ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין רונית קולוג'ני נגד שר התחבורה :

בפני: כבוד השופט מ' חשין
כבוד השופט י' זמיר
כבוד השופטת ד' ביניש

העותרים: רונית קולוג'ני
ו32- אח' תושבי הישוב בנימינה

נ ג ד

המשיבים: 1. שר התחבורה
2. מחלקת עבודות ציבוריות (מע"צ)
3. רשות הנמלים והרכבות

עתירה למתן צו על-תנאי וצו ביניים

תאריך הישיבה: ה' בטבת התש"ס (14.12.99)

בשם העותרים: עו"ד משה גלזנר, עו"ד יצחק גלזנר

בשם המשיבים: עו"ד מלכיאל בלס

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

פסק-דין

השופט י' זמיר:

העותרים הם 33 תושבים של בנימינה. הם מבקשים שבית משפט זה יוציא צו נגד שר התחבורה (המשיב 1), מחלקת עבודות ציבוריות (המשיבה 2) ורשות הנמלים והרכבות (המשיבה 3), שימנע בעדם לבצע עבודות פיתוח במעבר מסילת הברזל במושבה בנימינה. וזה לשון הצו המבוקש בעתירה: "מדוע לא ימנעו מלנקוט כל פעולות סלילה ו/או בניה ו/או הרחבה ו/או כל עבודה אחרת הטעונה היתר במעבר מסילת הברזל אשר בתחומי המושבה בנימינה בצומת הדרכים 652 ו653-, וזאת כל עוד לא אושרה תכנית בנין עיר מפורטת העומדת בדרישת כל דין, לרבות תמ"א 23". לטענת העותרים, "כל פעולה במעבר ובצומת טעונה הכנתה של תכנית בנין עיר מפורטת חדשה, ולפיכך כל פעולת סלילה שתבצע המשיבה 2 בתחומי המעבר עומדת בניגוד לחוק ובניגוד לפסיקת בית המשפט". הדרישה המהותית של העותרים היא, שתוכן תכנית בנין עיר מפורטת לביצוע העבודות הנדרשות במעבר מסילת ברזל. אם תוכן תכנית כזאת, תינתן לעותרים זכות להביע התנגדות לתכנית, וזאת לפי סעיף 100 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-. ללא תכנית כזאת, הם טוענים, אסור לבצע כל עבודות במעבר: עבודות כאלה נוגדות את הדין ושוללות מהם את הזכות להביע התנגדות לעבודות.

מאחורי העתירה מסתתר הטעם המהותי המניע את העותרים. הם סבורים שהצומת, בו מסילת הברזל נחצית על ידי דרך עמוסת תנועה, יוצר בעיה בטיחותית קשה, שמסכנת גם אותם כתושבי בנימינה העושים שימוש בדרך זאת. אמנם העבודות המתוכננות לפיתוח המעבר (התקנת רמזור, הוספת נתיבים, סלילת מדרכות, שיפור התאורה, ועוד) נועדו לשפר את המעבר ולהגביר את הבטיחות. אולם, לדעת העותרים, עבודות אלה לא יביאו פתרון נכון או מספק לבעיית הבטיחות במעבר. הפתרון הנכון, לדעתם, מחייב ביצוע מעבר דו-מפלסי (עלי או תחתי) או סלילת כבישים עוקפים. אכן, פתרון זה נבדק על ידי הרשויות המוסמכות. אך הן הגיעו למסקנה כי בשל המצב בשטח פתרון זה הינו בלתי-אפשרי. לכן החליטו רשויות אלה לבצע את עבודות הפיתוח במעבר, שיש בהן משום פתרון חלקי, המשפר את המצב הקיים.

במישור המשפטי נטושה מחלוקת בין בעלי הדין בשאלה אם הדין הקיים מאפשר למשיבים לבצע את העבודות המתוכננות במעבר מסילת הברזל ללא צורך בתכנית בנין עיר מפורטת וללא צורך בהיתר בניה. כל צד מסתמך על מסכת מורכבת של חיקוקים ותכניות מיתאר, היוצרים סבך שקשה לצאת ממנו ללא עיון מעמיק בפרטי החיקוקים, התכניות והעבודות.

האם ראוי שניכנס לסבך זה? שמענו את טענות העותרים בשאלה זאת. הגענו למסקנה כי התשובה שלילית. השאלה שבמוקד העתירה לא היתה צריכה להגיע אל בית משפט זה, ולכן אין זה ראוי שבית משפט זה יכריע בה לגוף השאלה. אמנם אפשר להבין לליבם של העותרים המבקשים, כמו עותרים רבים במקרים רבים, לקצר ולפשט את הדרך להכרעה שיפוטית, ולשם כך הם פונים ישר אל בית משפט זה, כאילו אין הוא ערכאה עליונה. אכן בית משפט זה יושב לדין גם כערכאה ראשונה. אך כלל הוא, שאין בית משפט זה נזקק לעתירה כערכאה ראשונה, אלא אם אין בפני העותר דרך חלופית, נכונה וראויה יותר, לקבל סעד. במקרה הנדון יש יותר מדרך אחת שהעותרים היו יכולים ללכת בה כדי לקבל סעד, ולכן בית משפט זה לא יפתח את שעריו בפניהם אלא בסוף הדרך, אם עדיין יהיה צורך בכך.

בלי להציע לעותרים תכנית דרכים מפורטת, ובלי להמליץ בפניהם על הדרך שניתן היה או יהיה ללכת בה כדי לקבל סעד, מן הראוי להסביר להם מדוע אין מקום שבית משפט זה ידון בעתירה זאת לגוף העניין.

העותרים טוענים כי העבודות המתוכננות למעבר מסילת הברזל טעונות היתר לפי סעיף 145(א)(1) לחוק התכנון והבניה. המשיבים חולקים על טענה זאת. הם טוענים כי עבודות אלה פטורות מהיתר. הם מסתמכים, בין היתר, על סעיף 277ז לחוק התכנון והבניה. אולם נניח, לצורך הדיון, כי העותרים צודקים. מה הנפקות? ברור שאם אדם פרטי או גוף פרטי מבצע עבודת בניה ללא היתר, בניגוד לסעיף 145 לחוק התכנון והבניה, אין זו עילה לעתור לבית משפט זה כדי למנוע בעד אותו אדם או גוף לבצע את העבודה. ומדוע? משום שעבודת בניה ללא היתר היא, על פי מהותה, עניין אזרחי או עניין פלילי, ולא עניין מינהלי שראוי לדון בו בבית המשפט הגבוה לצדק.

מהי, אם כן, הדרך ללכת בה כאשר אדם או גוף מבצע עבודת בניה ללא היתר כדין? בנסיבות מסויימות, כגון בנסיבות של מטרד, יכול אדם הרואה עצמו נפגע מעבודת בניה על ידי אדם אחר, ללא היתר כדין, להגיש תביעה אזרחית לצו מניעה או לסעד אחר. כמו כן, בנסיבות כאלה, וגם בנסיבות אחרות, עבודה כזאת היא עבירה פלילית לפי סעיף 204 לחוק התכנון והבניה. מכאן שניתן להגיש כתב אישום נגד אדם או גוף שמבצע עבודה כזאת, ואם אותו אדם או גוף הורשע, רשאי בית המשפט, לפי סעיף 205 לאותו חוק, לצוות על הריסה או סילוק הבניה שבוצעה ולנקוט אמצעים נוספים. כל אדם יכול לפנות אל הרשות המוסמכת להגיש כתב אישום ולבקש ממנה לנקוט הליך פלילי נגד מי שמבצע עבודת בניה ללא היתר כדין. יתירה מזאת. כל אדם יכול גם להגיש תלונה למשטרה בדבר ביצוע עבודת בניה ללא היתר כדין. אם המשטרה מסרבת לחקור או להגיש כתב אישום, פתוחה בפני אותו אדם הדרך להגיש ערר אל היועץ המשפטי לממשלה, ואף להעמיד את החלטת היועץ המשפטי לממשלה לביקורת שיפוטית בפני בית משפט זה. ראו סעיף 64 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב1982-.

נניח כי בנסיבות העתירה שלפנינו הדרך של המשפט הפלילי אינה הולמת את הנסיבות (כגון, משום שהעבודות מתבצעות על ידי מחלקת עבודות ציבוריות שהיא שלוחה של המדינה) או, מכל מקום, היא לא תוביל להפסקת העבודות באופן מהיר. גם כך, עדיין פתוחה דרך נוספת כדי להפסיק את העבודות במקרה בו הן מתבצעות שלא כדין. במקרה כזה אפשר, בדרך כלל, לבקש מכוח החוק צו הפסקה מינהלי או צו הפסקה שיפוטי. ראו, לענין צו הפסקה מינהלי, סעיף 224 ואילך לחוק התכנון והבניה, ולעניין צו הפסקה שיפוטי - סעיף 239 ואילך לחוק זה. יתכן כי במקרה שלפנינו לא ניתן היה להוציא צו הפסקה מינהלי, משום שהעבודות מתבצעות, כאמור, בידי מחלקת עבודות ציבוריות שהיא שלוחה של המדינה. ראו סעיף 259 לחוק התכנון והבניה. אולם ניתן היה להוציא צו הפסקה שיפוטי.

דרך זאת ידועה היטב גם לעותרים. הם מצרפים לעתירה פסק דין שניתן על ידי בית המשפט המחוזי בחיפה בעניין הקשור לעתירה זאת: ע"פ 75/96 הועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' נדיר קבלנות והנדסה בע"מ ורשות הנמלים והרכבות. באותו פסק דין דן בית המשפט המחוזי בשאלת החוקיות של צו הפסקה שיפוטי שהוצא על ידי בית משפט השלום לבקשת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, לפי סעיפים 239 ו246- לחוק התכנון והבניה, למניעת הרחבה של מסילת הברזל במעבר המסילה בבנימינה, הוא המעבר נשוא העתירה שלפנינו. בית המשפט המחוזי החליט, נגד החברה הקבלנית ורשות הנמלים והרכבות, כי צו ההפסקה השיפוטי הוצא כדין ויעמוד בתוקפו. מדוע, אם כן, דרך זו, שהוכיחה עצמה כדרך ראויה כדי למנוע הרחבה של מסילת הברזל, אינה דרך ראויה כדי למנוע הרחבה של הכביש?

שאלה זאת מעוררת שאלה נוספת. הבקשה להוצאת צו הפסקה שיפוטי למניעת ההרחבה של מסילת הברזל במעבר המסילה בבנימינה הוגשה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון. תמיהה היא: מדוע הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון לא ביקשה צו הפסקה שיפוטי, ואף לא נקטה כל צעד אחר, למניעת ההרחבה של הכביש, נשוא עתירה זאת? היא אף לא הצטרפה כעותרת לעתירה זאת. ומדוע, לכל הפחות, נמנעו העותרים מלצרף אותה לעתירה כמשיבה? והרי ברור שיש לה עניין בדבר. זאת ועוד. גם המועצה המקומית בנימינה לא הצטרפה אל העותרים כעותרת, ואף לא צורפה על ידי העותרים כמשיבה. האם אין היא מעוניינת בשיפור הבטיחות במעבר מסילת הברזל? יתכן שהתשובה היא, כי המועצה המקומית בנימינה (ואולי גם הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון) סבורה כי העבודות המתוכננות במעבר מסילת הברזל הן חוקיות וראויות. כך, מכל מקום, עולה ממכתב שנשלח על ידי ראש המועצה המקומית בנימינה אל אחת העותרות, ביום 16.9.99, וצורף כנספח י' לעתירה. אולם, גם אם כך, מן הראוי היה שהעותרים יצרפו את הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ואת המועצה המקומית כמשיבות, כדי שיציגו את עמדתן בפני בית המשפט. אין זה ראוי שבית המשפט ידון בעתירה זאת, אף ללא קשר לשאלת הערכאה המתאימה, בלי לזמן אותן כדי שיוכלו להשמיע את עמדתן.

זאת ועוד. העתירה משמשת לעותרים רק כאמצעי ולא כמטרה. בעצם, הם אינם מעוניינים בסעד המבוקש בעתירה, כלומר, בהפסקת עבודות הפיתוח, שהרי עבודות אלה ישפרו את הבטיחות במעבר מסילת הברזל, אלא בסעד אחר, שאינו מבוקש בעתירה, והוא הכנה וביצוע של תכנית למעבר דו-מפלסי, כנראה במקום אחר ולא במעבר הנדון. אולם, אם כך, ראוי שהעותרים ילכו בדרך ראשית להשגת מטרה זאת, ולא בדרך עוקפת, שככל הנראה נועדה להפעיל לחץ צדדי על הרשויות המוסמכות כדי שיקבלו את עמדת העותרים. מהי הדרך הראשית בנסיבות המקרה?

העותרים מאזכרים בעתירה את פסק הדין בע"א 2962/97 ועד אמנים-חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362. בפסק דין זה נדונה עתירה מינהלית שהוגשה על ידי תושבים ביפו לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים לפי סעיף 255א לחוק התכנון והבניה. בעתירה זאת תקפו העותרים תכנית בינוי ביפו העתיקה, בטענה שעל פי החוק אין די בתכנית בינוי אלא יש צורך בתכנית מפורטת, בין היתר משום שביצוע עבודות על פי תכנית בינוי שולל מן העותרים את זכות ההתנגדות העומדת להם לפי סעיף 100 לחוק התכנון והבניה לגבי תכנית מפורטת. בית המשפט קיבל את טענת העותרים, קבע שיש להקפיד על זכות ההתנגדות המוקנית להם לפי סעיף 100 לחוק התכנון והבניה, וקיבל את הערעור.

האם העותרים שקלו את האפשרות להגיש, גם במקרה שלפנינו, עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי לפי סעיף 255א לחוק התכנון והבניה?

עתירה דומה לעתירה שלפנינו הוגשה לבית משפט זה בבג"ץ 2454/97 אפרתי ובניו בע"מ נ' עירית ירושלים, משרד התשתיות הלאומיות, חברת החשמל לישראל בע"מ ואח' (לא פורסם). באותו מקרה החלה חברת החשמל לבצע, באישור העיריה, עבודות פיתוח ברחוב עירוני. העותרים, שעסקם נפגע מביצוע עבודות אלה, טענו כי העבודות טעונות היתר לפי סעיף 145(א) לחוק התכנון והבניה, וכיוון שהן מתבצעות ללא היתר, הם ביקשו שבית המשפט יוציא צו האוסר לבצע את העבודות. לעומתם טענו המשיבים כי העבודות פטורות על פי החוק מהיתר. כיצד להכריע במחלוקת זאת? זאת היתה השאלה באותו מקרה וזאת, כזכור, גם השאלה בעתירה שלפנינו. העותרים באותו מקרה סברו כי הדרך הנכונה ללכת בה היא להגיש עתירה לבית משפט זה. אך בית משפט זה דחה את העתירה בלי לדון בשאלה לגוף העניין. וכך אמר בית המשפט:

"סעיף 255א(א) לחוק התכנון והבניה מורה כי עתירות נגד מוסדות תכנון, בכל ענין הנוגע לתכנון ובניה, למעט הענינים המפורטים בסעיף קטן (ב) יהיו בשיפוטם של בתי המשפט המחוזיים, אשר ידונו בעתירות בשבתם כבית משפט לענינים מינהליים. עיקר טענתו של בא-כוח העותרים להצדקת פנייתו לבית משפט זה, במקום לבית המשפט המחוזי, הוא, שעתירתו אינה מופנית כנגד מוסד תכנון. אלא שלדעתנו היה בידיו, וממילא היה עליו, להפנות את עתירתו גם כנגד הועדה המקומית, ואילו עשה כן יכול לטעון כלפיה, בפני בית המשפט המחוזי, את אשר מבקש הוא לטעון בפנינו כלפי העיריה.

...

גם בשאלה, אם עבודה פלונית פטורה מהיתר או טעונה היתר, יש לוועדה המקומית סמכות לומר את דברה. גם במקרה שלפנינו נמסרה לוועדה המקומית הודעה מראש, אודות כוונת המשיבים לבצע את העבודות. אם סברה הוועדה שהעבודות נשוא התוכנית חורגות מגדר הפטור הקבוע בתקנה, ולפיכך טעונות היתר, היה בידה לאסור את ביצוע העבודות, או אף להפסיקן לאחר שהוחל בהן. בכך שלא אמרה דבר אין כדי לגרוע מכוחם של העותרים לתקוף את שתיקתה בפני בית המשפט המחוזי, כבית משפט לעניינים מינהליים, שהלוא החלטתו של מוסד תכנון, לעניין זה, אף העדר החלטתו ומחדלו במשמע (ראה הגדרת "החלטה" בתקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (סדר דין בעתירות לבית משפט לעניינים מינהליים), התשנ"ו1996-). לא למותר להוסיף כי פרשנות זו, האחוזה במלות החוק והתקנות, עולה בקנה אחד עם תכליתו של תיקון החוק מתשנ"ה, שעתירות בענייני תכנון ובניה מקומן הראוי הוא בבית המשפט המחוזי. באנו, איפוא, לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות מבלי לעסוק בטענות העותרים לגופן".

התשובה שבית המשפט נתן באותו עתירה יפה גם לעתירה שלפנינו.

לסיום אוסיף כי העתירה מעלה שאלות מורכבות, לא רק שאלות של חוק, אלא גם שאלות של עובדה, לגבי הסכנות הטמונות במעבר כפי שהוא כיום, לגבי העבודות המתוכננות במעבר ולגבי החלופות האפשריות והראויות, ולצורך מתן תשובה לשאלות אלה יהיה על בית המשפט לבדוק ולהשוות תכניות מיתאר שונות, מפות ותכניות בינוי שצורפו לעתירה ולתגובה. בית משפט זה אינו ערכאה מתאימה כדי לדון ולהכריע בשאלות מסוג זה. כך אמר בית משפט זה כבר לפני שנים בבג"ץ 4306/93 חלפון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, תל-אביב, פ"ד מז(4) 37. שם אמר הנשיא שמגר כי מן הראוי שבית משפט זה יפנה עניינים של תכנון ובניה לבית המשפט האזרחי. ומדוע? הנה התשובה (בעמ' 41):

"הבחירה בהפניה של דיונים בנושאי התכנון הנ"ל לבית המשפט האזרחי הרגיל דווקא, כפי השקפתי, נובעת מאופיו ומתוכנו של דיון כאמור: ענייני התכנון והבניה כוללים, בדרך כלל, מערך רחב ומסועף של נתונים עובדתיים, ביניהם החלטות של ועדות ודיונים בין רשויות התכנון לבין יזמי תכנית, היינו מחלוקות שהן עובדתיות בעיקרן ומחייבות ברוב המקרים חקירת עדים כפשוטה...".

ראו גם בג"ץ 1921/94 סוקר נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשייה, מחוז ירושלים, פ"ד מח(4) 237; בג"ץ 2899/97 אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נא(3) 417. ראו עוד א' גורן ומ' בירנהק, "בית המשפט לעניינים מינהליים", משפט וממשל ד (1997) 243, 274-269.

בשל הטעמים האמורים אנו מחליטים לדחות את העתירה, בלי להביע דעה לגוף העניין, ובלי לפגוע בזכותם של העותרים ללכת בדרך אחרת, כפי שיבחרו, לבירור והכרעה בשאלה שהעלו בעתירה זאת.

השופט מ' חשין:
אני מסכים.

השופטת ד' ביניש:
אני מסכימה.

ת

לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט י' זמיר.

ניתן היום, ג' בשבט התש"ס (10.1.2000).

ת

העתק מתאים למקור
שמריהו כהן - מזכיר ראשי
COURT


מעורבים
תובע: רונית קולוג'ני
נתבע: שר התחבורה
שופט :
עורכי דין: