בו פגם מינהלי המחייב את ביטולו.

בהתייחס לטענה זו, קבעה המועצה בהחלטתה מיום 20.11.07, כי לאחר שהרשימה הוצגה לועדת השימור בעת הדיון בהפקדת התוכנית, הועדה לא הייתה חייבת לדון בכל מבנה בנפרד, אלא באותם מקרים שבהם היו התלבטויות קונקרטיות לגבי מבנה כזה או אחר.

קביעה זו מקובלת עלי. הובהר לי, כי בעת הפקדת תוכנית תא/2650/ב בתחילת שנת 2001 נשלחו הודעות רשומות לכל הבעלים והמחזיקים במבנים שנכללו ברשימה ויועדו לשימור. הבעלים והמחזיקים היו רשאים להגיש התנגדויות לתוכנית, ובכך מחייבים את מוסדות התכנון לקיים דיון פרטני במבנה נשוא ההתנגדות. העותרים הגישו התנגדויות ומוסדות התכנון דנו דיון פרטני וספציפי בבניינים שבבעלותם. דיון פרטני התקיים גם בשלב הדיון בעררים.

18. המועצה בהחלטתה תיארה בפרוטרוט את שלבי הכנת הרשימה. תחילתו של התהליך היה באיתור המבנים בשטח, במהלך סיורים יומיומיים ברחובות העיר, בהם צולמו המבנים שנתפסו בעין כמבנים בעלי ערך. המשכו, של התהליך התקיים בגנזך של מנהל ההנדסה בעירייה, שבו מצויים התיקים ההיסטוריים של אותם מבנים שאותרו בסיורים, והתוכניות ההיסטוריות, כולל שם האדריכל.

הבדיקות המתוארות הובילו לעריכת כרטיס מבנה שבו כל החומר הנוגע למבנים, ובכלל זה תצלומים היסטוריים ועדכניים.

שלב הכנת הכרטיסים נמשך שלוש, ארבע שנים.

לאחר שלב זה, החל שלב ניתוח החומר בכרטיסים, על ידי צוות שכלל את פרופ' סמוק, המהנדס מיקי דוידוב, יועץ לעירייה, אורלי הראל, עובדת צוות השימור, והאדריכלית עדה כרמי, וזאת בשונה מטענת העותרים כי פרופ' סמוק לבדה עסקה בגיבוש הרשימה.

במקביל, נקבעו קריטריונים מפורטים להתאמת מבנים לשימור, בין היתר, על ידי לימוד הקריטריונים במקומות אחרים בעולם, למשל, בסן פרנסיסקו. עמדת הגורמים המקצועיים הייתה, כי יש לקבוע משקל לכל קריטריון וקריטריון.

בהמשך, הועברו כרטיסי השימור לבחינה של מומחים, ובהם האדריכל מייק טרנר, מומחה בעל שם בתחום השימור המשמש יו"ר הוועדה הישראלית לאונסקו סגן יו"ר וממלא מקום ראש הוועדה העולמית באונסקו, והאדריכל יעקב רכטר, על בסיס הקריטריונים ומשקלם. כל אחד מהמומחים ערך בדיקה עצמאית משלו כדי למנוע השפעה הדדית של אחד על משנהו ובסופו של יום נקבעו המשקלים של הקריטריונים כפי שהם מוצגים בנוסח התוכנית שאושרה, זאת לאחר שרוכזו הממצאים ונערכו השינויים בהתאם לעמדות המומחים.

הקריטריונים שהוכנו ע"י הצוות המקצועי הוצגו ואושרו על ידי הוועדה המקומית לפני הפקדה ראשונה של התוכנית.

לאחר תיאור שלבי הכנת הרשימה, קבעה המועצה הארצית בהחלטתה:

"אנו סומכים ידינו על התהליך. בכפוף לדיון פרטני במבנים, מצאנו כי הליך המיון, שהתבצע ע"י צוות של מומחים בתחומם, היה הליך שקול וקפדני. לפיכך הוא הליך ראוי שלא נפל בו, לטעמנו, כל פגם".

שותפה אני למסקנה זו.

ג. הקריטריונים לשימור נקבעו לאחר גיבוש הרשימה ולא אושרו על ידי ועדת השימור ועל ידי הועדה המחוזית לתכנון ולבניה-מחוז תל אביב, כנדרש.

19. לטענת העותרים, בעת הכנת הרשימה לא היו קיימים קריטריונים לבחירת מבנים ראויים לשימור, וטרם הוקמה ועדה לשימור אתרים שאמורה לקבוע קריטריונים כאלה. קביעת הקריטריונים נעשתה לאחר גיבוש הרשימה של המבנים לשימור, וזאת לצורך הדיון בהתנגדויות בפני החוקר בועדה מחוזית. הקריטריונים הוצגו לעותרים, לראשונה, בשנת 2003, בשלב ההתנגדויות, מבלי שפורטו בפניהם הנימוקים שעמדו מאחורי קביעתם, דבר המהווה, הוא עצמו, פגם מינהלי חמור. הניקוד הפרטני לכל בניין, לפי הקריטריונים, נמסר לעותרים גם הוא רק בעת הדיון בהתנגדויות.

הקריטריונים הפכו להיות חלק מתוכנית השימור רק בעקבות החלטת הועדה המחוזית בסיום הדיון בהתנגדויות, דבר המעיד על פגם מינהלי נוסף בהליכי התקנת התוכנית ואישורה להפקדה.

20. מתיאור שלבי הכנת הרשימה עולה, כי קדמו לקביעת הקריטריונים מספר שלבים שבהם אותרו המבנים והוכנו לגביהם הכרטיסים, אשר נותחו על ידי צוות השימור בעירייה. הקריטריונים נקבעו רק בשלב מאוחר יותר, אך לא נפל פגם בסדר דברים זה.

כפי שהובהר מהתיאור שהובא בהחלטת המועצה הארצית, לאחר שנקבעו הקריטריונים, הועברו כרטיסי המבנים לשימור לבחינת עצמאית נפרדת של מומחים על בסיס הקריטריונים השונים, ורק לאחר בחינה זו גובשה הרשימה הסופית.

ההבחנה היא בין שלב הכנת הכרטיסים ובין שלב הגיבוש הסופי של הרשימה. הכנת כרטיס למבנה מסויים שאותר בעיר לא הובילה ישירות להכללתו של המבנה ברשימה, אלא התקיים שלב נוסף שבו נבחנו כרטיסי המבנה על ידי המומחים. בשלב נוסף זה כבר היו קיימים הקריטריונים, וגיבושה הסופי של הרשימה נעשה בהתאם להם, ועל בסיס המשקלים שנקבעו לכל אחד מן הקריטריונים.

קביעת הקריטריונים על ידי "צוות השימור" בעירייה ולא על ידי "ועדה לשימור אתרים", כמשמעותה בסעיף 10 לתוספת הרביעית, אינה מעידה על פגם שנפל במלאכת הכנת הרשימה. כפי שהוסבר בהחלטת המועצה, הכנת הרשימה החלה בתקופת התפר שבין תחילת הליכי התכנון והאישור של תוכנית השימור ובין הוספת התוספת הרביעית לחוק התו"ב. מה גם שהמשיבות לא היו חייבות לפעול בנתיב שבתוספת, שאינו נתיב בלבדי.

לפי קביעתה העובדתית של המועצה, הקריטריונים הוצגו בועדה המקומית ואושרה על ידה לפני הפקדה ראשונה של התוכנית, ולא הונח בפני בסיס להתערבות בקביעה זו.

ד. הקריטריונים ומשקלן המצטבר אינם סבירים.

21. לטענת העותרים, הקריטריונים לשימור לא נקבעו על ידי גורמים מקצועיים והם לא תואמים את הקריטריונים במדינות אחרות בעולם.

טענה זו אינה מתיישבת עם תיאור העובדתי שהובא לעיל מתוך החלטת המועצה מיום 20.11.07.

לגופם של הקריטריונים, טענו העותרים כי הקריטריון של מיקום הנכס והקריטריון של מצבו הפיזי אינם רלוונטיים לשימור.

העותרים הלינו על המשקל שניתן לקריטריון של מיקום הנכס, שעל אף היותו לא רלוונטי לתוכנית השימור אלא לתוכנית המתחמים, קבל משקל של 12 נקודות, שהן 20% מהציון הכולל, משקל מכריע שבלעדיו בנייני העותרים לא היו נבחרים כראויים לשימור.

כך גם לגבי קריטריון מצבו הפיזי של הנכס, שאם יפסל יוצאו בנייני העותרים מהתוכנית.

22. כעולה מהחלטתה, בחנה המועצה את הקריטריונים ואת המשקל שניתן לכל אחד ואחד מהם ולא מצאה לנכון לשנותם.

בהתייחס לקריטריון המיקום בחנה המועצה את השאלה האם מיקומו של המבנה רלבנטי לשימורו, או שמא קריטריון זה רלוונטי לתוכנית המתחמים העוסקת בסביבה בכללותה. המועצה השיבה על שאלה זו, בקובעה:

"לטעמנו אין לבלבל את קריטריון המיקום עם "תכנית המתחמים". תכנית המתחמים אינה עוסקת, כך הוברר לנו, במבנים ספציפיים. ענייננו במבנים ספציפיים, אך שעה שבאים להעריך את המבנה הספציפי, יש רלוונטיות ממשית למקום שבו הוא נמצא, להשתלבותו בסביבתו ולהיותו חלק מהקשר מסוים.

כל שכן, שעה שכאמור לעיל, הגם שיש ערך עיצובי למבנים הנכללים בתכנית, אין ענייננו בשימור מונומנטים אדריכליים בלבד וערכם של המבנים נלמד, במידה רבה, גם מהשפעתם זה על זה והיותם חלק ממקבץ ריכוז מבנים רחב יותר".

גישת המועצה כי ערכו של מבנה לעניין שימורו נגזר גם מסביבתו סבירה בעיני ומשקפת עמדה מקצועית ראויה.

בהתייחס לקריטריון מצבו הפיזי של הנכס קבעה המועצה כי קריטריון זה ראוי ממספר טעמים פרקטים שעיקרם השפעת המצב של המבנה על יכולת השימור ועל ההשקעה הנדרשת לשם שימורו, על מנת לקבוע את מידת ההיתכנות של השימור.

השיקול הפרקטי של מידת היתכנות השימור הוא שיקול ענייני וראוי היה להביאו בחשבון לעניין התאמת המבנה לשימור.

23. העותרים, הלינו גם על החלטת הועדה המקומית לפיה "ציון עובר" לצורך הכללת מבנה בתוכנית השימור הוא 20 נקודות בלבד מתוך 60 נקודות אפשריות, קרי ציון המהווה 33% מהציון המרבי. ציון כזה, לעמדתם, אינו סביר, ועל בית המשפט להתערב ולקבוע "ציון עובר" המהווה לפחות 55% מהציון המרבי.

המועצה בהחלטתה עמדה על כך, כי ישנה מידה מסוימת של שרירות בקביעת המשקל שניתן לכל קריטריון ובקביעת ציון העובר, אך סברה, כי כל קביעה אחרת הייתה חשופה לטענות מצד אלה המבקשים להימצא מחוץ לתוכנית השימור. מסקנתה הייתה כי קביעות הועדה המקומית והועדה המחוזית לעניין הקריטריונים ומשקלם הן הגיוניות, וזאת לאור התרשמותה הישירה שלה עצמה מן המבנים שנכללו ברשימה בסיור שנערך במקום.

נושאים הנוגעים למשקל שניתן לכל אחד מהקריטריונים השונים וציון העובר המשוכלל הם נושאים טכניים-מקצועיים שנבחנו על ידי מוסדות התכנון, כולל המועצה הארצית, ובית משפט זה אינו נוטה להתערב בהם.

בהתרשמות ישירה מן המבנים לשימור מצאה המועצה כי קביעות מוסדות התכנון בנושאים אלו, על אף מידת השרירות המסוימת הכרוכה בהם, הובילו ליצירת רשימה הגיונית של מבנים הראויים לשימור. השרירות באותן קביעות היא מחויבת המציאות בשל אופי הנושאים ומהותם, ואין בה להעיד על חוסר סבירות בפעולת המשיבות. שיטת המשקלים וקביעת ציון עובר אחד יצירה מדד אחיד וברור ביצירת רשימת המבנים.

ה. התמריצים בתוכנית השימור ועליית ערך הקרקע בעקבותיה.

24. לטענת העותרים, התמריצים המוצעים בתוכנית לא יכולים ליתן מענה לנזק שנגרם לבעלי המבנים ואינם עומדים בסטנדרטים הקיימים בעניין זה במדינות אחרות בעולם. חלקם, על אף שהוגדרו כ"תמריצים", כלל אינם מהווים תמריצים, וחלקם האחר לא ניתן ליישום. התוכנית אינה מאפשרת לנייד זכויות, כך שבעתיד לכשיוגשו בקשות להיתרי בניה, יתברר כי לא ניתן לנצל את אחוזי הבנייה בשל מגבלות השימור.

עוד טענו העותרים, כי לא הוכחה טענת המשיבות כי תוכנית השימור תעלה את ערך המבנים הכלולים בה.

25. פרופ' דפנה לוינסון-זמיר במאמרה "היבטים חלוקתיים של שימור מבנים, דיני הפיצוי הראויים ו'זכויות בניה עבירות' (TDR)", משפטים לא, 11, 59, סקרה בהרחבה את ההשלכות הכלכליות של הליך שימור, ואת ההטבות והפגיעות כתוצאה ממנו לבעלי הזכויות במבנה המשומר, לתושבי סביבתו, ואף לציבור בכללותו. במאמרה עמדה על כך כי שימור עשוי להעלות או להוריד את ערך השוק של המקרקעין שבהם מצוי המבנה. העלייה מקורה ב"ערך היוקרה" של המבנה המשומר המעלה את מחירו בשוק הנדל"ן. בנוסף, יתרונותיו הכלכליים של הליך השימור הם הגנה מפני שינויים לרעה במבנה ובסביבתו, והגברת הפעילות העסקית והתיירותית באיזור בו הוא מצוי.

אל מול התועלת הכרוכה בהליך השימור, כרוך הליך כזה בפגיעה בערך השוק של המקרקעין. פגיעה אחת מקורה בצורך בפעולות שיפוץ ותחזוקה יקרות כדי לשקם ולשחזר את המבנה המקורי. פגיעה אחרת מקורה בירידה בפוטנציאל הפיתוח של המקרקעין הנפגע עקב השימור בשל האיסור על החלפת המבנה הקיים במבנה רווחי יותר. ההשלכה של פגיעה כזו על ערך המבנה תלויה בשאלה האם השימוש הקיים במקרקעין כבר מנצל את פוטנציאל הפיתוח הקיים בהם. ככל שערכו של פוטנציאל הבניה הבלתי מנוצל גבוה יותר, כך גדל הנטל הכלכלי הכרוך בשימור מבנים. התוצאה הסופית תלויה בקיומו ובהיקפו של פוטנציאל הבניה שטרם נוצל.

26. האיזון בין ההשפעות הכלכליות הסותרות של הליך השימור על ערך המקרקעין מושג באמצעות פיצוי לנפגעי השימור. במאמרה הנ"ל, מציינת דפנה לוינסון-זמיר כי שתי דרכי הפיצוי בגין פגיעות שימור הם, מנגנון הפיצוי הכספי ומנגנון התמריצים.

מנגנון הפיצוי הכספי הוא חלק מזכות הרחבה לפיצוי בגין פגיעות תכנון בדין הישראלי. סעיף 197 לחוק התו"ב קובע את העיקרון הכללי, שלפיו קיימת זכות לפיצוי על פגיעות שגרמה תוכנית ל"בעל מקרקעין או בעל זכות בהם". סעיף 200 לחוק מסייג את עיקרון הפיצוי ומפרט רשימה של פגיעות שלגביהן נשלל הפיצוי, אלא אם הפגיעה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין או שהצדק דורש פיצוי.

תוכנית שימור נחשבת כתוכנית מקומית (סעיף 2(א) לתוספת הרביעית), וככזו היא כפופה לזכות הרחבה לפיצוי בגין פגיעה שגרמה תוכנית. התוספת הרביעית אף מניחה שפגיעות הנגרמות עקב ייעוד לשימור יטופלו במסגרת סעיפים 197 ו-200 לחוק התו"ב, וסעיף 8 שבה מאפשר לוועדה המקומית לחזור בה מתוכנית שימור אם אין בידה לפצות את בעלי הנכסים שנפגעו מהשימור.

מנגנון התמריצים נועד לטפל במכלול פגיעות השימור שאינן מכסות על ידי הפיצוי הכספי או להוות תחליף לפיצוי בכסף. ישנם מגוון רחב של תמריצים, בין היתר, הגדלת זכויות בנייה, אישורים לשימוש חורג, הטבות מס ומתן הלוואות בתנאים נוחים. תמריץ נוסף הוא בדרך המכונה "העברת זכויות בנייה" שבה זכויות בנייה שלא ניתן לנצלן עקב השימור מועברות לקרקע אחרת השייכת לנפגע, או לקרקע שאינה שייכת לו בתמורה לתשלום של בעלי הקרקע האחרת לנפגע.

התוספת הרביעית כוללת מגנוני פיצוי מובנים ומאפשרת לרשות המקומית לשאת בהוצאות פעולות אחזקה של מבנה משומר, באופן מלא או חלקי, אך אינה מחייבת את הרשות לעשות כן. סעיף 9 לתוספת מעניק פטור מהשלום ארנונה בגין הנכס המיועד לשימור, ובתנאי שלא שולמו פיצויים כספיים לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, ובהתחשב במידת הפגיעה בנכס.

27. המועצה בהחלטתה מיום 20.11.07 התייחסה לטענות הנוגעות להשלכות הכלכליות של תוכנית השימור ובחנה את דו"ח החוקר ואת הדו"חות של היועץ הכלכלי ושל וועדת השמאות, ומסקנתה הייתה כי התוכנית מאוזנת, ואף "כדאית וכלכלית לעיר ולבעלי הנכסים".

המועצה התייחסה לאפשרות שהתוכנית השימור תביא לעליית ערך השוק של המבנים בתוכנית השימור, ומצאה שאפשרות זו אינה רק בגדר תחזית עתידית באשר למצבו של שוק הנדל"ן בת"א. בפרק הזמן שחלף מאז עריכת הדו"חות של היועצים מגמות השוק הצביעו על עליית ערך הנכסים, ובהחלטה נאמר:

"התעוררות שוק המבנים לשימור, מצביעה - הלכה למעשה - על כדאיות כלכלית ומוכיחה לנו כי "השוק" מעניק ערך כלכלי גבוה לשימור".

הפגיעה בבעלי המבנים תכוסה על ידי מנגנון הפיצוי הכספי בסעיף 197 לחוק, ועל ידי סל התמריצים בתוכנית השימור.

המועצה התרשמה כי מוסדות התכנון ביצעו עבודה יסודית בקביעת התמריצים תוך שמירה על תכלית השימור. בהתאם להמלצות החוקר, החליטה הועדה המחוזית לעבות באופן משמעותי את התמריצים שהוקצו,מלכתחילה, בתוכנית.

במבנים לשימור רגיל לא נשללה האפשרות לבינוי במסגרת התוכניות התקפות ואף ניתנו תמריצים בתוכנית השימור המאפשרים בינוי נוסף, וזאת על מנת להפוך את השימור לפעולה כלכלית כדאית.

בניגוד לנטען על ידי העותרים, תוכנית השימור מאמצת את הדרך של "העברת זכויות בניה" בנספח ה' לטיוטת התקנון למתן תוקף לתוכנית הקובע, כי ניתן להעביר זכויות בניה ממבנה לשימור למגרש מקבל, תוך הגדלת זכויות הבניה להעברה.

28. ההשפעה הכלכלית של תהליך השימור משתנה ממבנה למבנה ונגזרת מגורמים שונים בשוק העשויים להביא לירידת ערך המקרקעין או לעליית ערכם, כמו גם מעלויות האחזקה של המבנים.

הדיון בהתנגדויות לתוכנית בוועדה המחוזית לווה על ידי יעוץ כלכלי ויועץ שמאי ובדוחות שהגישו נבחנו כלל הגורמים והעלויות. עמדת היועצים, לאחר בחינה מקצועית מקיפה, היתה שהתוכנית מאוזנת ואף כדאית כלכלית לבעלי הנכסים.

טענות העותרים על פגיעות פרטניות בבניינים שבבעלותם נבחנו על ידי מוסדות התכנון לאורך כל הדרך, ומגמתם הייתה לעבות את סל התמריצים על מנת לתת מענה לדרישותיהם.

מוסדות התכנון נתנו,אפוא, דעתם למכלול השיקולים הכלכליים הנוגעים להליך השימור, ומבחינה מנהלית לא הצביעו העותרים על פגיעה בלתי סבירה בזכויותיהם.

עם זאת, אם סבורים העותרים כי תוכנית השימור תסב להם נזק בשל ירידת ערך הבניינים שבבעולתם פתוחה בפניהם הדרך להוכיח את הנזק הפרטני בהליכים המתאימים לכך לפי סעיף 197 לחוק התו"ב.

ו. השיקול הכלכלי בביצועה של תוכנית השימור

29. לטענת העותרים, העלויות השימור מעורכות בכ-3 מיליארד שקל. המשיבות לא הביאו בחשבון את העלויות הכבדות של תוכנית השימור למשלם המיסים, ולא בחנו את העלות החשבונאית הפרטנית לגבי כל בניין שנכלל בתוכנית, אלא הסתמכו על מודלים תיאורטיים שנבנו על הנחות חסרות אחיזה במציאות. בעקבות התוכניות, עשויות להיות מוגשות כנגד העירייה תביעות במיליארדים לפי סעיף 197 לחוק התו"ב כנגד העירייה העלולות להובילה לפשיטת רגל. המשיבות לא בחנו חשש זה, ולא עמדו בפניהן הנתונים והערכות באשר לנטל הפיצוי שיוטל על העירייה, דבר שיש בו כדי להעיד על הליך פגום של דרך קבלת החלטות.

30. בהחלטתה מיום 20.11.07, קבלה המועצה את העמדה כי נדרש תחשיב נפרד של כל מבנה בתוכנית השימור על מנת לאמוד את עלות שימורו למשלם המיסים.

עם זאת, בחנה המועצה את התחזיות שערכו היועצים ומצאה שאין המדובר בתחזיות סתמיות של ניבוי העתיד, אלא בתחזיות מבוססות על נתונים כלכליים ושמאיים ועל ניתוח של תוכניות בעולם הרחב שהוצאו אל הפועל.

התחזיות מלמדות על כדאיות כלכלית של התוכנית לבעלי המבנים, בעיקר לבעלים של המבנים לשימור רגיל, כך שלא יידרש לפצותם לפי סעיף 197 לחוק התו"ב. אשר לתביעות פיצוי של בעלים של מבנים לשימור במגבלות חמורות, רשאית הועדה המקומית לעשות שימוש בסעיף 8 לתוספת הרביעית המאפשר להחריג מבנה זה או אחר מהתוכנית אם נטל הפיצוי הכספי יכביד על קופת העירייה. החשש עליו הצביעו העותרים לפשיטת רגל ל העירייה הוא חשש שאינו מבוסס על הערכה כלכלית או שמאית כלשהי מצד העותרים, ותחזיות היועצים בדוחותיהם למוסדות התכנון מראות שאין בו ממש.

ז. התוכנית מגלומנית, טוטלית, לא מידתית ולא סבירה, והוצאתה לפועל מוטלת בספק.

31. לטענת העותרים, תוכנית שימור המקיפה כ-1,000 בניינים ברחבי תל אביב היא תוכנית מגלומנית, וספק אם ניתן להוציאה אל הפועל במתכונתה הנוכחית.

פגיעתה של התוכנית בבעלי המבנים היא בלתי מידתית, שכן אין היא מאמצת את האמצעי שפגיעתו פחות, ואינה דורשת רק שימור של אלמנטים ספציפיים במבנה שראויים לשימור, אלא מטילה מגבלות קשות על בעלי המבנים, כולל שימור של אלמנטים פנימיים בתוכם. בכלל, כך העותרים, נמנעו מוסדות התכנון מלשקול ומלאמץ אמצעים שפגיעתם בקניין הפרטי היא פחותה.

התוכנית מפקידה בידיה של הועדה המחוזית כוח רב וסוברניות מוחלטת לקבוע הוראות שימור ולהטיל מגבלות בנייה ושימוש, לרבות כפייה של שיפוץ המבנים ותחזוקתם השוטפת, על חשבון בעלי המבנים, דיירים מוגנים, שרובם אנשים קשישים וקשיי יום.

כמו כן, התוכנית אינה נותנת מענה לצורך ביציבות הבניינים ובעמידותם ברעידות אדמה, בדומה לתמ"א 38 שאינה חלה על מבנים לשימור. בהתעלמותם מהצרכים בעניין זה, הפקירו מוסדות התכנון חיי אדם לחסדי איתני הטבע, נושא שעתיד להיות נדון בועדת חקירה ממלכתית.

32. הטענה על היקף המבנים בתוכנית נדונה על ידי המועצה, שעמדה על כך כי כוחה של תוכנית השימור מצוי בריבוי המבנים שבה. יעודה של התוכנית הוא לשמר מרקם עירוני ולא מונומנטים בעלי ערך ארכיטקטוני עצמאי. התוכנית מבקשת לשמר את "הקונטקסט" של העיר ת"א, וזאת על ידי שימור של "ריכוזי מבנים".

התייחסות התוכנית לנושא השימור במבט כולל על אופייה הארכיטקטוני של העיר תל אביב, להבדיל ממבט פרטני על כל מבנה בנפרד לפי ערכו היא ראויה, ואין בה להצביע על חוסר סבירותה של התוכנית ועל מידת היתכנותה.

האפשרות לשימור אלמנטים פרטניים במבנים נדונה גם היא על ידי המועצה שעמדה על הקושי ביישומה, תוך שהעדיפה את הגישה הכוללת של השימור, אשר תכליתה לבטא את האותנטיות של המבנים ולהציגם באופן מלא ולא תלוש מן המכלול.

גישה כזו, המשקפת את האינטרס הציבורי בשימור, חייבת איזון אל מול זכותו של הפרט לפעול בקניינו. תוכנית השימור כרוכה בפגיעה בקניין של בעלי המבנים הכלולים בה. מגנוני הפיצוי והתמריצים, עליהם עמדנו לעיל, נועדו להגן על זכות הקניין, ככל שתוכח פגיעה בה. אולם, לצד מגנונים אלו מחויבים מוסדות התכנון לצמצם את הפגיעה ולאזנה על ידי אימוץ הסדרים ואמצעים שנועדו לשרת את הליך השימור ושפגיעתם בפרט היא פחותה.

כך נהגו מסודות התכנון בהליכי התכנון והאישור של תוכנית השימור וקבעו הוראות המאפשרות גמישות מסוימת בנושא החניות וסגירת המרפסות.

המועצה בחנה הצעות פרטניות שעלו במספר עררים שנדונו בפניה למתן את השפעת התוכנית על ידי שימור חזית המבנה בלבד או אלמנטים מרכזיים מתוכו. ההצעות נדחו משום שהיה בהן, בין היתר, לשנות את פני התוכנית דבר שהיה מחייב את החזרת הדיון בה אל הועדה המחוזית. לנוכח התמשכות ההליכים לאישור התוכנית שראשיתם בשנות ה-90 של המאה הקודמת, היה מקום לשקול את חלוף הזמן בדחיית אותן הצעות.

בניגוד לנטען על ידי העותרים, קבעה המועצה בהחלטתה, כי שינויים פנימיים בתוככי הדירות, שאין להם השפעה על החיצוניות ועל מבנהו ההנדסי של המבנה, אינם טעונים פניה ליחידת השימור בעירייה וקבלת היתר. זאת בשונה, משנוי פנימי הנוגע למעטפת המבנה או משליך עליה, ומשינוי בחללים הציבוריים. קביעה זו של המועצה, השונה מן העמדות שהביעו בפניה נציגי הועדה המקומית והמחוזית בדיון בעררים, משקפת איזון ראוי בין הפגיעה בקניין פרטי ובין האינטרס הציבורי לשימור.

הטענה הנוגעת ליציבות הבניינים ולעמידותם ברעידות אדמה היא טענה חדשה שלא הועלתה במסגרת הערר של העותרים למועצה, אלא עלתה לדיון בפני המועצה, על קצה המזלג, בדיון בעל פה. לגופה של הטענה ייאמר, כי תוכנית השימור אינה מונעת את חיזוק המבנים על פי תמ"א 38, כל עוד אין בכך לפגוע בהוראותיה.

אשר לקושי הכלכלי הכרוך בהטלת עלויות שיפוץ הבניינים ותחזוקתם השוטפת על בעלי המבנים, מן הראוי להזכיר בשנת 2005 הוקמה על ידי העירייה קרן לשימור מבנים ולמתן סיוע כספי והלוואות מסובסדות לשיפוץ. בנוסף, עיריית ת"א פרסמה מכרז בין הבנקים למתן הלוואות מסובסדות על ידי העירייה. בעירייה הוקם גם מנגנון ארגוני לטיפול במבנים לשימור. ניכר, כי קיים מאמץ מצד העירייה לצמצם במידת האפשר את הנטל הכלכלי העודף של השימור, ולסייע לאוכלוסיות חלשות לעמוד בהוצאות השימור.

ח. טענות הנוגעות לכל אחד משלושת הבניינים של העותרים.

הבנין ברחוב לילנבלום

33. לטענת העותר 1, הבניין הוא בניין רגיל לחלוטין, ללא ערך ארכיטקטוני או לאומי, שכמותו לא שומרו, ואף נהרסו. הבניין נבנה בשתי תקופות, תחילה לפי תכנון של האדריכל טבנצ'יק ואח"כ האדריכל ירמיצקי, סגננו מייצג "שעטנז אדריכלי", ללא סגנון ספציפי מיוחד, ומבלי שהובררה חשיבותם ההיסטורית של מתכנניו.

העותר 1 הגיש חוות דעת של האדריכל אקרמן לפיה רק שלושה אלמנטים מזעריים, אם בכלל ראויים לשימור, ולבטח שלא הבניין בכללותו.

המועצה ערכה סיור ובחנה את הבניין והחליטה להשאירו בתוכנית השימור, תוך שנתנה נימוקים מקצועיים להחלטתה.

חוות הדעת של האדריכל אקרמן הוצגה בעת הדיון בערר בפני המועצה ונבחנה על ידה, ואין זה המקום להכריע בין עמדתו המקצועית של אדריכל זה ובין עמדתם של מומחי מוסדות התכנון והעירייה.

הבנין ברחוב רופין

34. לטענת העותר 2, הבניין הוא בניין רגיל לחלוטין, ללא סגנון אדריכלי מיוחד, ועל אף שנבנה בשנת 1940 ותוכנן על ידי האדריכלים כרמי וברק, הוא חסר כל ערך ארכיטקטוני או היסטורי. הבניין נבנה בשונה מן התוכניות המקוריות במספר אלמנטים. בניגוד לנטען, הבניין לא נצפה משד' בן גוריון, וחזיתו מוסתרת על ידי 2 עצמי פיקוס גדולי מימדים.

לכל היותר, ניתן היה להסתפק בשימור של מספר אלמנטים בבנין ולא לקבוע את שימורו הטוטאלי על כל חזיתותיו.

טענות אלה נטענו בפני המועצה שלא מצאה בהן עילה להוצאת הבניין מתוכנית השימור. שיקוליה היו, מיקום הבניין, אלמנטים מסוימים בו, וזהות מתכננו, האדריכל כרמי, זוכה פרס ישראל. המדובר בשיקולים מקצועיים ראויים ורלוונטיים לנושא השימור.

בניגוד לנטען על ידי העותרים הבניין נצפה משד' בן גוריון והוא חלק מן המרקם של לב העיר הלבנה. חלק מן האלמנטים בבניין שונים מן ההיתר המקורי, אולם המבנה בכללותו תואם את הרעיונות המקוריים.

הבנין ברחוב לבונטין

35. לטענת העותרים 3 ו-4, בניין זה בנוי בצמידות לקירות הבניינים שמצדדיו, וניתן לראות אך ורק את חזיתו הפונה אל הרחוב. הבניין אינו ראוי לשימור, הוא חסר ערך ארכיטקטוני או לאומי, ומיקומו הוא השיקול היחידי להכללתו בתוכנית. שיקול זה אינו רלוונטי לתוכנית השימור, אלא לתוכנית המתחמים שבשלב זה עוכבה ואינה עומדת לדיון.

הבניין נבנה בשני שלבים, האחד בשנות ה-20 ללא סגנון מיוחד והשני בשנות ה-50 בסגנון שונה לחלוטין. לכל היותר, ניתן היה להסתפק בשימור של חזית הבנין הפונה לרחוב ולא לקבוע את שימור טוטאלי ובלתי מידתי.

המועצה קבעה כי לאור אופיו של הבניין יש מקום להותירו ברשימת המבנים לשימור, ופרטה שורה של נימוקים מקצועיים להחלטתה. מיקומו של הבניין לצד מבנה המצוי מצדו השני של הרחוב והמיועד גם הוא לשימור מהווים יחדיו שלמות תכנונית אחת, שיקול רלוונטי לעניין השימור. שילוב הסגנונות בבניין מבטא את התפתחות העיר ואת התקופות השונות בבנייה וגם שיקול זה רלוונטי לשימורו.

סיכומם של דברים

36. בחנתי את טענות העותרים ששבו והעלו בעתירה את טיעוני ההתנגדות לתוכנית השימור שנדונו ונדחו על ידי מוסדות התכנון בגלגוליה הרבים של תוכנית. לא מצאתי עילה המצדיקה התערבות בהחלטת המועצה מיום 20.11.07 ובשיקול דעתם של מוסדות התכנון.

השיקולים שהנחו את מוסדות התכנון בתכנון התוכנית ואישורה הם מקצועיים, ולכל אורך הדרך נטלו חלק בהליכים אנשי מקצוע רבים בתחומי הנדסת המבנים, האדריכלות, הכלכלה והשמאות.

הסוגיות שביקשו העותרים לעורר לדיון מחודש במסגרת העתירה הן סוגיות מקצועיות, ואף טכניות, שזכו לליבון והכרעה על ידי הגופים המוסמכים לפי חוק לעסוק בתכנון המרחב העירוני של העיר תל אביב. הגופים המוסמכים בחנו את המבנים המיועדים לשימור בחינה אובייקטיבית באמצעות קריטריונים ברורים להם ניתנו משקלים אחידים, ובחינה סובייקטיבית לפי התרשמותם בסיורים שערכו בשטח. ההחלטה שהתקבלה על ידי המועצה הארצית היא החלטה סבירה המבקשת לאזן בין הפגיעה בקניינם של בעלי המבנים, ככל שהיא קיימת לאחר מתן הפיצוי הכספי וסל התמריצים בתוכנית, ובין האינטרס הציבורי בשימור מורשת הבנייה של העיר תל אביב.

אשר לטענת העותרים על הגשת תצהירים מטעם המשיבות, אין לי אלא להפנות להחלטת השופטת שרה ברוש לדחות את בקשת העותרים להורות למשיבות להגיש כתבי תשובה (פרוט' הדיון מיום 21.2.11).

לאור האמור דין העתירה להידחות.

בנסיבות העניין לא מצאתי מקום לחייב בהוצאות.

המזכירות תעביר העתק מפסק הדין לב"כ הצדדים.

ניתן היום, א' טבת תשע"ב, 27 דצמבר 2011, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: חברת לשירותים הנהלה ונאמנות י.ש.ס בע"מ
נתבע: המועצה הארצית לתכנון ובניה -ועדת משנה
שופט :
עורכי דין: