ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין עסאם נעאמנה נגד היחידה הארצית לאכיפה דיני התכנון ובניה :

בפני כבוד ה שופט שלמה מיכאל ארדמן

מבקשים

עסאם נעאמנה

נגד

משיבים

היחידה הארצית לאכיפה דיני התכנון ובניה

פסק דין

בפני בקשה לביטולו של צו הריסה מנהלי שהוצא על ידי המשיבה לעבודות בניה שונות שבוצעו במקרקעין הידועים כגוש 19374 חלקה 93 בסמוך ליישוב עראבה, קרקע שהינה ביעודה קרקע חקלאית/ נוף כפרי פתוח ומותרת בה בניית מבנים חקלאיים בלבד.

בבקשתו לביטול צו ההריסה, טען המבקש, כי עסקינן בפארק חקלאי והמבקש מעוניין להופכו לשטח לאירועים משפחתיים. לשיטתו נטע בשטח כ- 150 עצים וכ- 4,000 פרחים, ולא הקים מבנים אלא ביצע עבודות גינון בלבד. לטענתו, המבנים על המקרקעין קיימים זמן רב ואוכלסו לפני זמן רב, כך שלא ניתן להורסם. עוד הינו טוען כי עסקינן בשטח במרחבה של ועדה מקומית, ועל כן פעילותה של המשיבה במקום הינה בניגוד למדיניות משרד הפנים.

המשיבה בתגובתה טענה כי עסקינן בבניה חדשה כעולה מתצלומי אוויר שהתקבלו אצלה. לטענתה עסקינן בגן אירועים המוקם על ידי המבקש. לטענתה מדובר במבנים שהינם בהליכי הקמה, או שנבנו במהלך תקופת 6 חודשים טרם הוצאת הצו. המשיבה טוענת כי אין כל אופק תכנוני כמשמעותו בפסיקה להכשרת המבנים.

בדיון שהתקיים ביום 22.7.19, נחקרו הצדדים על תצהיריהם.

בסיכומי המבקש, הינו טוען כי המשיבה סטתה מהנחיות מנהליות אותן הוציאה. לטענתו, לקחה את הסמכות מהועדה המקומית, במקרה שאינו תואם את הנחיותיה, ואף לא טרחה לברר קודם לכן, עם הועדה המקומית, מה פעלה לגבי החלקה הנדונה, לרבות התעלמות מחקירה שנעשתה בשנת 2017. לטענת המבקש אין עסקינן בשטח חיוני או שטח אחר המוגדר בהנחיות כמחייב התערבותה של המשיבה. לטענת המבקש עסקינן "בשטח לפיתוח שימוש קרקע מוגדר" כהגדרתו בתמ"מ 2 שינוי 9, ובשטח כזה אין מניעה לאשר הקמת גני אירועים. עוד טוען המבקש כי היו מבנים בחלקה, שכל שביצע לגביהם הינו שיפוצם על ידי עבודות דקורציה מעץ. המבקש מוסיף וטוען כי בפני גופי התכנון עומדות תכניות מתאר שונות בהליכי אישור.

המשיבה בסיכומיה, מפנה לדיון שהתקיים בבית המשפט. לטענתה, בניגוד לנטען בבקשה, המבקש הודה כי עסקינן בבניה חדשה, וכי אין מדובר בעבודות שהסתיימו. המשיבה מוסיפה וטוענת כי המבקש לא הצליח להראות כל פגם חמור שנפל בהליכי הוצאת הצו, וכי בניגוד לטענות המבקש, אין עסקינן בנטילת סמכות מהועדה המקומית, אלא בהפעלת סמכות עצמאית של המשיבה על פי סמכותה בסעיף 221 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965.

דיון והכרעה:
1. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, ובמסמכים שהוגשו, נחה דעתי כי דין הבקשה לביטול צו ההריסה המנהלי להידחות. להלן נימוקי.

2. ראשית, ובניגוד למצג העובדתי התמים בבקשה, בו צוינו עבודות גינון בלבד, הסתבר כי המבקש פועל ופעל בצורה נרחבת להקים גן אירועים גדול במקרקעין וזאת בניגוד לייעוד המקרקעין. עובדה זו ידועה למבקש היטב, שכן הסתבר כי הגיש בקשה להיתר בניה להכשרת הבניה, תוך ציון שעסקינן בגן אירועים קיים, תוך הכללה בתשריט התכנית, עשרות מקומות חנייה מוצעים. התנהלות זו הינה חסרת תום לב, ומשליכה על מהימנות המבקש בכל טענותיו העובדתיות, על כל המשתמע מכך.

3. בניגוד לטענותיו בבקשה המקורית, טען המבקש בחקירתו כי את עבודות הכשרת הקרקע ביצע בחודשים האחרונים (עמ' 4 לפרוטוקול), כי הרס חלק מאחד המבנים (5 מ' לטענתו – עמ' 6 לפרו טוקול), וכי לא רק חיפה את המבנים בדקורציית עץ, אלא גם הזיז את המבנים (עמ' 7 לפרוטוקול). הנה כי כן, טענות המבקש לבניה ישנה קרסו ואינני מאמין לו, מה גם שטענות המשיבה נתמכות בצילומי האוויר. אוסיף ואציין, כי גם אילו כטענת המבקש היה עסקינן בקירוי דקורציית עץ למבנים לא היה הדבר מסייע בידו. על פי ההלכה הפסוקה והוראות חוק התכנון והבניה, בניה לרבות תיקון (סעיף 145(א)(2) לחוק), מחייבים היתר בניה. כך, גם אם עסקינן בחומרים כגון עץ או חומר אחר שמותקן במגמת קביעות (ראה למשל: רע"א 5086/97 בן חור נ' עירית תל אביב , פ"ד נא (4) 625 (1997)), וכך גם כאשר עסקינן בהחלפת ישן בחדש (ראה: ע"פ 223/66 תיק נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד כ (2) 558, 559 (1966)).

4. לא בכדי ריכז אפוא ב"כ המבקש את מירב מאמציו בסיכומיו בטענה אחרת והיא טענתו לסטיית המשיבה מהנחיות מנהליות. אני דוחה טענה זו.

5. ראשית, אחזור למושכלות ראשונים באשר למטרתו של צו הריסה מנהלי וההלכות החלות לגביו. צו הריסה מנהלי מיועד לשמש ככלי מהיר ויעיל על מנת לסכל בניה בלתי חוקית בעודה באיבה (ראה למשל: רע"פ 5086/97 אזולאי נ' עירית תל אביב יפו, פ"ד נא (4) 625 (1997); רע"א 5635/93 הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב נ' עורקבי, פ"ד מח (2) 397 (1994)). צו זה אינו אקט עונשי, אלא אקט מנהלי, וככזה נהנה מחזקת התקינות המנהלית (ראה למשל: רע"פ 2958/13 תייסיר סבאח נ' מדינת ישראל [ניתן ביום 8.5.2013]; רע"פ 1639/16 עבאסי נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה בירושלים [ניתן ביום 23.1.2018]). מטבע מהותם, צווי הריסה מנהליים יש לבצע באופן מידי ומהיר, שאם לא כן נמצאנו מסכלים את מטרת האכיפה המנהלית, ובמיוחד כאשר השגת היתר בניה, תארך זמן רב (ראה: רע"פ 9801/17 ורדה נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה [ניתן ביום 22.1.2018]. על כן, רק במקרים חריגים ויוצאי דופן כאשר קיים אופק תכנוני ממשי והיתר הבניה מצוי בהישג יד במובן זה שרק עיכוב טכני פורמאלי קצר מעכב את קבלתו, ניתן יהא לבטל את צו ההריסה (ראה למשל: בש"פ 4491/18 נאיל ח'טיב נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה מבוא העמקים [ניתן ביום 25.6.2018]). כאשר לעומת זאת עסקינן בהמתנה של מספר שנים, אין מקום לביטול צו ההריסה (ראה למשל: רע"פ 9801/17 ורדה נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה [ניתן ביום 22.1.2018]).

6. אפשרות נוספת לביטול צו הריסה מנהלי הינה כאשר נפל פגם מהותי או פורמאלי בהוצאתו (ראה: עע"מ 3518/02‏ ר'גבי נ' יושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ''ד נז (1) 196 (2002)). עם זאת, נוכח מטרתו הציבורית של הצו, הביטול יעשה רק כאשר עסקינן בפגם חמור (סעיף 229 לחוק) וראה: רע"פ 5387/16 עבד אל ראזק נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים [ניתן ביום 19.9.2016].

7. פסיקה זו שנפסקה לפני תיקון 116 לחוק נפסקה גם לאחר התיקון, וכך קבע בית המשפט העליון בימים אלו:

"ההלכה הפסוקה פירשה את תכליתו של סעיף 238א לחוק, שהוא סעיף 221 בנוסחו הנוכחי לאחר תיקון 116. כך, נקבע כי "התכלית העיקרית של סעיף 238א לחוק התכנון והבניה, שהקנה את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי, אינה הגנה על הקניין". נקבע, שטובת הציבור מחייבת שבנייה תיעשה רק לפי היתר. כדי למנוע בנייה ללא היתר, היקנה המחוקק סמכות קיצונית זו של הריסה מינהלית (רע"פ 6034/99 כהן נ' יושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד נד(1) 438, 446 (2000)). אכן, "הליך של הריסה מינהלית אינו הליך מינהלי רגיל; יש לו אופי של הליך חירום, וכך צריך להתייחס אליו הלכה למעשה" (שם, בעמ' 449). צו הריסה מינהלי הוא כלי אכיפה שנועד לתת "מענה מעשי, מהיר, יעיל, ומרתיע לבנייה הבלתי חוקית, וכך יוכל לסייע לרשויות – ולמערכת שלטון החוק כולה – לעמוד בפרץ הבנייה הבלתי חוקית ... צו זה יועד, מעיקרו, לתגובה על-אתר, תגובת-בזק, על מעשה של הפרת החוק בתחום הבנייה תוך שמירה על שלטון החוק בכלל ועל דיני התכנון והבנייה בפרט" וכדי למנוע היווצרותן של עובדות מוגמרות בשטח (רע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה, פ"ד נט(3) 577, 588 (2004)). נפסק, כי "תכלית צו ההריסה המינהלי באה לידי ביטוי בהיקפה הרחב והעמוק של הסמכות... שמכוחה יכול הוא להורות על פגיעה משמעותית ומיידית בקניינו של הפרט ללא כל צורך בצו שיפוטי" (שם, בעמ' 590)."

ראה: רע"פ 6484/18 ‏ הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' יצחק פרטוש [ניתן ביום 3.7.2019]

8. יישום הלכות אלה על ענייננו מלמד כי אין הצדקה לקבלת הבקשה. ראשית , מבחינה פרוצדוראלית – המבקש לא העלה בצורה ברורה את טענותיו באשר לסטייה מהנחיות מנהליות, בבקשתו המקורית. הוא גם לא טרח להגיש את ראיותיו בהקשר זה במסגרת הדיון, אלא בחר להגישן – תשריטים ותקנון התמ"מ, במסגרת סיכומיו. זאת לא ניתן לעשות. אמנם נכון הוא כי תכנית מתאר הינה בגדר חיקוק, אך להבדיל מחיקוקים אחרים שמתפרסמים ברשומות, הוראות תכנית מתאר, סיווג המקרקעין מבחינת ייעודם והתכנית החלה הינם עניינים תכנוניים סבוכים, ועל כן מצריכים הגשתם כראיות לבית המשפט, ולא ניתן להסתפק במשלוח בית המשפט לעיין בתכניות החלות, בין באמצעות עיון באינטרנט, ובין באמצע ות צירופן לסיכומים (ראה: ע"א 7920/13 כרמל נ' טלמון [ניתן ביום 29.2.2016, בסעיף 4 לפסק דינו של השופט פוגלמן]; עע"מ 3512/06 הרשקו נ' עירית אשדוד [ניתן ביום 1.2.2007]; עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון [ניתן ביום 14.2.2007]; ע"א 1334/16 הדרי אשקלון אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' ש.ש. אשקלון יזמות ופיתוח בע"מ [ניתן ביום 31.12.2017]; עפמ"ק (חי') 5911-09-18 סעאידה נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה שומרון [ניתן ביום 14.12.2018]).

9. אציין כי למרות האמור, ניסיתי גם לעיין בתשריטים המצורפים לתכנית התמ"מ באתר רשות מקרקעי ישראל באינטרנט, אך לא הצלחתי למצוא שם תשריט ובו ניתן לראות מספרי חלקות כדי לבחון את טענת המבקש כי החלקה הנדונה הינה מוגדרת כ- "שטח לפיתוח שימוש קרקע מוגדר" כטענת המבקש.

10. זאת ועוד, אינני מקבל לא את נקודת המוצא המשפטית של המבקש, ולא את מסקנותיו העובדתיות, גם אילו היה מוכח בפני כי זהו ייעודו של השטח על פי התמ"מ ואפרט.

11. ראשית, מקובלת עלי טענת המשיבה כי אין עסקינן בנטילת סמכות הועדה המקומית כלל ועיקר, אלא בסמכות עצמאית של המשיבה. בניגוד למצב הנורמטיבי קודם לתיקון 116 לחוק התכנון והבניה, שהקנה את הסמכות על פי סעיף 238א ליושב ראש הועדה המקומית, סעיף 221 לחוק לאחר התיקון, מקנה סמכות עצמאית להוצאת הצו גם למנהל היחידה הארצית – המשיבה. כבר נפסק על ידי בתי המשפט המחוזיים, ופסיקה זו מקובלת עלי, כי בכך הקנה המחוקק סמכות ראשונית למשיבה בלא תלות בפעולותיה של הועדה המקומית, ואין עסקינן בנטילת סמכויות מהועדה המקומית – סמכות המוסדרת בסעיפים 254יג-254יד לחוק (ראה: עפ"א (חי') 31337-07-19 כמאל עתאמנה נ' היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבניה [ניתן ביום 22.7.2019]; עפ"א (חי') 18458-04-19 אברהים נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה עירון [ניתן ביום 28.5.2019]). מכאן ברור הוא כי בין אם בחרה המשיבה להתייעץ עם הועדה המקומית ובין אם לאו, חריגה מסמכות אין כאן. כאמור לגופו של עניין, ובניגוד לטענות המבקש, החומר שעמד בפני המשיבה הצדיק הוצאת צו הריסה, וממילא בדין הוא הוצא.

12. אלא מאי? המבקש מבקש להשתמש בהנחיות המנהליות העוסקות בסדרי העדיפויות על פיהן פועלת המשיבה כדי לסכל את החלטתה לפעול כנגדו. גישה משפטית שכזו אין לקבל. כידוע, לאזרח או נאשם, אין זכות חוקית לבחור את הרשות המנהלית הפועלת נגדו, וזאת כל עוד פעלה כחוק על פי סמכויותיה. השאלה של סדרי העדיפויות על פיהן פועלות רשויות האכיפה, אינה מעניינו של המבקש, כמו גם שאינה מעניינו של בית המשפט, אשר למעט מקרים ברורים של התנערות מהחוק או שרירותיות לא יתערב בשיקוליה האכיפתיים של הרשות המנהלית באשר לסדרי העדיפויות על פיהן היא פועלת (ראה למשל: בג"צ 1555/06 קינג נ' עירית ירושלים [ניתן ביום 15.5.2006]). כך מוסבר העניין בספרות המשפטית:

"Policy Statements addressing the decision to prosecute and decisions associated with prosecuting
a wide range of public interest considerations, reflecting both intrinsic and extrinsic policies and duties owed to victims, witnesses, defendants and society in general. Only an overriding public interest can justify judicial intervention. The need to find a public interest not to continue the prosecution or not to admit the evidence demonstrates where the onus lies and underlines the exceptional nature of the intervention"

Simon NM Young, The Public Law Conception of Integrity in the Criminal Process, in THE I NTEGRITY OF C RIMINAL P ROCESS F ROM T HEORY I NTO P RACTICE 35, 45 (O XFORD, 2016)

13. במילים אחרות, גם אילו המבקש היה מוכיח באורים ותומים, כי נפלה 'טעות' בפעולתה של המשיבה על פי סדר העדיפויות שקבעה לעצמה בהנחיותיה, לא היה דבר מביא לבטלות הצו. אין עסקינן בפעולה ללא סמכות מצידה של המשיבה, אלא לכל היותר, לטעמו של המבקש, בפעולה שלא על פי סדר העדיפויות שקבעה לעצמה. זה אינו "פגם חמור" כמשמעותו בפסיקה המביא לביטול הצו, שכן גם לשיטתו של המבקש, היה מקום להוצאת הצו, גם אם על ידי גורם מנהלי אחר.

14. למעלה מן הצורך אציין כי גם אם ייעוד המקרקעין כשיטתו של המבקש, לא הוכחה כלל סטיה מהנחיות מנהליות. ראשית, ההנחיות עצמן מדגישות כי אינן בגדר רשימה סגורה. לעניין זה נאמר בהנחיות, בדף העוסק ב"דגשים לאכיפה מדינתית במגזר הערבי", כך: "יש להדגיש, רשימה זו הינה בגדר התווית קווים מנחים וכללים להפעלת שיקול הדעת בהחלטה על נקיטה בפעולות האכיפה המדינתית. אין מדובר ברשימה סגורה, אלא בקביעת סדרי עדיפות המלמדים על מדיניות האכיפה. אין באמור לעיל כדי למנוע אכיפה במקרים אשר אינם ברשימה זו בהתאם לצורך ולהנחיות היועץ המשפטי לממשלה...". הנה כי כן, יש בהנחיות קווים מנחים, אך אין הן מונעות החלטה במקרה אחר להפעיל את סמכויותיה של המשיבה. ממילא אין בהפעלה כזו משום הפרה של ההנחיות.

15. גם עיון בהנחיות לגופן, אינו מביא למסקנה אותה המבקש מעוניין להסיק מהן. על פי מסמך המדיניות האכיפתית, עבירות בשטחים פתוחים (b(3)), או בעלות השלכות כלכליות (d(2)), וגני אירועים (e(3)), הינן בסדר עדיפות גבוה אצל המשיבה. כפי שצוין בהנחיות המשיבה, אולמות אירועים יש בהם כדי להביא למטרדי רעש, עומס תנועה בעיות חניה, וריחות, דבר המצדיק בחינה מדוקדקת האם להתירם ובאיזה תנאים. על כן הינם בסדר עדיפות גבוה בפעילות המשיבה. הטענה כי המצב שונה "בשטח לפיתוח שימוש קרקע מוגדר", לא הוכחה בפני. להיפך, עיון בעמ' 16 סעיף 1(א) להוראות תקנון התמ"מ שהגיש המבקש דווקא מלמד כי באזור ספציפי זה עסקינן בשטח המכיל משאבי טבע ושטחים חקלאיים וחשיבותו בשמירת רציפות המרחב הפתוח. לגבי שטח זה נקבע שם בין היתר, כי תאושר בניה בו רק אם תו אמת את אופיה החזותי של הסביבה מבחינת צפיפותה, רציפותה, ומידת חשיפתה החזותית לשימושי קרקע אחרים, וכן, שלא ניתן לבצע את הבניה המוצעת באיזור בקבוצת רגישות 6 (שטח ללא הגבלות סביבתיות). עובדות אלה לא הוכחו על ידי המבקש. כזכור, פעולתה של המשיבה נהנית מחזקת התקינות. משלא הוכיח המבקש, כי גן האירועים תואם את הדרישות הספציפיות בתמ"מ, אינו יכול לטעון לסטיית המשיבה מהנחיותיה המנהליות המגנות על שטחים פתוחים, וכנגד בניה בעלת פוטנציאל מסחרי וגני אירועים בניגוד לייעוד הקרקע.

16. עוד כאמור, המבקש לא הוכיח אופק תכנוני כמשמעותו בפסיקה. אין בעובדה כי ישנן תכניות מתאר בהליכי אישור שונים כדי לעמוד במבחן שקבעה הפסיקה בדבר עיכוב טכני קצר בלבד.

17. סוף דבר, אני דוחה את הבקשה לביטול צו ההריסה המנהלי, ומחייב את המבקש לשלם למשיבה הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 10,000 ₪.

המזכירות תסגור את התיק.

ניתן היום, כ"ב אלול תשע"ט, 22 ספטמבר 2019, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: עסאם נעאמנה
נתבע: היחידה הארצית לאכיפה דיני התכנון ובניה
שופט :
עורכי דין: