ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין שי עופרים הסעות נגד מועצה אזורי :

1

בתי המשפט

בימ"ש לעניינים מינהליים חיפה

עתמ000644/08

בפני:

כב' השופטת יעל וילנר

תאריך:

25/09/2008

בעניין:

שי עופרים הסעות בע"מ

ע"י ב"כ עו"ד יואב אניספלד וקרן אניספלד

דרך הים 6 חיפה

העותרת

נ ג ד

מועצה אזורית זבולון

ע"י המחלקה המשפטית – עו"ד קרן רוזליס

המשיבה

פסק דין

1. עניינה של עתירה זו הינו הארכת תוקפו של הסכם למתן שירותי הסעות, שנערך בין העותרת והמשיבה.

העובדות

2. בקיץ 2006 ערכה המשיבה (להלן - "המועצה") מכרז פומבי, על מנת להתקשר עם ספקי שירותי הסעות להסעת תלמידי חינוך מיוחד בתחומה. העותרת (להלן – "שי עופרים") זכתה במכרז לגבי קווי ההסעות הבאים: נסיעה מנופית לקריית טבעון, הלוך ושוב; נסיעה מאושה למגידו, הלוך ושוב; נסיעה מאיבטין ליפיע, הלוך ושוב ונסיעה מרמת יוחנן לאלונים, הלוך ושוב.

לאור זכייתה במכרז, נחתם בינה לבין המועצה הסכם למתן שירותי הסעות, המצורף לעתירה כנספח ב' (להלן: "ההסכם"). תקופת ההסכם הייתה שנה"ל תשס"ז, החל מיום 1.9.06 ועד יום 30.6.07.

על פי סעיף 8.2 להסכם, ניתנה למועצה הזכות להאריך - לפי שיקול דעתה הבלעדי - את תוקף ההסכם לשנתיים נוספות, ראו: "לרשות תהיה זכות ברירה (אופציה) להאריך, לפי שיקול דעתה הבלעדי, את תקופת תוקפו של חוזה זה לתקופה של שתי שנות לימודים נוספות, בכל פעם לתקופה של שנת לימודים נוספת ובלבד שתיתן על כך הודעה לקבלן 60 יום מראש".

3. שי עופרים סיפקה למועצה שירותי הסעות במשך כל תקופת ההסכם הראשונה. ביום 15.8.07 חתמו שי עופרים והמועצה על נספח להסכם, במסגרתו הוארכה תקופת ההסכם לשנה נוספת – עד יום 30.6.08. במהלך השנתיים בהן סיפקה שי עופרים שירותי הסעות למועצה, שינתה המועצה את הקווים בהן פעלה שי עופרים, באמצעות נספח א להסכם ובהתאם לסעיף 3.2 להסכם, כפי שניתן ללמוד מהשוואת נספח א' המקורי המצורף לנספח ב' לעתירה (ההסכם) לנספח החדש שהוכן לגבי שנה"ל תשס"ח, המצורף להודעת המועצה לשי עופרים מיום 25.11.07.

4. לקראת שנה"ל תשס"ט, לא קיבלה שי עופרים מהמועצה כל הודעה על כוונה להאריך את ההסכם לתקופת הארכה נוספת (השנייה), כשם שקיבלה בשנה"ל תשס"ח.

5. בסוף חודש אוגוסט 2008, ימים ספורים לפני פתיחת שנת הלימודים, פנתה שי עופרים למועצה וביקשה לקבל רשימה מעודכנת של ילדי ההסעות, מתוך הנחה (חסרת כל בסיס) כי תוקפו של ההסכם יוארך גם הפעם בשנה נוספת. ביום 28.8.08 נמסר לשי עופרים כי המועצה אינה מתכוונת להאריך את תוקף ההסכם לשנה"ל תשס"ט.

6. עקב אי חידוש ההסכם לתקופה נוספת, נמסרו קווי ההסעות שבהן פעלה שי עופרים לחברות שירותי הסעות אחרות, שזכו אף הן במכרז המקורי משנת 2006, ופעלו בקווי הסעות אחרים עד אותו מועד.

7. בשל הימנעות המועצה להאריך לשי עופרים את ההסכם לתקופה נוספת של שנה, הוגשה העתירה דנן.

טענות העותרת

8. שי עופרים טוענת כי המועצה נמנעה שלא כדין מהארכת תוקפו של ההסכם לשנה"ל תשס"ט וכי הימנעותה נובעת משיקולים זרים.

עוד נטען כי לאור תפקודה הטוב וניסיונה המוכח של שי עופרים ולאור מחיריה הנמוכים היה על המועצה להאריך את תוקף ההסכם - או לצאת במכרז חדש לגבי קווי ההסעות שבהם פעלה שי עופרים.

9. שי עופרים ממשיכה וטוענת כי אי הארכת תוקפו של ההסכם לתקופה נוספת של שנה, פגעה באינטרס ההסתמכות שלה, משום שנערכה לקראת שנה"ל תשס"ט והתקשרה עם נהגים וקבלני משנה.

טענות המשיבה

10. המועצה טוענת כי יש לדחות את העתירה על הסף משום שהסעד המבוקש בה עוסק בהסכם שנחתם בינה לבין שי עופרים ולא במכרז שמכוחו נחתם ההסכם. לשון אחר, טענת המועצה היא כי לבית המשפט לעניינים מינהליים אין סמכות עניינית לדון בעתירה, שעניינה הוא זכויות וחובות בין צדדים לחוזה.

11. לגופו של עניין טוענת המועצה כי סעיף 8.2 להסכם מקנה לה זכות מוחלטת להאריך את תקופת החוזה, בהתאם לשיקול דעתה הבלעדי ולשי עופרים אין כל זכות לכפות עליה את המשך ההתקשרות עימה.

12. לגבי טענת שי עופרים בדבר הסתמכות ושינוי מצב לרעה, משיבה המועצה כי סעיף 8.2 קובע מפורשות כי המועצה תודיע על כוונה להאריך את ההסכם 60 יום לפני תחילת שנת הלימודים ומשלא קיבלה שי עופרים כל הודעה כזו בחודש יולי 2008, ברור היה לה כי אין כוונה להארכה נוספת של תוקף ההסכם.

13. למען הזהירות, מוסיפה המועצה ומציינת את התלונות הרבות שהתקבלו בנוגע לתפקודה של שי עופרים, כנימוק לאי חידוש הארכת ההסכם. כמו כן נטען כי סעיף 3.2 להסכם מהווה ויתור מצד שי עופרים על זכות כלשהיא לשימוע בטרם החלטת המועצה על אי הארכת תוקף ההסכם, משום שהארכת תוקף ההסכם נתונה לשיקול דעתה הבלעדי של המועצה.

14. המועצה ממשיכה וטוענת כי היא אינה מחויבת לערוך מכרז חדש וביכולתה להעביר את קווי ההסעות לזוכים אחרים במכרז המקורי – כפי שעשתה בפועל. לפי טענה זו, המכרז יצר תקופה בת שלוש שנים, בה למועצה הזכות לסיים התקשרויות עם הזוכים ולשנות את היקף קווי הנסיעות המוענקים לכל זוכה כמו גם את מיהות הקווים בהם יפעל כל זוכה (בהתאם לסעיף 3.2 להסכם).

השלמת הטיעון מטעם העותרת

15. בעקבות החלטתי מיום 2.9.08 הגישה שי עופרים השלמת טיעון לגוף העתירה והוסיפה מספר טענות.

בתגובה לטענת המועצה כי לבית המשפט לעניינים מינהליים אין סמכות עניינית לדון בעתירה, טענה שי עופרים כי חוזה שנחתם בעקבות מכרז אינו מתנתק מדיני המכרזים אלא מקיים דואליות נורמטיבית ולפיכך תוכנו, ביצועו ופרשנותו של החוזה כפופים לדיני המכרזים, כמו גם לדיני החוזים. שי עופרים ממשיכה וטוענת כי את שיקול דעתה של המועצה בהחלטתה שלא להאריך את תוקף ההסכם בשנית, יש לבחון בהתאם לאמות המידה של המשפט המינהלי. על המועצה להראות כי ההחלטה הגונה, סבירה ומדתית וכי היא מושתת על יסודות עובדתיים מוצקים ועליה לתת לשי עופרים זכות טיעון בהתאם לכללי הצדק הטבעי.

16. לגופו של עניין טוענת שי עופרים כי הארכת תקופת החוזה הראשונה, דהיינו מיום 1.9.07 ועד 30.6.08, לא נעשתה בהתאם למנגנון שנקבע בהסכם ולמעשה שי עופרים סיפקה שירותים מעבר לתקופה הראשונה, ללא הסכם תקף. לשיטת שי עופרים, על אף שמבחינה פורמלית תמה ההתקשרות בין המועצה ושי עופרים ביום 30.6.07, הרי שבפועל היא המשיכה לספק למועצה שירותי הסעה החל מחודש ספטמבר 2007, והארכת תקופת החוזה הפורמלית התבצעה רק במהלך נובמבר 2007. שי עופרים התבססה על מזכר שנשלח אליה מהמועצה ביום 25.11.07 (נספח א' להשלמת הטיעון). שי עופרים טוענת כי על סמך ניסיון זה, סברה כי החוזה יוארך בשנה נוספת, גם אם לא נשלחה הודעה בדבר הארכתו, חודשיים לפני תחילת שנת הלימודים.

17. בהתייחס לטענת המועצה כי קווי ההסעות הועברו לזוכים אחרים במכרז, טוענת שי עופרים כי הוראות ההסכם מאפשרות למועצה לבצע שינויים מסוימים בקווי ההסעות בהתאם לשינויים במספריהם, מקומות מגוריהם וזהותם של הילדים במהלך שלוש שנות המכרז, אך הן לא מאפשרות למועצה לחלק מחדש את הקווים בין הזוכים – דבר שעשוי להוביל להעברת כל הקווים לידי זוכה אחד ויצירת מונופול על שירותי ההסעות בתחום המועצה - בניגוד לעקרונות דיני המכרזים ומטרותיהם.

דיון

העדר סמכות עניינית

18. מקבלת אני את טענת המועצה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל העדר סמכות עניינית.

אין ספק כי עילתה של העתירה דנן עניינה עילה חוזית ולא עילה מדיני המכרזים. לפיכך, משעניינה של העתירה באכיפת ההסכם עצמו שנחתם מכוחו של המכרז, ולא בעצם עריכת המכרז, הרי שעסקינן בתביעה אזרחית רגילה, שאינה בסמכות בית משפט זה.

כך אף הסעדים המבוקשים בעתירה, מהותם זכויות וחובות בין צדדים להסכם, שמקומם להתברר בתביעה חוזית.

19. סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים תש"ס-2000 (להלן – "החוק"), קובע כדלקמן:

"בית משפט לענינים מינהליים ידון באלה –

(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות..."

סעיף 5 לתוספת הראשונה קובע כי החלטה של גוף בענייני מכרזים תידון במסגרת עתירה מינהלית. ענייני מכרזים מוגדרים כ"עניני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ועניני מכרזים של רשות מקומית, שענינם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, וכן מכרזים שענינם מתן רישיון או זיכיון לפי דין".

20. ודוק - העתירה דנן אינה עוסקת ב"ענייני מכרזים", אלא בהסכם שנחתם מכוח המכרז לאחר שהליכי המכרז הסתיימו. כך, אין העתירה עוסקת ב"התקשרות בחוזה לביצוע עסקה..... עבודה או לרכישת שירותים .." ובוודאי שאינה עוסקת במכרז שעניינו רישיון או זיכיון לפי דין. עניינה של העתירה הוא במחלוקת חוזית רגילה בין שני צדדים להסכם, לגבי תוכנו, קיומו וביצועו של ההסכם שזה מכבר נסתיימה התקשרותו. לפיכך, העתירה אינה באה בגדרו של סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק.

ראה בהקשר זה ת.א (מחוזי י-ם) 2619/00 החברה לפיתוח מרכזים כפריים ותעשייתיים מטה יהודה בע"מ ואח' נ' ועד מקומי צור הדסה (בש"א 374/02; ניתן ביום 29.5.02) שם נקבע כי בית המשפט לעניינים מינהליים תחום בדל"ת אמות עילות ההתערבות של המשפט המינהל, "ואולם, העתירה בתביעה דנן אינה בסוגיה שעניינה התקשרות בחוזה תולדה של מכרז אלא עוסקת בחוזה עצמו, פרשנות החוזה, תוכן החוזה, תניות חוזיות, דיני המחאת חיובים ודיני נזיקין. (ר' ת.א. (מחוזי י-ם) 216/94 כ.א.ן. גולן 1979 בע"מ נ' עירית קרית אתא ואח', דינים מחוזי, לב (6) 384) כל אלו אינם נכנסים למסגרת החוק במתכונתו הנוכחית".

21. כך, העובדה שהרשות הציבורית היא צד להסכם, אינה מוציאה את הדיון בעילה החוזית מגדר סמכותו של בית המשפט האזרחי ואינה משנה מהמהות האזרחית / חוזית של הסכסוך. ראה: "מקום שגוף - ציבורי או פרטי, בין שהוקם על פי חוק מיוחד ובין שהוקם מכוח דבר חקיקה כללי - מבצע פעולות אזרחיות או מסחריות, סמכות השיפוט בדבר תקופה ישירה של פעולות אלה, היא בית המשפט האזרחי" (ר' בג"צ 731/86, מיקרו דף נ' חברת החשמל לישראל בע"מ ואח', פ"ד מ"א (2) 449).

22. על הרציונל העומד בבסיס הדברים האמורים לעיל, ניתן ללמוד מהגדרת המכרז. המלומד ד"ר עומר דקל מציע להגדיר את הליך המכרז כ"הזמנה לתחרות מאורגנת לקראת כריתתו של חוזה" (ראו: עומר דקל "מכרזים" (2004) 73). הגדרה זו מבהירה מהו תחום דיני המכרזים. אם מכרז הינו תחרות מאורגנת לקראת כריתת חוזה, הרי שדיני המכרזים יעסקו במטרות התחרות, בדרך התקינה והחוקית להזמנת מתחרים ולניהול התחרות באופן הגון וסביר ובתוצאותיה של התחרות. עתירה שעניינה פרשנותו ואכיפתו של החוזה שנכרת לאחר שהסתיימה התחרות המאורגנת, אינה עתירה העוסקת בדיני המכרזים ועליה להתברר כתביעה אזרחית.

23. העדר הסמכות העניינית עולה גם מבחינת הסעדים המבוקשים בעתירה. בחינתה של שאלת סמכות עניינית לפי הסעד המבוקש מעוגנת בפסיקה. לדוגמה, בע"א 2846/03 ריצ'ארד ב' אלדרמן, עו"ד נ' דן ארליך, תק-על 2004 (4) 2027, 2029, נקבע כי "על פי הסעד הנקוב שם [בכתבי הטענות, י.ו.] נדע האם ההליך הוגש לבית המשפט המוסמך או שמא חובה היה להגישו לבית משפט אחר."

בעתירה שבפנינו מבוקש "לפסול את החלטת המשיבה שלא להמשיך את התקשרותה עם המבקשת ולהורות, כי על המשיבה להאריך את תקופת ההסכם עם המשיבה למשך מלוא שנת הלימודים תשס"ט – על פי הברירה הנתונה למשיבה בהסכם זה" (ההדגשות הוספו). סעד זה הוא הסעד העיקרי בעתירה ועניינו מתן הוראה לאכיפת ההסכם ולהארכת תוקפו, סעד שהינו מתחום דיני החוזים ובסמכותו של בית המשפט האזרחי.

24. לאור האמור, אני סבורה כי לבית משפט זה אין סמכות לדון בעתירה, ודינה להידחות על הסף.

למעלה מן הנדרש, אתייחס גם לעתירה גופה.

25. שוכנעתי כי טענות שי עופרים כלפי המועצה נעדרות כל בסיס משפטי ואין להן על מה לסמוך. סעיף 8.2 להסכם קובע מפורשות כי למועצה שמורה הזכות, בהתאם לשיקול דעתה הבלעדי, להחליט על הארכת תוקף ההסכם לשנים תשס"ח ותשס"ט וכי ההחלטה תתקבל לגבי כל שנת לימודים בנפרד, וכן כי לשי עופרים אין כל זכות לכפות על המועצה את המשך ההתקשרות עימה.

סעיף 8.2 להסכם קובע אף מנגנון לפיו במידה והמועצה מבקשת להאריך את תוקף ההסכם, עליה ליתן הודעה על כוונתה זו 60 יום לפני תחילת שנת הלימודים. ודוק, במקרה שאין בדעתה של המועצה להאריך את ההסכם, לא מוטלת עליה כל חובת מתן הודעה. במצב דברים זה, ומשכל "חטאה" של המועצה הוא כי היא פעלה בדיוק לפי תנאי ההסכם, הרי שלא ברור על מה נסמכת טענת שי עופרים כי המועצה פעלה בחוסר סבירות עד כדי הצדקה להתערבות שיפוטית בהחלטתה.

26. שי עופרים לא השכילה להצביע על כל זכות מוקנית להארכת ההסכם בשנה נוספת. לא זכות חוזית, לא זכות שבדין ואף לא זכות מכוח הנוהג. למותר לציין כי הארכת ההסכם פעם אחת, ודאי וודאי שאינה יכולה לבסס נוהג שעל פיו מחויבת המועצה להמשיך ולנהוג כך גם בעתיד. טענה זו היא בלתי סבירה לחלוטין ועומדת בסתירה למנהל תקין וטובת הציבור.

27. טענת שי עופרים לפיה המועצה פעלה בעבר בניגוד למנגנון הקבוע בסעיף 8.2 להסכם, עת החליטה להאריך את תוקף ההסכם בפעם הראשונה – דינה להידחות.

שי עופרים נתלית במזכר שקיבלה מהמועצה ביום 25.11.07 ומתעלמת מהמגעים הממושכים שהתנהלו בינה לבין המועצה החל מיולי 2007. למזכר עליו מסתמכת שי עופרים מצורף העתק נספח א', שבראשו תאריך כתיבתו – 15.8.07. אותו נספח א' נחתם במעמד שני הצדדים, ויש בו כדי להעיד כי שי עופרים ידעה עוד באוגוסט 2007 על כוונת המועצה להאריך את החוזה. יתירה מכך, המועצה צירפה לתגובתה העתק של אותו נספח ממש, ועליו אישור פקס המעיד כי הנספח הועבר לשי עופרים עוד ביום 4.7.08. לפיכך, שי עופרים קיבלה הודעה בדבר כוונת המועצה להאריך בפעם הראשונה את תוקף ההסכם, כחודשיים לפני תחילת שנת הלימודים – בדיוק בהתאם להוראות סעיף 8.2 להסכם.

במצב דברים זה, לא היה לשי עופרים כל בסיס לסברה, כי הארכת תוקף ההסכם לגבי שנה"ל תשס"ט תיעשה ללא הודעה מראש ובאופן שאינו תואם את המנגנון הקבוע בסעיף 8.2.

28. התוצאה מהאמור היא כי טענת שי עופרים בדבר הסתמכות ושינוי מצב לרעה אף היא דינה להידחות. על בסיס ניסיונה של שי עופרים משנה"ל תשס"ח ומהיכרותה את תנאי ההסכם, היה עליה לדעת כי אם לא נשלחה אליה הודעה, כדוגמת זו שנשלחה ביום 4.7.07 לגבי שנה"ל תשס"ח, אין המועצה מתכוונת להאריך את תוקף ההסכם. לפיכך, כל התקשרות שהתקשרה שי עופרים עם נהגים או קבלנים - נעשתה על אחריותה בלבד, ואין לה להלין אלא על עצמה.

29. אשר לשאלת חובת עריכתו של מכרז חדש – לא הוכח כי המועצה אינה מוסמכת להעביר את קווי ההסעות בהם פעלה שי עופרים לידי ספקי שירותי הסעות אחרים, שזכו אף הם במכרז המקורי. שי עופרים לא צרפה את נוסח המכרז לעתירתה, ולא הוכיחה כי על פי תנאי המכרז, מנועה המועצה לפעול כפי שפעלה. ההיגיון דווקא תומך בהתנהלות המועצה, שכן נדמה כי ראוי על פי דיני המכרזים לאפשר פעולות מעין אלו, על מנת לא לכבול את בעל המכרז לספק שאינו מבצע את עבודתו כראוי. ד"ר דקל מציין בספרו לעיל, כי "על הרשות לעשות מאמץ לצמצם את התלות בספק השירות ככל שניתן. לדוגמה, על ידי יצירת מקור אלטרנטיבי להתקשרות, שיחליף את הספק הקיים במקרה של כישלון ההתקשרות. כמו כן על מעצב המכרז לבחון את האפשרות לפצל את ההתקשרות בין כמה ספקי שירות, ובכך ליצור אלטרנטיבה לספק כושל ואפשרות להשוואה בין הספקים" (שם, עמ' 414).

כן ראה דעתו של המלומד כי "אין קושי ממשי להחליף ספק של שירותי הסעה" (שם, עמ' 413).

סוף דבר

32. מכל האמור, דין העתירה להידחות.

המערערת תשא בהוצאות המשיבה ובשכ"ט עו"ד בסך כולל של 8,000 ₪.

ניתן היום כ"ה באלול, תשס"ח (25 בספטמבר 2008) בהעדר הצדדים.

המזכירות תמציא העתקים לב"כ הצדדים.

יעל וילנר, שופטת

קלדנית: חנה אוחנה