ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין בתי זקוק לנפט בעמ נגד עיריית חיפה :

בפני כבוד ה שופטת ריבי למלשטריך-לטר

עותרים

  1. בתי זקוק לנפט בעמ
  2. גדיב תעשיות פטרוכימיה בע"מ

ע"י ב"כ עוה"ד נדב ויסמן

נגד

משיבים

  1. עיריית חיפה
  2. מהנדס העיר חיפה
  3. מנהל אגף תשתיות עירוניות, עיריית חיפה

ע"י ב"כ עוה"ד ימית קליין ועו"ד שי וינברגר
השירות המשפטי של העירייה
5. משרד להגנת הסביבה
6. משרד האנרגיה והתשתית
שניהם ע"י ב"כ עוה"ד שלומית שושני קפלן
פרקליטות מחוז חיפה – אזרחי

ועתירה שניה

עותרים

  1. גדיב תעשיות פטרוכימיה בע"מ
  2. בתי זקוק לנפט בעמ

נגד

משיבים

  1. עיריית חיפה
  2. ד"ר עינת קליש רותם בתפקידה כראש רשות הרישוי
  3. משרד להגנת הסביבה

החלטה

1. הדיון שהיה אמור להתקיים ביום 19.3.20 בשתי העתירות הנ"ל, נדחה בשל הוראת דיונים במתכונת חירום. (השבתת הקורונה). בשל דחיפות הנושא ניתנת בזאת החלטה ארעית, על בסיס כתבי הטענות והמסמכים בתיק, שהוגשו בהרחבה יתרה בהיקף של מאות עמודים. כבר כאן אקדים ואצ יין שעולה כי בבסיס העתירה משבר אמון חריף בין עיריית חיפה לבין העותרות, ולא בכדי. עיריית חיפה הרואה עצמה אחראית בין היתר על איכות חיי תושביה ובטיחותם, טוענת כי העותרות מתנהלות בחוסר שקיפות ותוך העלמת נתונים חשובים ממנה. כך גם טען המשרד לאיכות הסביבה כנגד העותרות. למותר לציין כי שיתוף פעולה אמ תי חייב להיות מושתת על שקיפות, על יעילות, ועל אמון הדדי.
במשולש, האחראי לתפקוד השוטף של העותרות מחד והבטחת איכות הסביבה ובטחון תושבי חיפה מאידך, שלושה קודקודים: המפעלים של העותרות, המשרד להגנת הסביבה, והעירייה. ש לושה אלו חייבים לעבוד בשיתוף פעולה רציף, בשקיפות מלאה, תוך העברת מידע בזמן אמת מכל אחד מהם לשניים האחרים, במקביל, ורק כך ישמרו האינטרסים המשותפים של הצדדים.
במצבים של משבר אמון, אין רצון לשיתוף פעולה, יש חשדות וחששות, וננקטים אמצעי נגד מוגברים לעתים אף למעלה מהנחוץ, בשל חוסר האמון.

2. עובדות הרקע בתמצית
2.1 בז"ן טוענת כי בקשותיה לקבל מעירית חיפה "היתר חפירה" על מנת לבצע עבודות תחזוקה דחופות בצנרת שלה המזרימה מוצרי דלק וכן בצנרת של חברת הבת גדיב, המזרימה חומרים מסוכנים –נדחתה. בנוסף , ניתן על ידי העירייה ביום 5.2.20 צו הפסקת עבודה לעבודות תחזוקת צנרת שבוצעו בצנרת גדיב בתחום מסוף הנמל.
2.2 בז"ן, חברה ממשלתית שהופרטה בשנת 2007 , ונכון להיום הינה חברה ציבורית ש-70% ממניותיה מוחזקות על ידי הציבור. בז"ן מפעילה בית זיקוק המספק כ-60% מתצרוכת הדלק במדינה. גדיב, הינה חברה פרטית בבעלות מלאה של בז"ן, העוסקת בייצור ושיווק של מוצרים ארומטיים אשר מהווים מוצרי ביניים או חומרי גלם לייצור מוצרים אחרים לתעשיות מגוונות כמו תעשיית התרופות, חומרי אריזה תעשיית פלסטיק חומרי הדברה ,צבעים ועוד. מוצרי בז"ן וגדיב שהמשק ה ישראלי איננו נזקק להם נשלחים לחו"ל.
2.3 השינוע של החומרים נעשה באמצעות קווי צינורות בין המפעלים במפרץ חיפה לבין מסוף הכימיקלים ומסוף הדלקים בנמל חיפה. מדובר בקווים תת קרקעיים. קו דלקים ממפעל בז"ן למסוף הדלקים בנמל כולל שבעה צינורות ומצוי ברצועה F צינורות "12. (F10-F16 , F20). (להלן "קווי בז"ן"). קו הצנרת ממפעל גדיב למסוף הכימיקלים בנמל כולל 3 צינורות ומצוי גם הוא ברצועה F , ביציאתו מהמפעל, ומסתעף לרצועה המכונה H. אורך כל צנרת כ-6 ק"מ. ( צינורות מס' 2F-4F , "6 ו-"8 ) (להלן " קווי גדיב")
2.4 הצינורות הונחו לפני עשרות שנים ולכן נדרש מעקב לוודא את מצבם ועבודת תחזוקה שוטפת.
2.5 הצינורות העשויים מתכת מוגנים במעטפת כנגד חלודה (אנטיקורוזובית) וכן בהגנה קטודית. בשנת 2016 נערכה בדיקה לשלמות המעטפת בשני היבטים אלו. ( DCVG ו- CIPS ). תוצאות הבדיקה לימדו על הצורך בביצוע תיקונים, כפי שיפורט בהמשך.
2.6 בשנת 2019 הזמינה גדיב בדיקה לעובי דופן הצינורות שלה (להבדיל מהמעטפת) , בדיקה שנעשית באמצעות מולך "חכם" (בדיקת PIG). גם תוצאות בדיקה זו לימדו על הצורך בביצוע תיקונים, כפי שיפורט בהמשך.
2.7 אין מחלוקת כי תיקוני התחזוקה צריכים להתבצע על מנת שמערכת הצנרת תהיה בטוחה ואמינה, לטובת כלל תושבי חיפה, במיוחד שמוזרמים בה גם חומרים מסוכנים.
2.8 כפי שהבנתי מכתבי הטענות מי שמבצע את עבודת התחזוקה בפרוזדור F ו- H היא בז"ן.

3. בדיקת המעטפת, דו"ח 2016
3.1 לפי תקציר מנהלים שצורף לכתב ה תשובה של העיריה, בסקר DCVG נבדקה מעטפת קווי הדלק של בז"ן בפרוזדדור F ו- H. אותרו וסומנו הפגמים במעטפת הקווים ונמדד גודלם. הומלץ לשקם באופן מידי את הפגמים הגדולים שאותרו ובנוסף לפחות פגם אחד בכל ק"מ או קטע קו בו לא קיים פגם גדול. רק לאחר איסוף נתונים (מצב הגנה קתודית, תוצרי קורוזיה, עובי דופן, אדהזיה ועוד ) ניתן יהיה לקבוע בוודאות האם יש לבצע המשך שיקום נקודתי של הפגמים כמומלץ בדו"ח או שנדרש שיקום עטיפה מלא בקטעים שונים לאורך תוואי הקווים.
אופן הטיפול בכל פגם נגזר מגודלו הפיזי כאשר פגם קטן (כפי שהוגדר) אינו דורש טיפול אם מוגן בהגנה קתודית מלאה, פגם בינוני דורש שיקום בתוך כשנתיים, פגם בינוני גדול דורש חפירה בדיקה ושיקום, פגם גדול דורש חפירה בדיקה ושיקום מידי.
לפי טבלאות הריכוז נמצא פגם גדול בצינור 2 F שדרש שיקום מידי ועוד 11 פגמים בינוניים גדולים בקווי בז"ן וגדיב, ועשרות של פגמים בינוניים אף הם בקווים אלו ,הדורשים שיקום בתוך שנתיים.

3.2 מתוצאות סקר הפוטנציאלים הרציף CIPS עלה כי הקווים מוגנים בהגנה קתודית בהתאם לתקן לאורך פרוזדור F ו- H באופן כמעט מלא. נמצאו מעט אזורים בהם אין הגנה מלאה. נמצא כי שיקו ם נקודתי של קו אחד יפתור את הבעיה האזורית בקווים שכנים. נקבע כי עם סיום שיקום העטיפה, יש לבצע בדיקת פוטנציאלים נקודתית באזורים בהם לא נתקבלה בסקר הגנה מלאה, על מנת לוודא שהקו מוגן באופן מלא ורציף בהתאם לתקן.

3.3 בדיקת מעטפת קווי הדלק וההגנה הקתודית יכונו להלן "דו"ח 2016".

3.4 העותרות לא הודיעו לעירייה ולמשרד להגנת הסביבה על דו"ח 2016 ועל תוצאותיו שדרשו תיקונים מסו ימים, אלא כשלוש שנים לאחר עריכת הבדיקה.

4. בדיקת עובי דופן ממרץ 2019 (בדיקת "מולוך" או "PIG")
4.1 צורף באופן חלקי בלבד הדו"ח מ -2019 המתייחס לממצאים של עובי דופן בצנרת. נמ צא כי יש ירידת עובי דופן בנקודות רבות , חלקן מתחת לתקן המינימלי הקובע.
4.2 לפי דו"ח החברה שערכה את בדיקת עובי הדופן נמצאו מקומות שונים בהם חלה ירידה משמעותית של עובי הדופן אשר הצריכו תיקון מידי של הקווים (החלפת מקטעים) כבר במועד הבדיקה , כך שבמספר מקומות על שלושת הקווים (26 נקודות) חלף המועד המומלץ לתיקון הצינורות ונדרש לתקנם באופן מידי. בנוסף נמצאו נקודות רבות נוספות לגביהן נדרשה החברה לבצע תוכנית תחזוקה ולתקנם בין החודשים פברואר 2020 עד מרץ 2021. מכתבי הטענות ומסמכים נלווים עולה כי מדובר בפגמים צנרת גדיב , קו F2 F3 . בקו F2 יש להחליף שני מקטעי צינור, אורך של 5 מ ' ובאורך של 11 מ'.

4.3 העותרות לא הודיע לעירייה ולמשרד לאיכות הסביבה על עריכת הבדיקה במרץ 2019 ותוצאותיה אלא באיחור ניכר, ומבלי להעביר באופן מידי את מסמכי הבדיקה עצמם.

5. מתי פנו העותרות לראשונה לקבל היתר לביצוע תיקוני המעטפת (ללא החלפת קטעי הצינור)
בקשה מס' 20190215

5.1 העותרות פנו לראשונה לעירייה לצורך קבלת "היתר חפירה" לתיקונים במעטפת הצנרת ב-11 אתרים (לפי דו"ח DCVG ) רק ביום 27.3.19, בקשה מס' 20190215 . הפנייה היא רק על בסיס תוצאות דו"ח 2016. (על אף שבהחלט יתכן כי במועד זה כבר היו בידי העותרות תוצאות דו"ח 2019).
5.2 לאחר שנדרשה התחייבות כי העותרות לא יעבדו בקו האמוניה של חברת חיפה כימיקלים בע"מ והתחייבות כזו ניתנה, ביום 1.5.19 נפתח "תיק תיאום" בעירייה. התקבלו אישורים נחוצים מתשע מחלקות בעירייה – תאורה, , ניקוז, גנים ונוף, ניהול תנועה, , מידע תכנון עיר, תכנון דרכים, מח' תכנון נוף, מחלקת מחשוב, מי כרמל - מרבית האישורים ניתנו עוד בחודש מאי 2019, מי כרמל בסוף דצמבר 2019 . המחלקה היחידה שלא נתנה התייחסות היא "אישור תכנון ארוך טווח (חומ"ס).
5.3 לעותרות נודע לדבריהן לראשונה בינואר 2020 כי מטעם המחלקה לאישור תכנון ארוך טווח נמסר כי הבקשה לא תטופל עד שיתקיים דיון אצל מהנדס העיר. העותרות טענו כי לראשונה ביום 14.1.20 נדרשו העותרות על ידי מחלקה זו לשלוח מסמכים נוספים, תוכניות, וכן את תוצאות בדיקת PIG על אף שלטענת העותרות בדיקה זו איננה שייכת לעבודת התיקונים במעטפת שהתבקשה. בז"ן הודיעה שהמסמך איננו רלוונטי ולא העבירה אותו.
בפרק הבא (פרק 6) אפרט כי כבר ביולי 2019 הגישו העותרות בקשה לתיקון מספר מקומות בצנרת על ידי החלפת קטעי צינור (בעקבות תוצאות בדיקת מרץ 2019, בדיקת ה-PIG ), לכן בפני העירייה עמדו סימני שאלה ולא עמדה עדין התמונה המלאה.
5.4 ביום 27.1.20 התקבלה אצל העותרות הודעה מהיועצת המשפטית של העיריה , שם היא מפרטת כי דו"ח 2016 המלא הועבר לעירייה רק ביום 22.1.20 . עוד היא מציינת כי בי שיבה שקוימה בראשית חודש נובמבר 2014 עם חברת גדיב הסתבר כי נדרשת החלפת 8 מקטעי צנרת לאור תוצאות בדיקת ה-PIG . למרות שתוצאות בדיקה זו התבקשו פעמים רבות, מסמכי הבדיקה לא הועברו לעירייה. עוד נתבקשה בז"ן להבהיר האם מדובר רק בשיקום מעטפת הצנרת, או שמא מדובר בהחלפת מקטעי צנרת. עוד נדרש פירוט באיזה צנרת בדיוק יבוצעו התיקונים.
5.5 ביום 28.1.20 התקיימה פגישה בין נציגי העיריה, בז"ן והמשרד להגנת הסביבה. העותרת טענה כי במהלכה ניתנה ההסכמה להוצאת היתרי החפירה. ממכתבים מאוחרים של העירייה עולה כי ההסכמה ניתנה לגבי תיקוני מעטפת בלבד. ביום 2.2.20 נמסר לעירייה דו"ח ה PIG (אולי בזכות העובדה שגדיב נדרשה ממילא למסרו למשרד להגנת הסביבה עד ליום 3 0.1.20 אחרת יבוטל היתר הרעלים שלה).
5.6 ביום 6.2.20 נתנה העיריה "היתר חפירה" לגבי שתי נקודות מתוך ה-11 המבוקשות , כאשר תאריך סיום העבודה רשום כיום 27.2.20. בעקבות פנייה דחופה של בז"ן לקבלת היתר החפירה לשאר האתרים הגיבה היועצת המשפטית של העיריה ביום 10.2.20 , כי כבר ידוע להם על בקשת גדיב להחליף מקטעי צנרת בעקבות בדיקת PIG, ולכן מדובר בהגשת בקשה שלוקה בפיצול מלאכותי ומציגה תמונה חלקית בלבד לגורמי הרישוי. העירייה הבינה לדבריה כי מדובר בעבודה השונה מהמבוקש בבקשה מס' 20190215 , הן ביחס לטיב והיקף העבודות והן ביחס לצורך בביצוע עבודות בשטחים ציבוריים. לכן יש להגיש בקשה חדשה להיתר, שתתאים לנסיבות החדשות. לאחר קבלתה תבחן העיריה אלו עבודות מצריכות חפירות נקודתיות שאין בהם משום עבודה הטענוה היתר, ותשקול מתן היתר נקודתי.
5.7 עולה כי יש מצב של אי בהירות עובדתית בפני העיריה. האם יש רק תיקוני מעטפת או גם רצון להחליף תחת אותו היתר חפירה קטעי נצרת שלמים ? אני מניחה כי אם התמונה היתה שלמה וברורה, ואם לא הייתה בעיה של חוסר אמון, הייתה ניתנת הסכמת העיריה לביצוע את תיקוני המעטפת ותיקונים אלו בלבד, כדי לסיים הליך בקשה שהחל במרץ 2019 ולאי שור נדרשו כתשעה חודשים בין המחלקות השונות בעירייה.

6. פניית העותרות לתיקון עובי דופן הצנרת (בקשה מס' 20190490)
6.1 ביום 25.7.19 הגישה גדיב את בקשה מס' 20190490, בעקבות דו"ח PIG , לביצוע חפירות ב-8 אתרים בשל ירידה בעובי הדופן. הבקשה נספח 21, , אם אכן כך הוגשה לעירייה, היא מסמך חסר וסתמי ללא כל פירוט. בעתירה מציינות העותרות כי הבקשה הוגשה לגבי 4 אתרי חפירה. המחלקה לתכנון טווח ארוך בקשה מגדיב מידע ומסמכים. גדיב טוענת שמסרה את המבוקש. ביום 4.11.19 התקיימה פג ישה במהלכה הסבירה גדיב את מהות העבודות ומסרה תוכניות, אך העיריה דרשה מסמכים נוספים. מכתב העיריה מיום 14.1.20 ומיום 3.2.20 חוזר ומבקש מסמכים שטרם התקבלו כמו תצ"א בה יסומנו 8 נקודות החפירה המבוקשות , פירוט במלל לגבי אורך הצינור שיוחלף וסוגו , אישורי תיאום עם הקווים הסמוכים וכן תוצאות בדיקת PIG. (תוצאות שידוע לנו שנמסרו רק בראשית פברואר 2020)
6.2 לאחר שנמסר כל החומר לעירייה, ביום 5.2.20 בקשו העותרות לעדכן את הבקשה להיתר חפירה, באופן שבקו F2 יש לבצע החלפת שני מקטעי צינור, ובקו F3 החלפת מקטע צינור אחד או שניים, וכן תיקונים נקודתיים נוספים. (לגבי שני קווים אלו נתבקש היתר חפירה גם לתיקוני מעטפת )
6.3 או אז התקבל מכתב העירייה מיום 10.2.20 כי התהליך המבוקש איננו מתאים להיתר חפירה, ויש לפנות בדרך של היתר בנייה.

7. משבר אמון גם בין העותרות למשרד להגנת הסביבה 7.1 ביום 22.12.19 הוזמנו העותרות לשימוע במשרד להגנת הסביבה. מכתב ההזמנה מפרט את העובדה שהמשרד להגנת הסביבה בקש כבר בינואר 2019 את דו"ח 2016 מהעותרות, אך זה נשלח למשרד לראשונה רק ביום 18.3.19. עיון בדו"ח לימד על תיקונים מיידים וחשובים שיש לבצע. על אף פניות חוזרות ונשנות של המשרד של העותרות , עד סוף 2019, לא בוצעו התיקונים, כשהעותרות מציינות כי עדין לא ניתנו היתרי החפירה מהעירייה. המשרד ציין במכתב כי התנהלות העותרות מצטרפת לאירוע דליפת חומרים מסוכנים במסוף הכרמל של נמל חיפה שבו דלפו חומרים מצנרת תת קרקעית של החברה במסוף אל הים בתחילת שנת 2019. המשרד להגנת הסביבה ציין שהוא שוקל לנקוט באמצעי האכיפה העומדים לרשותו, לרבות ביטול היתר הרעלים לחברה.

7.2 ביום 26.12.19 התקיים שימוע. (להלן "השימוע הראשון"). במסמך סיכום ישיבת (הנושא תאריך 16.1.20) נרשם על ידי מנהל המחוז במשרד הגנת הסביבה כי נודע להם רק לאחרונה מעירית חיפה, על העיתוי המאוחר בו הגישו העותרות את הבקשות להיתרי חפירה, כאשר העותרות לא השלימו עד ליום השימוע את כל המסמכים שנדרשו מהם. בתום השימוע ניתנה לעותרת גדיב שהות של חודשיים להשלים את הוצאת היתרי החפירה לביצוע התיקונים שנדרשו לפי דו"ח 2016 . העותרות נדרשו להתחיל את שיקום המעטפת, להשלים את עבודות התיקון עד 31.5.20 , ולהגיש דו"ח מומחה המעיד על תקינות המעטפת.
עוד צוין כי אם עד ליום 28.2.20 לא יינתנו לחברה היתרי חפירה או שעבודות השיקום לא תתחלנה בפועל, יהיה על העותרות לערוך בדיקת עובי דופן עד ליום 31.3.20.
אם העותרות לא ישלימו את עבודות שיקום המעטפת עד ליום 31.5.20, יבטל המשרד את היתר הרעלים לצנרת בפרוזדור F ו- H .

7.3 במעמד השימוע, ולמרות שהוזכר הצורך בבדיקת מולוך, הוסתר מהמשרד להגנת הסביבה כי העותרות כבר ערכו במרץ 2019 בדיקת מולוך. לא הוזכבדת ביצוע הבדיקה וגם לא תוצאותיה. המשרד להגנת הסביבה נדהם לגלות במקרה, במהלך ישיבה עם נציגי העיריה ביום 28.1.20 כי גדיב בצעה בדי קת מולוך במרץ 2019 אשר הצביעה על ירידת עובי דופן בצנרת החברה, שבעקבותיה פנתה לעירייה להחלפת מקטעי צנרת. או אז, הודיע המשרד להגנת הסביבה כי הוא דורש לראות את תוצאות הבדיקה לא יאוחר מיום 30.1.20, שאם לא כן ישקול להפסיק את השימוש בצנרת.

7.4 ביום 3.2.20 הודיעו העותרות למנהל המחוז במשרד ההגנה והסביבה כי קווי הצנרת ריקים מחומרים מסוכנים ולא יהיו פעילים עד לגמר העבודות ודו"ח המומחה, כאשר העבודות צפויות להסתיים בשבוע העוקב. המשרד עיגן את איסור הזרמת החומרים המסוכנים , וזמן את העותרות לשימוע נוסף, טרם ביטול היתר הרעלים.

7.5 ביום 4.2.20 התקיים שימוע נוסף. (להלן " השימוע השני"). לפי מסמך סיכום השימוע, הנושא תאריך 16.2.20 נקבע כי עד להשלמת הליך הבדיקה במלואו לא יינתן אישור המשרד להזרמת חומרים מסוכנים בצנרת. בסיכום הפגישה יש התייחסות מפורשת לכך שהעותרות הסתירו במהלך השימוע הקודם את העובדה שבידיהם בדיקת מולוך, שהצביעה על צורך בתיקונים דחופים והחלפת מקטעים כבר נכון למרץ 2019, ובמספר מקומות על שלושת הקווים של גדיב חלף המועד המומלץ לתיקון , ולגבי נקודות רבות אחרות הומלץ לתקנן עד למרץ 2021. על העותרות נאסר להזרים חומרים מסוכנים ללא הודעה מוקדמת ואישור המשרד.

7.6 נקבע על ידי המשרד להגנת הסביבה כי תנאי לאישור הפעלת הקווים יהיה –ביצוע בדיקת תקינות כמשמעותה בתקנות המים, ביצוע סימולציה דליפה והעברת התוצאות למשרד, וריתוך כל השרוולים במקום בו הוחלפו קטעי צנרת. החברה תשלים את עבודות התיקון פי דו"ח 2019 עד לחודש יולי 2020. עד לחודש אוגוסט 2020 תבוצע בדיקת מולוך חכם חדשה הדו"ח שלה יוגש עד ליום 31.8.20.

8 התפתחויות מקבילות
8.1 צו הפסקה מנהלי - ביום 5.2.20 בשעות אחר הצהריים קבלה גדיב צו הפסקה מנהלי בקשר לביצוע עבודותיה בתחום הנמל (צנרת גדיב) . צו ההפסקה התייחס להפסקת עבודה של החלפת מקטעי צינורות בשלושה מקומות. לטענת העותרות העבודות בוצעו בשטח מיום 2.2.20 ונותרה רק עבודת הריתוך של הקטעים שכבר תוקנו. הסיבה שהעבודות הופסקו היא כי כלל לא ניתן היתר בניה לביצוע פעולה זו.

8.2 פניית העיריה להגנת הסביבה על מנת שיבטל את היתר הרעלים - ביום 9.2.20 פנתה היועצת המשפטית של העירייה למשרד להגנת הסביבה על מנת שיבטל את היתר הרעלים לגדיב. העירייה הודיעה שאין בכוונתה לחדש לגדיב את ההיתר הזמנ י לעסק בשל ביצוע עבודות אסורות. נטען כי לפי בדיקת המולוך שכבר נעשתה יש צורך בהחלפת חלק גדול מהצנרת ולכן מתחדד הצורך במתן היתר בניה.
למכתב זה השיב מנהל המחוז במשרד להגנת הסביבה ביום 27.2.20, שם הוא מציין כי היתר הרעלים של גדיב בתוקף עד לחודש יוני 2020 ולכן כלל לא מונחת בפניו בקשה למתן היתר שעליו להידרש לה. נרשם כי אין המשרד נוהג להתלות היתר רעלים בהיתרים או רישיונות אחרים אלא בנסיבות מיוחדות.
מנהל המחוז מציין כי בכל הנוגע להגנה על איכות הסביבה ובטחון הציבור הנושא נבחן לעומק על ידי אנשי המקצוע ובסופו של יום אושר לחברה בתנאים, חידוש הזרמת החומרים המסוכנים בצנרת.

8.3 פניית גדיב לבית המשפט לעניינים מקומיים - גדיב פנתה לבית המשפט לעניינים מקומיים (בב"נ 19873-02-20 ) לביטול צו ההפסקה המנהלי שכן העבודות שבצעה להחלפת מקטעים קצרים בצנרת התת קרקעית אינן מצריכות לתפישתה היתר בניה. ניתנה החלטה של בית המשפט לעניינים מקומיים ביום 9.3.20 כי לעבודות מסוג זה דרוש היתר כדין. צו ההפסקה המנהלי לא בוטל.

8.4 העיריה סירבה לחדש היתר זמני להפעלת עסקה של גדיב - היתר העסק הזמני של גדיב אמור היה לפוג ביום 29.2.20. ביום 16.2.20 הודיעה העיריה לגדיב שהחליטה שלא לחדש לה את ההיתר הזמני ל עסקה עקב העובדה שבצעה עבודות בניה הטעונות היתר בניה ,ללא היתר. מכתב העיריה שנושא תאריך 13.2.20 ציטט את הודעת המשרד להגנת הסביבה כי מיום 4.2.20 חל איסור הזרמה של חומרים מסוכנים בקווי הצנרת. (העירייה לא היתה מודעת במועד המכתב לאישור חידוש ההזרמה שנתן המשרד להגנת הסביבה).
גדיב הגישה השגה על החלטה זו ביום 18.2.20. לא הובא בפני מה היתה התשובה בהשגה שכן זמן התגובה הוא 30 יום.

8.5 אישור לחידוש הזרמת חומרים מהמשרד להגנת הסביבה - ביום 16.2.20 חידש המשרד להגנת הסביבה את אישורו להזרמת חומרים מסוכנים בצנרת גדיב, בכפוף לתנאים שבשימוע ותנאים נוספים בהיתר הרעלים. אישור חידוש הזרמת החומרים וכן התנאים שבהיתר הרעלים הועברו לידיעת העירייה. אני מניחה כי בשלב זה עדין לא זורמים חומרים מסוכנים בצנרת גדיב. כי לדוגמא – אחד מהתנאים להזרמת החומרים כפי שנכתב בסיכום השימוע היה ריתוך קטעי הצינור שהוחלפו. אך ניתן צו הפסקה קודם לריתוכם. בפועל, גם לא מ ונחים בפני התנאים האחרים שנרשמו בהיתר הרעלים של גדיב.

9. נוהל היתרי חפירה בעירייה
9.1 "היתר חפירה" הוא הליך שיצרו רשויות מקומיות במהלכו נערכת בדיקה וניתן אישור של כל גורמי התכנון והביצוע בעיר ייה לביצוע עבודות החפירה. מטרת ההיתר מוסברת בנוהל העירייה המפורסם באתר העירייה -
"היתר כריה וחפירה ניתן לקבלנים ולמבצעי עבודות ברחוב ובשטח ציבורי על מנת לשמור מפגיעה בתשתיות התת קרקעיות (כגון קווי טלפון, חשמל, מים ביוב גז, דלק כבלים תת קרקעיים וכו' )."
מדובר בהליך פנימי בעירייה. ההליך כולל הגשת בקשה לאישור תכנון ושלב שני של הגשת בקשה לקבלת היתר חפירה. בקשה כזו עוברת לאישור הגורמים הפנים עירוניים והגורמים החיצוניים העסוקים בתכנון. לאחר מתן התייחסות כל הגורמים , יינתן אישור לתכנון המבוקש.

9.2 עובדה היא כי לשני אתרים בהם דווח כי יבוצעו עבודות מעטפת לצנרת, נתנה העירייה היתר חפירה.

9.3 לא עלה מכתבי הטענות והמסמכים כי יש החלטה מחייבת חדשה בעירייה , כי העירייה חוזרת בה מנוהל היתרי חפירה, באשר לביצוע עבודות מעטפת בלבד.

9.4 ההתייחסות לצורך בהיתר בניה, הייתה כאשר מדובר בהחלפת מקטעי צינור. ענין זה הוכרע בבית המשפט לעניינים מקומיים ביחסים שבין גדיב והעירייה. לא ידוע לי אם ההחלטה חלוטה, והנושא איננו נתון כרגע להכרעתי.

10. על הנחיצות בפעילות השוטפת של מפעלי העותרות 10.1 לעתירת בתי הזיקוק הוגשה תגובה גם מטעם משרד האנרגיה. בית הזיקוק בחיפה מוגדר במשק הישראלי כמפעל חיוני, הכפוף לצו החברות הממשלתיות (הכרזה על אינטרסים חיוניים למדינה בח ברת בתי הזיקוק לנפט בע"מ) תס"ז 2007, שהוצא על ידי הממשלה במסגרת הפרטת בתי הזיקוק. הצו קובע כי החברה חייבת להמשיך ולספק את תוצרי הזיקוק למשק הישראלי שתלוי באופן מהותי בהליך זה. צורף מכתבו של מנהל מינהל הדלק במשרד האנרגיה אשר ציין כי רובו של היקף הייצור המקומי של בנזין הוא כ-84% ורובו מסופק על ידי העותרת. היקף הייצור המקומי בגפ"מ (גז בישול) הוא 67% בחורף ו-85% בקיץ, ולמעלה מ55% הייצור מקורו בחיפה. בתי הזיקוק מבצעים תהליכי הפרדה של רכיבים מסוימים בתהליך הייצור על מנת לעמוד בתקנים הנדרשים. רכיבים אלו הינם רכיבים ארומטיים בעלי נדיפות גבוהה והיקף אחסונם בחצרות בית הזיקוק מוגבל. יש להוציאם באופן שוטף מבית הזיקוק , הוצאה הנעשית באמצעות חברת גדיב (שמפרידה את מרכיבי הבנזן ומחזירה את החומר מופחת הבנזן לבז"ן) , ואת הבנזן העודף היא מזרימה לנמל הכימיקלים. ולכן יש לה חשיבות קריטית לצורך תהליך ייצור הדלק. פעילות גדיב משמעותית גם מול פעילותה של חברת כאו"ל, חברת בת אחרת של בז"ן, שם גדיב מפרידה את הבנזן מחומר ארומטי שמוזרם אליה מכאו"ל וכן מרכיבים ארומטיים אחרים מוזרמים על ידי גדיב לתעשייה או לייצוא. מאחר וגם פעילות כאו"ל הכרחית להליך הייצור של בז"ן יוצא שסגירת פעילות גדיב תוביל לצמצום כושר הייצור של בז"ן , מפעל שאחראי על אספקת מרבית הסולר במדינה הדרוש להובלה ולחימום, לדלק מטוסים ומוצרים אחרים הדרושים לתעשייה השוטפת. לאור האמור, עמדת משרד האנרגיה כי גדיב חייבת להמשיך את פעילותה השוטפת כדי שלא ליצור פגיעה משמעותית בהספקה סבירה ושוטפת של מוצרי הדלק החיוניים לכלכלה ולמשק הישראלי.
עוד הובהר כי עבודות העותרות מוחרגות מהאיסורים שהוטלו בתקנות החירום בשל משבר הקורונה, בשל היות המפעלים מפעלים חיוניים.

11. החלטה באילוצי סדר דין של מצב החירום
11.1 בנסיבות המצב הנתון, ניתנת החלטתי על בסיס החומר הרב הקיים בפני, אך ללא שמיעת הצדדים עצמם. ההחלטה הוגדרה כהחלטה ארעית, כאשר השיקולים המנחים בה הם שיקולים המשמשים במתן צו ביניים. מחד – קיום הזכות לכאורה, ומאידך מאזן הנוחות.
11.2 אכן, יש הבדל משמעותי אם מדובר רק בתיקון למעטפת הצינור, או בהחלפת קטעי צינור. טיפול במעטפת הצינור משמעותו עבודה מחוץ לצינור , מה שמצריך רק חפירה של הקרקע במקום כדי להגיע לצינור התת קרקעי, תוך התחשבות בכל התנאים הנדרשים בזמן ביצוע חפירה, הן בתחום הנמל והן אלו שב מרחב הציבורי. בפעולה כזו אין כל פתיחה של הצינור עצמו , אלא פעולה חיצונית לו בלבד.
ואכן, כבר ניתנו היתרי חפירה לעבודה מסוג זה.
11.3 ארשה לעצמי להעיר כי נוהל החפירה של העירייה לתיקוני צנרת חיצונית מסוג הצנרת של העותרות , איננו מפורט דיו ואיננו נותן הוראות מספיק מפורשות בכל הקשור לעבודה במעטפת הצינורות מהסוג של העותרות . זו הסיבה כנראה שנפתח תיק בקשה בעירייה מבלי שצורפו לבקשה מלכתחילה כל המסמכים הנחוצים לעירייה כמו למשל מסמכי הבדיקה על בסיסה יש לבצע את הטיפול, התוכניות הרלוונטיות בחתכים הנדרשים וכד'. כאשר את הבקשות הפרטניות האלו מבקשת העירייה במהלך הטיפול, ולא קודם לפתיחת תיק הבקשה ותחילת הטיפול בבקשה, יש הליך מובנה של השתהות וסרבול וגם מקום לטעויות. יש מקום לכן לדעתי, להרחיב ולדייק את הנוהל לגבי היתרי חפירה הקשורים לצנרת מסוג זה.
11.4 נוהל העירייה של היתר חפירה, אם יעובה כנדרש, יש בו יתרון שהגופים הם פנים עירייתיים, מה שמאפשר קצב עבודה גבוה יותר לעומת קצב עבודה של ועדות תכנון ובניה. קצב עבודה גבוה לאישור בקשה כזו הוא לעתים קריטי להמשך ההתנהלות השוטפת.
11.5 דרישתה של העירייה לטיפול בבקשה 20190215 , טיפול במעטפת חיצונית, בהליך מחודש של היתרי בניה באה על רקע הרגשתה כי הנתונים חסרים לה ומוסתרים ממנה, ולכן באה בדרישה חדשה להליך שונה. ברור שממרץ 2019 ועד להחלטה שונה מיום 10.2.20 ההליך התקדם לפי נוהל קיים של היתרי חפירה.

11.6 לפיכך, באשר לנקודת הטיפול כפי שהן בבקשה מס' 20190215, ואלו בלבד, ורק באשר לטיפול מעטפת חיצוני, וחיצוני בלבד, נראה כי לאחר שניתנה התייחסות כל הגורמים בעירייה לכך, כפי שהוצג לי, אין מניעה לבצעם.
מובהר בזאת כי ככל שנקודת תיקון המסומנת בתוכנית/תצ"א/מפה כבר איננה מי ועדת אך ורק לתיקון מעטפת חיצונית, אלא החלפת קטעי צינור, לא ייעשה התיקון במסגרת בקשה 20190215.

11.7 לצורך קידום עבודת התיקון של המעטפת החיצונית יעבירו העותרות בתוך 7 ימים מהיום לעירייה ולמשרד להגנת הסביבה את תוכנית הנקודות לטיפול במעטפת חיצונית לפי בקשה 20190215, כאשר מוחרגות בה במפורש ומסומנות באופן בולט וחד משמעי, אותן נקודות לגביהן עולה צורך בהחלפת מקטע צינור, כתוצאה מדו"ח מרץ 2019 , ולכן אלו יבוצעו במסגרת הסדר אחר.
באותה הודעה של העותרות יסומן מהו לוח הזמנים לביצוע תיקוני המעטפת, בהתייחס לכל מקטע ומקטע.

11.8 תיקון נקודות המעטפת ייעשה רק לאחר שתנתן הודעה פרטנית לעירייה ולמשרד להגנת הסביבה באיזה יום מבוצע התיקון והיכן . ההודעה תינתן לפחות 3 ימים מראש.

11.9 העירייה תוכל לשלוח נציג/פקח מטעמה על מנת לוודא כי אכן התיקונים הינם תיקוני מעטפת בלבד.

11.10 באשר לבקשה מס' 20190490 - התיקון בצנרת גדיב –כפי שעולה בוצעה שם כבר החלפת קטעי צנרת , עוד קודם להגשת העתירה. מהודעת המשרד להגנת הסביבה עולה כי אישורה לחידוש הזרמת חומרים מסוכנים בצנרת היה תלוי הגורמים הבאים :
א. ביצוע בדיקת תקינות כמשמעותה בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (קווי דלק) התשס"ו 2006 לשלושת הצינורות והעברת תוצאות הבדיקה למשרד.
ב. ביצוע סימולציית דליפה לבדיקת תקינות מערכת בקרת דליפות והעברת תוצאות הבדיקה למשרד.
ג. ריתוך כל שרוולי הפליטקו. לחלופין, כל עוד לא רותכו שרוולי הפליטקו תקיים החברה השגחה רציפה (בזמן ההזרמה) על המקטעים המחוברים לשרוולי הפליטקו למניעת דליפות. החברה תנהל יומן בדיקה על בסיס בדיקה ויזואלית שעתית, אם תתגלה דליפה או רטיבות בחיבור, יש להפסיק מיד את ההזרמה וליידע את המשרד.

המשרד להגנת הסביבה אישר בכתב תשובתו כי התקבל מגדיב דו"ח בדיקת מערכת לגילוי דליפות וממצאי דו"חות ביצוע מבחן לחץ בהתאם לתקן API-570 ואושר לגדיב להזרים מחדש חומרים מסוכנים בכפוף לתנאים שפורטו בשימוע ותנאים נוספים בהיתר הרעלים. צורף אישור ההזרמה אך לא פורטו התנאים שיש לעמוד בהם. לפיכך, בשלב זה אין בידי מידע לגבי כלל התנאים שנדרשו, והאם חודשה הזרמת החומרים המסוכנים ,אם לאו. לא צורף היתר הרעלים עצמו. אני יוצאת מהנחה שלא רותכו שרוולי הפליטקו, שכן צו ה הפסקה המנהלי בתוקף.

11.11 בשלב זה השאלה מצטמצמת לשלושת צינורות גדיב, שלפי מה שתואר העבודה להחלפת קטעי הצינור כבר נעשתה, לא רק מבלי שניתן היתר בניה אלא גם מבלי שניתן היתר חפירה.
אם מה שנותר הוא עבודת הריתוך בלבד, הרי שלא צריכה להיות לדעתי התנגדות כלשהי מטעם העירייה כי תושלם עבודת הריתוך, מבלי שיש בכך לוותר על טענה כלשהי מטענות העירייה.
יש לזכור כי בסופו של דבר, המטרה היא לפעול במסגרת סביבה כמה שיותר בטוחה ומונעת אסון.

11.12 העובדה שבז"ן מפעילה עסק שתוצריו חיוניים למשק הישראלי , ועבודת הזיקוק קשורה קשר הדוק לפעולה תקינה ושוטפת של חברת גדיב, הינה שיקול חשוב, אך איננה פותרת את העותרות מחובתן למלא אחר החוק ואחר דרישות העירייה. אני מזכירה לעירייה וגם למשרד להגנת הסביבה, בהינתן העובדה כי מפעלי העותרות מצויים בתחום המוניציפלי של עיריית חיפה ושם פעילותן ועל מנת לשמור על איכות הסביבה ובטחון התושבים כל זמן שהמפעלים שם, יש אופציית אכיפה אחרת ומיטבית לדעתי , מאשר הקפאה בפועל של עבודת העותרות. האופציה והיא - הגשת כתבי אישום נגד המנהלים העומדים בראש חברות אלו, במקום שהונחה תשתית עובדתית מתאימה, ו אם אכן עברו על החוק. אציין כי בצדן של חלק מהעבירות עונשי מאסר בפועל. אחריות אישית של מנהלים היא כלי חזק ואפקטיבי שיש לעירייה ולמשרד להגנת הסביבה ויש לשקול לנצל כלי זה בדרך של הגשת כתבי אישום.

11.13 בתוך 7 ימים מהיום יודיע המשרד להגנת הסביבה בכתב לעיריית חיפה ולגדיב מהם התנאים שהוא דורש לחידוש הזרמת החומרים בצינורות גדיב. התנאים ירשמו לא על דרך ההפניה, אלא במפורש. המשרד להגנת הסביבה יפרט באילו מהתנאים עמדה גדיב, ובאילו מהם –עדיין לא עמדה.

11.4 לאחר קבלת מסמך זה , ואם עמדה גדיב בכל התנאים שהציב המשרד להגנת הסביבה לחידוש הזרימה של החומרים המסוכנים, תאפשר עירית חיפה מתן היתר זמני לעסק גדיב, עד למועד שתמצא לנכון. אם לא עמדה גדיב בכל התנאים שנדרשו או בחלק מהם, נושאים מנהל י העותרת באחריות אישית לכך, ו העירייה תציב את תנאיה להשלמת התיקון כתנאי לחידוש הרישיון, ובלבד שלענין בטיחות זרימת החומרים בצנרת, לא יחרגו מההוראות של המשרד להגנת הסביבה.

11.5 אין בהחלטה זו כדי לשנות את סד הזמנים שנקבע על ידי המשרד להגנת הסביבה לביצוע בדיקות ותיקונים על ידי העותרות.

12. לסיכום
12.1 הוחלט כאמור בפרק 11 לעיל .
12.2 אין חיוב בהוצאות .
12.3 המזכירות תודיע לצדדים על החלטה זו.

ניתנה היום, ג' ניסן תש"פ, 28 מרץ 2020, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: בתי זקוק לנפט בעמ
נתבע: עיריית חיפה
שופט :
עורכי דין: