ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין טריגוסין בע"מ נגד המועצה הארצית לתכנון ובניה-ועדת המשנה לעררים :

בפני
כבוד ה שופט, סגן הנשיא יעקב שינמן

עותרת

טריגוסין בע"מ

באמצעות ב"כ עוה"ד בנימין קריתי, ונועם מ. זוכמן

נגד

משיבים

1.המועצה הארצית לתכנון ובניה-ועדת המשנה לעררים
2.הוועדה המחוזית לתכנון ובניה-מחוז מרכז

באמצעות פרקליטות מחוז ת"א (אזרחי), עו"ד גיל בילבסקי.

3.הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון

באמצעות עוה"ד הררי טויסטר ושות', עו"ד לימור ספצ'ק

פסק דין

בפניי עתירה כנגד החלטת וועדת המשנה לעררים שעל יד המועצה הארצית לתכנון ולבניה ( להלן: "ועדת המשנה לעררים"), אשר בגדרה נדחה ערר כנגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז המרכז ( להלן: "הוועדה המחוזית") לדחות את תכנית 413-0125559 אשר הגישה העותרת.

רקע עובדתי, תכנוני והליכים קודמים:
העותרת, חברת טריגוסין בע"מ ( להלן: "העותרת"), הינה בעלת זכויות במקרקעין הידועים כחלקה 50, בגוש 6086 ומשתרעים על פני כ-15 דונם בצפון מזרח העיר ראשון לציון ( להלן: "הקרקע" או " המקרקעין").

על מקרקעין אלו, בנויים מבני תעשייה בשטח של כ-3 דונם.

בשנת 1949, נחתם חוזה בין האפוטרופוס לנכסי נפקדים לבין תעשיין בשם טריגובוף, להחכרת הקרקע לשם הקמת בית חרושת לטקסטיל ומחסנים.

באותה עת, חלה על הקרקע התכנית המנדטורית R6, לפיה, הקרקע יועדה לשטח חקלאי אך ניתן לבנות עליה מבני תעשייה בהיתר מיוחד מאת רשויות התכנון והבניה.

בשנת 1963 נמכרה הקרקע ע"י רשות הפיתוח, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל לחברת " אריגי דגון בע"מ", למטרת הקמת מפעלים תעשייתיים.

ביום 7.3.1968 הכריזה הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים ( להלן: "הולקחש"פ") על המקרקעין כ"קרקע חקלאית".

בשנת 1982 אושרה תמ"מ/3 שהינה תכנית המתאר המחוזית למחוז מרכז- ילקוט הפרסומים 2798 ( להלן: "תמ"מ 3 "), אשר קבעה את הקרקע בייעוד חקלאי.
בתכנית נקבעו הוראות מעבר, לפיהן התכנית אינה פוגעת בשימושים הקיימים כדין ערב תחילתה.

בשנת 1998 רכשה העותרת את הזכויות בקרקע.

בשנת 2003 נכנס לתוקף תיקון 21 לתמ"מ 3, אשר בגדרו נקבע היעוד של הקרקע שוב,
בייעוד חקלאי/ נוף כפרי פתוח.

במהלך השנים ננקטו כנגד המערערת ועסקים נוספים, הליכים פליליים שונים לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 וכן הוצאו צווים לפי חוק התכנון והבניה תשכ"ה-1965, המורים על הפסקת השימוש במקרקעין.

העותרת מצדה פעלה בדרכים שונות בניסיון להסדיר את מצב המקרקעין.
כך לדוגמא, הגישה בקשות לשימוש חורג, ויזמה תכניות לשינוי ייעוד הקרקע.
אולם, כל אלו לא צלחו.

בשנת 2007 הגישה העותרת עתירה לבג"ץ (1105/07), במסגרתה ביקשה להורות לרשויות התכנון לשנות את ייעוד הקרקע באופן מיידי לייעוד של תעשייה.
העתירה נמחקה בהמלצת המותב.

לאחר מכן, במענה לפניית העותרת, דחתה הולקחש"פ את הבקשה לביטול הכרזת הקרקע כחקלאית, כאשר היא מציינת כי ההחלטה התקבלה תוך ידיעה והכרה כי קיים בינוי על הקרקע.

על החלטה זו, הוגשה עתירה מנהלית בפני ביהמ"ש המחוזי תל-אביב ביושבו כבית משפט לעניינים מנהליים ( עת"מ 2180/09), העתירה נדחתה מחמת שיהוי.

על ההחלטה הנ"ל הוגש ערעור בפני ביהמ"ש העליון (7061/12). הערעור נדחה ע"י כבוד השופט סולברג, בהסכמת כבוד השופטים עמית ודנציגר.

כיון שהעותרת בענייננו הסתמכה על דבריו של השופט עמית בפסה"ד הנ"ל, אצטט אותם במלואם:

"אני מצטרף לתוצאה אליה הגיע חברי השופט סולברג, אך זאת בלב כבד. וכל כך מדוע? כפי שעולה מתצלומי האויר שצורפו על ידי המערערת, האיזור אכן מוקף שטחי חקלאות מעובדים. עם זאת, אין חולק כי המבנים הוקמו כדין והשימוש בהם בייעוד תעשייתי נעשה כדין, עוד לפני שהמקרקעין הוכרזו כקרקע חקלאית. נוצרה אפוא מובלעת של איזור תעשייה בשטח של כשלושה דונם בלב שטח חקלאי, כשהמערערת " תקועה" בתווך בין ההכרזה על הקרקע כחקלאית לבין המצב בשטח והמבנים שהוקמו כדין. נוכח האנומליה התכנונית שנוצרה, המערערת מוצאת עצמה במילכוד. כך, לדוגמה, בשל הכרזת הקרקע כחקלאית, בעלי עסקים במתחם התעשיה אינם מקבלים רשיון עסק ומועמדים חדשות לבקרים לדין בשל כך, ואף לא ניתן לקבל היתר בניה עבור שיפוץ המבנים הישנים. וכי הרשויות סבורות כי המבנים " יתאיידו" מעצמם? תמהני. במצב דברים זה, דומני כי טוב יעשו הרשויות אם ישנסו מותניים ויראו לפתור בהקדם את מעגל השוטים שנוצר שלא בעטיה של המערערת, אם בדרך של תב"ע נקודתית ואם בכל דרך יצירתית אחרת".

כבוד השופט דנציגר הצטרף אף הוא למסקנת כבוד השופט סולברג תוך שהוא מצטרף להערת כבוד השופט עמית.

בשנת 2009 לאחר ביקור בשטח, נערך דו"ח של היחידה לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים, ובו נכתב כי המבנים המצויים על הקרקע נמצאים במצב רעוע ולא נראה כל שימוש בהם.

כאמור לעיל, העותרת הגישה לוועדה המחוזית תכנית שמטרתה שינוי ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד תעשייתי.

ביום 10.11.2014 דחתה הוועדה המחוזית את תכנית העותרת.

על החלטה זו הוגש ערר לוועדת המשנה לעררים שעל-יד המועצה הארצית לתכנון ולבניה (21/15). הגשת הערר הותרה במסגרת עת"מ 20241-02-15).

במסגרת ערר זה הוגשה עמדת המשיבה 3 - הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, התומכת בהחלטת הוועדה המחוזית, קרי, בדחיית תכנית העותרת.

בהחלטה מיום 11.10.2015 נדחה הערר, וכנגד החלטה זו הוגשה עתירה דנן.

ביום 26.6.2017, במקביל לסיכומי התיק, פורסם ברשומות ( י"פ 7531, עמ' 7033) אישור תכנית רצ/2030 שהיא תכנית מתאר מקומית חדשה לעיר ראשון לציון. גם על-פי תכנית זו, הקרקע נשוא העתירה נשארה בייעוד חקלאי (להלן: "רצ/2030").

במועד הגשת הערר בפני וועדת המשנה לעררים, רצ/2030 הופקדה, אך טרם אושרה.

החלטת וועדת המשנה לעררים:
וועדת המשנה דחתה את הערר, ואלו טעמיה בתמצית:

המדרג ההיררכי של הליכי התכנון מכפיף את התכנון המקומי בפני התכנון המחוזי.

עפ"י הוראות תמ"מ 3 וכן עפ"י שינוי 21 לתכנית זו ( אשר ביטלו את תכנית R6), לא ניתן לאשר את תכנית העותרת, שכן זו מבקשת לשנות את ייעוד הקרקע מחקלאית לתעשייתית.

אין בהוראות המעבר של תכניות אלו כדי לסייע לעותרת, שכן התכנית שהוגשה ע"י המבקשת היא מבקשת לאשר בנייה נוספת ולשנות את ייעוד המקרקעין בכללותם, ואינה מכוונת אך למימוש היתרים קיימים, במצבם הנוכחי וללא כל שינוי ו/או הרחבה.

המדיניות התכנונית הראויה מחייבת ראייה תכנונית כוללת והתאמת התכניות הפרטניות אליה.

תכנית המתאר לעיר ראשון לציון המתהווה בימים אלו טרם קיבלה אישור ( נכון להיום כבר התקבל האישור. י.ש.) ולפיכך אינה מהווה חיקוק, אך יש לראות בה הנחייה מנהלית לאור היותה מדיניות התכנון של הוועדה המקומית והמחוזית. משכך, אין לאשר תכניות פרטניות המסכלות את התכלית של תכנית האב המצויה מטבע הדברים בהליכי אישור מתמשכים.

לחובת העותרת ובעלי הזכויות שקדמו לה יש לזקוף את העובדה כי לא הוגשו התנגדויות להליכי התכנון שקבעו את מעמד הקרקע כפי שהיא.
בין היתר: הכרזת הקרקע כקרקע חקלאית ( הכרזה זו נתקפה באיחור רב מאד, ונדחתה מחמת השיהוי), תכנית תמ"מ 3, שינוי 21 לתכנית תמ"מ 3, תכנית רצ/2030.

גם לאור מחדלים אלו, לא יכולה העותרת לבוא כיום בטרוניה על ייעוד המקרקעין.

טענת העותרת להסתמכות נדחית.

העותרת רכשה את הקרקע בעת שהמצב התכנוני המדובר כבר היה תקף. חוזה המכר בין רשות הפיתוח לחברת " אריגי דגון" אף הוא לא יכול לשמש בסיס לטענת הסתמכות, שכן, לאף גורם אין זכות קנויה למנוע הליכי תכנון במקרקעין.

לסיום, הוועדה כותבת כי היא ערה להערת כבוד השופטים עמית ודנציגר בפסה"ד 7060/12 ( טעות סופר. צ"ל 7061/12 י.ש.), אולם חרף זאת וכפי שפירטה באריכות, אין באפשרותה לאשר את התכנית המוצעת.
טענות העותרת:
העותרת מוכנה לקבל כל פתרון תכנוני אשר יאפשר את המשך השימוש בקרקע בייעוד תעשייתי.

במסגרת זאת הוגשה התכנית נשוא עתירה זו ( אשר גם היא לא ביקשה לאפשר בנייה נוספת במתחם), אולם, המשיבות אינן מתכוונות לאשר אף תכנית שתוצג להן, וזאת חרף הערת ביהמ"ש העליון.

לגופה של החלטת וועדת המשנה לעררים:

הכפיפות להוראות תמ"מ 3 ותמ"מ 3/21: לעמדת העותרת, הוראות המעבר של תכניות אלו מאפשרות את המשך השימוש במבנים. במצב המבנים כפי שהוא כיום, לא ניתן לעשות שימוש חוקי, שכן לשם קבלת רישיון עסק, יש צורך בממדי"ם, עמידה בתקני תברואה ועוד, אך לצורך אלו נדרשים היתרי בנייה. לאור האמור, פרשנות המשיבות להוראות המעבר שגויה, ויש לאפשר את המשך השימוש במבנים תוך התאמות תכנוניות למצב החוקי הנוכחי.

המדיניות התכנונית המוצגת בתכנית רצ/2030: טענת המועצה הארצית כי עפ"י התכנית האמורה, הקרקע הינה חלק ממדיניות שימור השטחים הפתוחים, הינה טענה בעלמא, שכן על הקרקע מצוי אזור תעשייה ובנויים מבנים כדין. במצב זה, אין סמכות לאיש להפוך קרקע זו לשטח פתוח ו/או עתודה חקלאית כדברי המועצה הארצית.

אי הגשת התנגדות לתכנית רצ/2030: אין באי הגשת התנגדות לתכנית הנ"ל, כדי לשלול את התכנית שהציעה העותרת. לא הייתה כל תועלת בהגשת התנגדות, שעה שהנושא כבר מצוי בדיונים בפני ערכאות שיפוטיות.

שלילת טענת ההסתמכות: ההכרזה על קרקע כחקלאית אינה מהווה תכנית כהגדרתה בחוק ולפיכך, אינה מזכה בפיצוי על אף שפוגעת פגיעה קשה בזכות הקנין של הבעלים. חוזה המכר בין רשות הפיתוח לחברת אריגי דגון אינו חוזה מכר בין שני פרטים, אלא חוזה שהמדינה צד לו, ולפיכך המועצה הארצית אינה רשאית להתעלם מהוראות חוזה זה.

העותרת מוסיפה וטוענת כי החלטות המשיבות פוגעות בזכות הקנין ובזכות לחופש עיסוק של העותרת וזאת מבלי שעומדות בתנאי פסקת ההגבלה.

טענות המשיבות 1-2:
מטרתה המוצהרת של התכנית שהוגשה ע"י העותרת הינה שינוי ייעוד הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד תעשייתי. הקרקע הייתה מאז ומעולם בייעוד חקלאי ואושררה ככזו בהחלטות ותכניות שונות במשך השנים ( ועוד הרבה לפני שנרכשה ע"י העותרת). שינוי ייעוד הקרקע לייעוד תעשייתי כפי שמבקשת העותרת, עומד בסתירה לכל התכניות החלות על הקרקע ולמגמות התכנון העקביות ביחס אליה.

במסגרת עתירה זו, מבקשת העותרת מביהמ"ש לשמש כמוסד תכנון עליון ולבטל את החלטת כל מוסדות התכנון אשר קבעו כי הקרקע בייעוד חקלאי. יתירה מזו, אף ביהמ"ש העליון לא מצא מקום להתערב בהחלטה להכריז על הקרקע כחקלאית. פסה"ד 7061/12 הינו פס"ד חלוט שלא ניתן להתערב בו במסגרת עתירה זו.

עפ"י הוראות תמ"מ 3, תכנית זו גוברת על התכנית המנדטורית R6. הוראות המעבר שבתכנית תמ"מ 3 קובעות כך: "התכנית אינה פוגעת בשימושים הקיימים כדין ערב תחילתה ואשר נעשו חורגים מיום תחילתה", בכפוף לתנאים הבאים: "(1) לא יותר שינוי מהותי בשימוש או בצורה ממה שאושר בשעתו; (2) לא תותר כל תוספת או הרחבה; (3) לא תותר העברה משימוש חורג אחד לשימוש חורג אחר".
מטרת הוראה זו ברורה: ככל שערב כניסת התכנית לתוקף ( בשנת 1982) פעל על הקרקע בית חרושת לטקסטיל בהתאם להיתר שניתן מכוח תכנית R6, התכנית אינה מורה כי למחרת כניסתה לתוקף, ייסגר המפעל על כל עובדיו. הוראה זו כבר אינה רלוונטית עוד, שכן זה שנים רבות, המבנים אינם משמשים לשימוש שהותר בהם ערב כניסת תמ"מ 3 לתוקף. בשנת 1998 רכשה העותרת את הקרקע תוך שהיא יודעת ( או לכל הפחות היה עליה לדעת, וכך מופיע בהסכם המכר) את מצבה התכנוני.

תכנית מאוחרת לתכנית המתאר המחוזית כפופה להוראותיה ואינה יכולה לסתור אותן.

וועדת המשנה לעררים ציינה בהחלטתה כי גם אם הבינוי הנוכחי לא ייעלם, בינוי חדש, מתן היתרים חדשים והקמת אזור תעשייה פעיל על מכלול השטח, כמבוקש ע"י העותרת, אינו הולם את מגמת התכנון ביחס לקרקע.

מזה עשרות שנים מיועד השטח לשטח פתוח. תכנית מנדטורית אמנם אפשרה פיתוחו המוגבל לתעשייה, אך תכניות מאוחרות יותר שללו אפשרות זו. משפסקה התוכנית המנדטורית באופן טבעי, התכניות החלות על הקרקע אינן מאפשרות להחיות אותה בניגוד למגמה התכנונית המבקשת לשמרו כפתוח.

לאור האמור, החלטות המשיבות הינן בוודאי החלטות סבירות ואף החלטות מתבקשות ומתחייבות בנסיבות הענין.

יש לציין כי העותרת מנסה לתקוף שוב את עצם הכרזתה של הקרקע כחקלאית, על אף שבנושא זה קיים פס"ד חלוט של ביהמ"ש העליון אשר מהווה נקודת מוצא לדיון בעתירה זו ולא ניתן לתקוף אותו במסגרתה.

התכנית שהוגשה ע"י העותרת הינה תכנית ספציפית המבקשת לשנות את ייעוד הקרקע לתעשייתי בניגוד לתכניות החלות. ביחס לתכנית זו ניתנו החלטות המשיבות. במסגרת העתירה ולפנים משורת הדין, נבחנו אפשרויות לפתרונות חלופיים, כאשר לפי עמדת הוועדה המחוזית, בשלב זה, נוכח המצב התכנוני, לא ניתן לספק פתרונות חלופיים. עם זאת, אין מדובר בהחלטה מנומקת של מוסדות התכנון ולפיכך לא ניתן לתקוף אותה. אם תחפוץ העותרת, תוכל להגיש תכנית פרטנית המציעה חלופה ראויה, ואם תישלל ע"י הרשויות תוכל לעמוד כמובן לביקורת שיפוטית.

וועדת המשנה לעררים התייחסה בהחלטתה להערת ביהמ"ש העליון. אין לראות באמירת השופטים כהוראה כלפי רשויות התכנון לאשר כל תכנית שתוצג בפניהם ו/או לשלול את שיקול דעתן התכנוני. המשיבות, אינן רשאיות להתפרק משיקול דעתן המקצועי, ובמסגרת שיקול דעתן זה, קבעו כי לא ניתן לאשר את התכנית שהוגשה.

בענין הטענה לפגיעה בזכות הקנין: העותרת הייתה מודעת למצב התכנוני של הקרקע בעת שרכשה אותה, ונכנסה ביודעין למצב זה. גם לאחר רכישת הקרקע לא הגישה העותרת התנגדויות לתכניות שקיבעו מצב זה.

טענות המשיבה 3:
במסגרת עתירה זו, עומדת לדיון התכנית הספציפית שהגישה העותרת. כפי שהוסבר בהרחבה, אין אפשרות לאשר תכנית זו. ככל שסבורה העותרת כי ניתן לקדם פתרון תכנוני אחר, תתכבד ותגיש הצעה מסודרת.

המשיבה 3 חוזרת על טענות המשיבות 1-2 וסבורה אף היא כי החלטת המשיבות סבירה ואין עילה להתערב בה.

דיון והכרעה:
לאחר שקיימתי מספר דיונים בנוכחות הצדדים ועיינתי בטענותיהם, אני סבור כי דין העתירה להידחות מן הטעמים שיפורטו להלן.

בראשית דברי ברצוני להבהיר כי אני ער לסיטואציה הקשה אליה נקלעה העותרת, אך איני סבור שהמזור והפתרון יכולים להימצא במסגרת עתירה זו, כשהעותרת מבקשת לתקוף החלטה שדחתה תוכניות מוצעת של העותרת שעמדה בניגוד לתוכניות תקפות.

דברי כבוד השופט עמית ( כשדן בסיטואציה המיוחדת שבעניין הנדון ושדבריו צוטטו בחלקם לעיל) מדברים בעד עצמם, וכל המוסיף בעניין זה גורע, כשקבע בין היתר:

"נוכח האנומליה התכנונית שנוצרה, המערערת מוצאת עצמה במילכוד. ... במצב דברים זה, דומני כי טוב יעשו הרשויות אם ישנסו מותניים ויראו לפתור בהקדם את מעגל השוטים שנוצר שלא בעטיה של המערערת, אם בדרך של תב"ע נקודתית ואם בכל דרך יצירתית אחרת".

דברים אלו לא נפלו על אוזניים ערלות, וגם המועצה הארצית ראתה לנכון לציין כי היא ערה לדברים אלו אך אין בידה להושיע, בעקר מהטעם שהוגשה ע"י העותרת תוכנית נקודתית, שעומדת בסתירה לתוכנית מחוזית תקפה, וכיום גם בניגוד לתוכנית אב מקומית.

גם במסגרת הטיעונים בתיק זה, מזמינות המשיבות את העותרת להגיש תוכנית שתשלב עם התוכניות התקפות, ולא תעמוד בסתירה להן וכך למשל מזמינות המשיבות 1-2 את העותרת: להגיש תכנית פרטנית המציעה חלופה ראויה, ואם תישלל ע"י הרשויות תוכל לעמוד כמובן לביקורת שיפוטית ( ס' 28 לעיל), וכך גם המשיבה 3 מזמינה את העותרת להגיש תוכנית שלא תעמוד בסתירה לתוכניות תקפות: ככל שסבורה העותרת כי ניתן לקדם פתרון תכנוני אחר, תתכבד ותגיש הצעה מסודרת (ס' 31 לעיל).

אם העותרת סבורה שהדרך הנכונה היא המתווה בו פעלה עד כה, והיא מבקשת למצות זכויותיה, אין מנוס אלא לדון ולהכריע, לגופה של העתירה.

העותרת הגישה תכנית לוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. התכנית נדחתה על ידי הוועדה. במסגרת הליך שהתקיים בפני בימ"ש זה, הותר לעותרת להגיש ערר בפני וועדת המשנה לעררים שעל יד המועצה הארצית לתכנון ולבניה. וועדת המשנה דחתה את הערר וסמכה ידיה על החלטת הוועדה המחוזית.

במסגרת העתירה שבפניי, מבקשת העותרת להורות על בטלות החלטת וועדת המשנה לעררים ועל אישור התכנית שהגישה, ולחילופין להורות למשיבות למצוא פתרון תכנוני אחר שיאפשר את השימוש במקרקעין.

כאמור כבר לעיל, אומר כבר עתה כי גם לאור הנסיבות המיוחדות שבתיק זה, שבתי ובחנתי את החלטות המשיבות, ולא מצאתי כל פגם בהחלטת המשיבות, ואיני סבור כי יש מקום לחייב אותן למצוא פתרון תכנוני חלופי כדרישת העותרת מבלי שזו מציעה אלטרנטיבה חוקית אפשרית.

התערבות בהחלטת ועדת המשנה לעררים – מסגרת נורמטיבית:
בטרם אפנה לדון בגוף העתירה, אזכיר בקצרה ובתמצית את הוראות הדין ביחס להתערבות החריגה של ביהמ"ש המנהלי בהחלטות רשויות התכנון שהן סבירות ובייחוד כשהן חוקיות ומתיישבות עם הוראות הדין ( בענין זה ראו בין היתר בפסקי דיני מהעת האחרונה: עת"מ (מינהליים מרכז) 67102-12-15 משה שניידר נ' הועדה להשגות על שומות מקרקעין לפי פקודת הקרקעות ( פורסם בנבו, 08.05.2018); עת"מ ( מינהליים מרכז) 71410-09-16 מאיר זגון נ' ועד ערר מחוזית לתו"ב - מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 18.03.2018); עת"מ ( מינהליים מרכז) 10842-04-16 משה גרין נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 13.07.2018):

כידוע, ביהמ"ש אינו ממיר את שיקול דעתה של הרשות המנהלית ביושבו לדון בעתירה מנהלית כנגד החלטתה, וכך ביתר שאת בעתירות המכוונות כנגד החלטות מקצועיות של גופי התכנון והבניה ( ראו לדוגמא: עע"מ 876/17 גיל אוחיון נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 3.5.2018); עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים, (פורסם בנבו, 24.11.05); ועוד רבים).

לא פעם חזרה הפסיקה והזכירה כי ביהמ"ש אינו טריבונל עליון בענייני תכנון ובניה ( עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פס' 17 (פורסם בנבו, 20.10.2010) (להלן: "פס"ד איגנר"; בג"ץ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה , משרד הפנים, פס' 38 (פורסם בנבו, 23.03.2011).

כך לדוגמא כתב כבוד השופט עמית בבג"ץ 5137/08 בני אלבז נ' הועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, פס' 6 (פורסם בנבו, 14.10.2010): "כך באופן כללי וכך במיוחד לגבי החלטות תכנוניות-מקצועיות, שאין בית המשפט משים עצמו מומחה מקצועי לבחינתם של שיקולים תכנוניים ואין בית המשפט יושב כערכאת ערעור על שיקוליה התכנוניים של רשות התכנון. לכן, גדר התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון הינו מצומצם וההתערבות נעשית במשורה, מקום בו החלטת רשות התכנון לקתה באחד מ"המרעין בישין" של המשפט המינהלי כמו חריגה מסמכות, חוסר תום לב, ניגוד עניינים או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות".

ראו עוד: עע"מ 6937/11 הועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' רחל שטרית ( פורסם בנבו, 19.2.13); עע"מ 3478/07 גדעון ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה/מחוז מרכז ( פורסם בנבו, 29.06.2009).

מסגרת של עתירה מנהלית אם כן, אינה מקום לערעור על החלטות רשויות התכנון.
תפקידו של ביהמ"ש המנהלי במסגרת עתירות אלו מתמצה בבחינת החלטת הרשות בראי עילות המשפט המנהלי כפי שהותוו בדין ובהלכה הפסוקה.

ביהמ"ש יוודא בין היתר שההחלטה התקבלה ללא חריגה מסמכות, ללא הפלייה ו/או שקילת שיקולים זרים וכי ההחלטה אינה חורגת ממתחם הסבירות בנסיבות הענין.

לענין זה, אין נפקות אפוא לשאלה האם לביהמ"ש עמדה שונה בענין הסוגיה שהונחה בפני הרשות ומהי עמדתו ( ראו בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים, מה(3) 678, 688 (1991); בג"ץ 6474/10 עיריית ראשון לציון נ' שר הפנים ( פורסם בנבו, 03.02.2014).

די בכך שנוכח ביהמ"ש כי הרשות שקלה את השיקולים הרלוונטיים וקיבלה החלטה אשר מצויה במתחם ההחלטות הסבירות שיכולה הייתה רשות תכנונית לקבל בנסיבות הענין, על מנת שיורה על דחיית העתירה.

לא למותר לציין, כי בענייננו מדובר על עתירה כנגד החלטת ועדת המשנה לעררים שעל יד המועצה הארצית לתכנון ולבניה, שהינה גוף התכנון הבכיר והעליון במדינה.

לענין זה אצטט מדבריה של כבוד השופטת ( כתארה אז) נאור, בפס' 20 לפס"ד איגנר:
"אכן, הכלל לפיו אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון בשיקול דעתו חל על כל מוסדות התכנון, אך הוא חל ביתר שאת על החלטת גוף התכנון העליון – המועצה הארצית – שניתנה ברוב משמעותי. שהרי, במסגרת הביקורת השיפוטית בית המשפט נותן " משקל וחשיבות למאפייניה המוסדיים של הרשות העומדת לביקורת. הוא מביא בחשבון את טיבה ומהותה של אותה רשות. הוא מביא בחשבון את תפקידה של רשות זו ואת מעמדה במערך המשטר הדמוקרטי" (בג"ץ 2534/97 ח"כ יונה יהב נ' פרקליטת המדינה, פ"ד נא(3) 1, 29 ב-ג (1997)".

אמנם דברי השופטת נאור נסובו על החלטת מליאת המועצה ולא ועדת משנה כבענייננו, אך העיקרון המוזכר בדבריה ברור, ורלוונטי אף בענייננו.

ומכאן לעתירה שבפניי:
הרקע העובדתי והתכנוני לעתירה זו, מפורטים בפרקים שהוקדשו לכך לעיל. לא אחזור שוב על הראשונות, אך אציין את הנוגע להכרעה.

הקרקע נשוא עתירה זו הינה קרקע בייעוד חקלאי זה שנים רבות, כאשר בהתאם לתכנית המנדטורית R6 ניתן היה להתיר שימוש תעשייתי בקרקע על אף ייעודה החקלאי. ככל הנראה, בהתאם להיתר כזה נבנו בעבר המבנים העומדים כיום על הקרקע.

מעת שהוכרזה הקרקע כחקלאית על ידי הולקחש"פ ומעת ש"נחקקה" תכנית המתאר המחוזית " תמ"מ 3", לא ניתן עוד להתיר שימוש תעשייתי בקרקע החקלאית, למעט בהתאם להוראות המעבר הקבועות בתמ"מ 3 ותמ"מ 3/21. עפ"י הוראות אלו, ניתן להשתמש בקרקע בהתאם לשימושים שהיו קיימים כדין ערב תחילתה, אך לא ניתן להתיר שינוי או הרחבה של שימושים אלו.

לאור מצב זה, העותרת מנסה לשנות את מצבה התכנוני של הקרקע.

העתירה שבפניי אינה יכולה לתקוף את הכרזת הולקחש"פ או את תכנית תמ"מ 3. ניסיון כזה נעשה כבר במסגרת עת"ם 2180/09 ובערעור שהוגש על פסק דין זה - 7061/12, אך לא צלח.
משכך, קיומה של הכרזה זו הינה עובדה מוגמרת לצורך דיוננו, ונקודת המוצא לדיון זה הינה כי הקרקע קבועה בייעוד חקלאי כדין. העותרת ניסתה להתרעם כנגד מצב תכנוני זה, אולם כפי שהסברתי, שאלה זו אינה עומדת לדיון עוד, והמצב התכנוני החוקי הוא ברור.

העותרת הגישה תכנית אשר מטרתה המוצהרת הינה שינוי ייעודה של הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד תעשייתי. זאת אני קובע על אף " התפתלויות משפטיות" משונות ומתמיהות שהתפתלה העותרת בענין זה בכתבי הטענות, בסיכומים ובסיכומי התשובה.

בטרם אתייחס להחלטת וועדת המשנה לעררים, אציין כי בין הצדדים נתגלעה מחלוקת ביחס לפרשנות הוראות המעבר של תמ"מ 3.

המשיבות טוענות כי " מטרת הוראה זו ברורה: ככל שערב כניסת התכנית לתוקף ( בשנת 1982) פעל על הקרקע בית חרושת לטקסטיל בהתאם להיתר שניתן מכוח תכנית R6, התכנית אינה מורה כי למחרת כניסתה לתוקף, ייסגר המפעל על כל עובדיו. הוראה זו כבר אינה רלוונטית עוד, שכן זה שנים רבות, המבנים אינם משמשים עוד לשימוש שהותר בהם ערב כניסת תכנית תמ"מ 3 לתוקף".

לעומת עמדה זו, מטענות העותרת משתמע ( על אף שטענותיה בענין זה אינן ברורות כל צרכן) כי היא קוראת לתוך הוראות המעבר, חובה לאשר שינוי של ייעוד הקרקע ( ותוספות בניה כמו למשל ממ"דים או בניית מתקני תברואה ועוד כדי לעמוד בתקנים עכשווים) על מנת שתתאפשר הקמת מפעל תעשייתי בשטח שיקבל רישיון עסק.

אני סבור כי העותרת אינה צודקת בקריאתה המרחיבה להוראות המעבר, וכי הפרשנות שניתנה להוראות אלו ע"י המשיבות הינה לכל הפחות פרשנות סבירה.

התכנית המוצעת נדחתה ע"י וועדת המשנה לעררים מנימוקים ענייניים ומשכנעים המשקפים החלטה סבירה לחלוטין בנסיבות הענין.

סיכומם של נימוקי וועדת הערר מופיעים לעיל, ובקליפת אגוז, לפי התפיסה התכנונית של הוועדה, אזור זה מיועד לחקלאות ואין היתכנות ו/או הצדקה תכנונית בהתאם להכרזת הולקחש"פ, תמ"מ 3 והמדיניות התכנונית המשתקפת בתכנית רצ/2030 (אשר מאז הפכה לתכנית מאושרת), לאשר את שינוי הייעוד של הקרקע מייעוד חקלאי לייעוד תעשייתי.
הוועדה בהחלטתה כאמור כבר, התייחסה בכובד ראש להערת ביהמ"ש העליון בתיק 7061/12, וציינה כי לקחה בחשבון את הערות השופטים שם ועם זאת, שיקול דעתה התכנוני מורה כי אין אפשרות לאשר את התכנית.

לטעמי, הצדק עם המשיבות בטענתן כי אין לראות בהערת ביהמ"ש העליון הוראה לפיה הן מחויבות לאשר תכנית המורה על שינוי ייעוד הקרקע. לא לזאת הייתה כוונת ביהמ"ש. שיקול הדעת המקצועי של המשיבות בוודאי לא נשלל בהחלטת ביהמ"ש העליון, ומששוכנעתי כי המשיבות קיבלו החלטה מקצועית בהתאם לשיקול דעתן, ואף לקחו בחשבון את הערת ביהמ"ש העליון, לא ניתן לתקוף את החלטתן באמצעות הערות ביהמ"ש העליון.

לאחר קביעתי זו אשוב ואציין, כי אין לכחד וכפי שכבר ציין כבוד השופט עמית בהערתו הנ"ל, נוצרה בענייננו סיטואציה תכנונית מורכבת. מחד, קיימת קרקע בייעוד חקלאי ורשויות התכנון סבורות שזהו הייעוד ההולם את הקרקע וזהו הייעוד היחיד שראוי מבחינה תכנונית להקנות לקרקע זו, אך מאידך, על הקרקע קיים אזור תעשייה ישן שנבנה כדין ומתקשה עד כדי אינו מסוגל לפעול במצב המשפטי - תכנוני השורר כיום והלכה למעשה אותם מבנים עומדים נטושים מזה זמן רב.

לאור המצב המתואר, אף אני ניסיתי את כוחי בהבאת הצדדים לידי פתרון שיהלום את המדיניות התכנונית הכללית, ועם זאת יאפשר לבעלי הזכויות להפעיל את המפעל שהוקם כדין. לפיכך, במהלך הדיונים נשלחה העותרת לקיים פגישה ישירה עם רשויות התכנון, אשר בה יידונו אפשרויות וחלופות להסדרת האזור. פגישה כזו התקיימה ( בהשתתפות נציגי המחוז), אך הסתיימה לצערי מבלי שנמצא פתרון.

העותרת טוענת כי המשיבות אינן מעוניינות להגיע לפתרון מוסכם שיאפשר המשך השימוש התעשייתי בקרקע. לא מן הנמנע שהעותרת צודקת בהערכה זו. אכן, עמדתן המקצועית של הרשויות כפי שהשתקפה בדיונים ובסיכומים הינה שאין היתכנות והצדקה לשנות את ייעוד הקרקע ולאפשר שימוש תעשייתי בה אך הן לא שללו כאמור, אפשרות שתוצג להן תוכנית חלופית שתשלב עם התכנון הקיים.

בין שהצדק עם המשיבות בעניין זה ובין שלא, לטעמי לא הרשויות גרמו להיווצרות הסיטואציה, והעותרת יכלה ( מבלי שתהיה בכך קביעת עמדה או עובדה) לצפות אותה בטרם רכשה את הקרקע ( ראה האמור בס' 17 שלהלן).

הרשויות צריכות כמצוות בית המשפט העליון, לעשות כל מאמץ ולסייע למציאת הפתרון אך אינן מחויבות למצוא פתרון במחיר אישור תכנית שעומדת בניגוד לדין ולהשקפה התכנונית של גורמי התכנון המוסמכים.

כאמור, העותרת היא שצריכה להציע את הפתרון והמשיבות הן שצריכות לדון בו ולאשר או לדחות אותו בהתאם לשיקולים תכנוניים ענייניים. למעלה מן הנדרש יזמתי את הפגישה הנ"ל וגרמתי למשיבות לדון עם העותרת בקיומם של פתרונות חלופיים, אך משלא נמצא פתרון כזה, אין העותרת יכולה לגלגל את הכדור לפתחן של המשיבות.

בהמשך לכך, בהחלטתי מיום 3.7.2016 ( ראו פרוטוקול הדיון מיום 3.7.16 עמ' 7) קבעתי כי: "לאור הדיון היום, ישקול ב"כ העותרים הגשת תכנית חדשה, כאשר השימוש במבנה יוגדר כפי השימוש המקורי או קרוב לו בהתאמה להוראות שבתכנית תמ"מ 3. הודעה כאמור, ימסור ב"כ העותרים בתוך שבועיים מהיום ואם יעשה כן, תימחק העתירה ללא צו להוצאות".

בהודעת העותרת מיום 24.7.2016 נמסר מטעמים השמורים עמה, כי היא עומדת על עתירתה.

לאור האמור, אין בידי לקבל את בקשתה החלופית של העותרת, לפיה יאולצו המשיבות למצוא פתרון תכנוני שיאפשר את השימוש באזור התעשייה. כפי שקבעתי, התכנית שהוגשה ע"י העותרת נדחתה כדין ומטעמים מובנים. בהחלטת המשיבות, אין כל פגם מנהלי המצדיק או מתיר את התערבותי. ככל שתוגש תכנית אחרת, ייתנו הרשויות את דעתן עליה ויקבעו אם ניתן לאשרה אם לאו.

אציין בבחינת למעלה מן הצורך ולמניעת כל ספק אפשרי, כי העותרת רכשה את הקרקע בשנת 1998, משמע, לאחר שהקרקע הוכרזה כחקלאית ואף נקבעה בתמ"מ 3 כקרקע בייעוד חקלאי.

העותרת רכשה קרקע במצב תכנוני פרובלמטי ויש להניח שהיא לקחה בחשבון עובדה זו ( ואולי הדבר קיבל ביטוי גם במחיר בו רכשה את הקרקע, הגם שגם בעניין זה- למניעת כל ספק, איני קובע את הדברים האמורים כממצא או כעובדה), וידעה או היתה אמורה לדעת, כי כלל אין וודאות לכך שניתן יהיה להסדיר את הקרקע כאזור תעשייה חרף הגדרתה הברורה כקרקע חקלאית שלא ניתן לבצע עליה שימוש תעשייתי ( אלא בכפוף להוראות המעבר המצמצמות שנקבעו בתמ"מ 3).

כמו כן, יש לחזור להאיר ואלי אף להעיר, שהעותרת וקודמיה לא פעלו כנגד ההחלטות התכנוניות שהביאו את הקרקע למצבה התכנוני כפי שהוא היום.

לאור כל זאת, יש טעם לפגם בבואה של העותרת כיום, לדרוש מן הרשויות, שהן אלו שימצאו עבורה פתרון תכנוני להחייאת אזור התעשייה.

בעניין טענת העותרת לפגיעה בלתי מידתית בזכויות היסוד שלה, דין הטענה להידחות מכל וכל.

ראשית, העותרת טוענת כי ייעוד הקרקע הינו זכות בעלת אופי קנייני אשר ניתן לפגוע בה רק בהתאם להוראות פסקת ההגבלה שבחוק היסוד ( אשר לטענתה, אינן מתקיימות בענייננו). דא עקא, הקרקע קבועה בייעוד חקלאי זה שנים רבות והעותרת היא המבקשת לשנות את הייעוד.

שנית, בטענותיה מכוח חוקי היסוד, מנסה העותרת שוב לתקוף את הכרזת הולקחש"פ, את תמ"מ 3 ואת הסתמכות המשיבות על ייעודה החקלאי של הקרקע בהתאם לאלו. כפי שכתבתי לעיל, מדובר בעובדות משפטיות מוגמרות לצורך ענייננו שחלקן בגדר דין ( תמ"מ 3 או 21/3), ועתירה זו אינה יכולה להוות מקצה שיפורים או הארכת מועד לתקיפת החלטות או תוכניות שהתקבלו לפני שנים רבות ושהמועד לתקיפתן חלף.

אלו אינם סעדים המבוקשים במישרין בעתירה ואף אין באפשרותה לתקוף אותן.

לצד זאת, אזכיר גם כי זכות הקנין של הפרט במקרקעיו מוגבלת לשימוש העומד בגדרי חוק התכנון והבניה והיא כפופה לתכניות המתאר החלות על הקרקע ( ראו לדוגמא ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, נו(3) 385, פס' 15 (2002); בג"ץ 9420/11 חלימה פארס אגבאריה נ' שר הפנים, פס' 30 (פורסם בנבו, 31.03.2015).

משכך, אין גם כל מקום לטענה כי ההגבלות על השימוש במקרקעין, אשר מוטלות מכוח תכניות שחוקקו בגדרי חוק התכנון והבניה, פוגעות בזכות הקנין. זאת ביתר שאת שעה שהייעוד החקלאי נקבע עוד בטרם נרכשה הקרקע ע"י העותרת.

סוף דבר:
לא נפל כל פגם בהחלטת וועדת המשנה לעררים שעל יד המועצה הארצית לתכנון ולבניה, ולפיכך אין עילה להתערבות ביהמ"ש בהחלטה זו.

אין כל עילה המצדיקה הטלת אחריות על כתפי המשיבות להציע פתרון תכנוני לבעיית מקרקעי העותרת.

לאור האמור, העתירה נדחית.

מאידך לנוכח הנסיבות שבתיק זה, ובין היתר דברי בית המשפט העליון שנאמרו לגבי הסיטואציה הייחודית והמיוחדת כאן, אני סבור שזה המקרה החריג בו, למרות שעתירה נדחית, אין מקום להשית הוצאות על העותרת, ואני קובע כי כל צד יישא בהוצאותיו.

לבסוף ובטרם סיום וחתימה , אני שב ומציע לעותרת, את שהצעתי לה במהלך הדיון והיא לצערי - אך כזכ ותה על פי הדין לא נענתה לה (ראה למשל האמור בס' 15 שלעיל ), לשקול הגשת תוכנית אלטרנטיבית שתתיישב עם התוכניות התקפות ואני סבור כי אם תעשה כן, המשיבות גם הן תסייע לה במסגרת הדין (כפי שאף הצהירו במהלך הדיון).

ניתן היום, ט' אלול תשע"ח, 20 אוגוסט 2018, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: טריגוסין בע"מ
נתבע: המועצה הארצית לתכנון ובניה-ועדת המשנה לעררים
שופט :
עורכי דין: