ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין מצפה בית שמש בע"מ נגד מדינת ישראל :

פסק-דין בתיק ע"א 3578/15

לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין

כבוד השופט י' עמית

כבוד השופט נ' סולברג

המערערת:
מצפה בית שמש בע"מ

נ ג ד

המשיבים:
1. מדינת ישראל - מינהל מקרקעי ישראל

2. הסוכנות היהודית לארץ ישראל

3. זנוח - מושב עובדים של פועלי אגודת ישראל להתיישבות

ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו (כבוד השופט א' זמיר) בת"א 2124-04 מיום 1.4.15

תאריך הישיבה: כ' בחשון התשע"ז (21.11.16)
בשם המערערת: עו"ד עו"ד רם כספי; עו"ד דורון טאובמן
בשם המשיבה 1: עו"ד שמרית גולן
בשם המשיבה 2: עו"ד אסף פרקש

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

פסק-דין

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (השופט א' זמיר) מיום 1.4.15 בת"א 2124-04, שבמסגרתו נדחתה, בין השאר, תביעה כספית אשר הגישה מצפה בית שמש בע"מ (להלן המערערת) כנגד רשות מקרקעי ישראל (להלן המשיבה 1) – בין היתר – בגין גביית תשלום דמי חכירה מהוונים ביתר. בראשונה היו לפנינו שני ערעורים על פסק הדין. בערעור השני, אשר הוגש מטעם הסוכנות היהודית (להלן המשיבה 2) – ע"א 3564/15, שבו נכללו סוגיות שונות – הושגה ביום 16.11.16 פשרה (ראו פסק הדין החלקי מיום 17.11.16). מבין הטענות שהועלו בערעור דנא (ע"א 3578/15), אשר נדון בפנינו ביום 21.11.16, נותרה איפוא סוגית דמי החכירה בלבד במחלוקת.

ב. לפתחנו מונחת השאלה, האם מקנה החלטה מס' 611 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן החלטה 611) מיום 13.10.93 פטורים או הנחות לחוכר לפי שיוכה המוניציפלי של הקרקע בטרם שינוי יעודה, או שמא אך פטורים והנחות הקבועים למקרקעין מתוקף יעודם החדש? למען הבהירות, נביא כבר כאן את לשון סעיף 3(ב) להחלטה, הרלבנטי לענייננו:

"3. ... רשאי המינהל לפי שקול דעתו ובהתאם לצרכיו לפעול לפי אחת או יותר מן החלופות הבאות:
...
ב. 1) לאפשר לחוכר, לרבות לאחר מטעמו, לחכור את הקרקע ששונה ייעודה כאמור בסעיף 2, כולה או חלקה, לפי שקול דעת המינהל, למטרת שמוש לפי הייעוד החדש, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשעור 51 אחוזים משווי הקרקע לפי ייעודה החדש, כפי שייקבע על ידי השמאי הממשלתי, בכפוף למלוי תנאי חוזה פתוח מהוון המקובל במינהל (91 אחוז), שעליו יחתום החוכר.

2) על אף האמור בפסקה (1) לעיל, מקום שנהוגים פטורים או הנחות ממחיר הקרקע יהיה התשלום למינהל בשעור 51 אחוזים, כאמור לעיל, מהמחיר הנהוג באותו מקום" (ההדגשה הוספה – א"ר).

המחלוקת בנידון דידן נוגעת לפרשנות המונח "באותו מקום" הקבוע בסעיף 3(ב)(2) סיפה – האם מתיחס הוא למיקום הקרקע בטרם שינוי היעוד או שמא לאחר מכן; וזאת, בנסיבות שבהן גרר שינוי יעודה של הקרקע גם מעבר לרשות מוניציפלית אחרת. ביטויה המעשי של המחלוקת: האם דמי החכירה המהוונים ששילמה המערערת – קרי, בהתאם להנחה הנהוגה בשיוך המוניציפלי החדש של המקרקעין הנתונים במחלוקת, בבית שמש, ולא לפי ההנחה הנהוגה במושב זנוח, שהיא יותר משמעותית – נגבו כדין?

ג. יצוין, כי החלטה 611 נמנית על שורה של החלטות המכונות "מיטיבות", שנתקבלו על-ידי מועצת מקרקעי ישראל בשנות ה-90 של המאה הקודמת בעניין שינוי יעודן של קרקעות מדינה אשר הוחכרו לישובים חקלאיים, ובוטלו במסגרת בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן פרשת שיח חדש); זאת, מאחר שנפסק כי ההטבות אשר הוקנו מכוחן מפלות לטובה באופן בלתי סביר את ההתישבות החקלאית. המקרה שלפנינו נוגע ליישומה של החלטה 611 בתקופה אשר קדמה לביטולן של החלטות אלה.

רקע והליכים קודמים

ד. המערערת היא חברה קבלנית אשר היתה יזמית בפרויקטים לבניה בתקופות הרלבנטיות לתיק זה. בשנת 1995 התקשרה עם המושב זנוח (להלן המושב) בהסכם לרכישת מקרקעין לבניה (להלן ההסכם), על רקע עסקאות לשינוי יעוד שנערכו מול המשיבה 1 לפי החלטה 611 (והחלטות 666 ו-727 המאוחרות שבאו תחתיה), ביחס למקרקעין אשר היוו חלק ממשבצת המושב. במסגרת ההסכם, רכשה המערערת את כל זכויותיו של המושב בקרקע – זכויות שהוקנו לו כ"בר רשות" מכוח חוזה חכירה תלת-צדדי משנת 1962, אשר נחתם בינו לבין המשיבות 1 ו-2. עוד נקבע בהסכם, כי בנוסף לתמורה שתשולם למושב בעבור המקרקעין, תישא המערערת – בין היתר – בתשלום דמי חכירה מהוונים למשיבה 1, בהתאם לאמור בהחלטה 611.

ה. ביום 6.4.94 התקבלה החלטה 640, אשר במסגרתה הושעתה החלטה 611 ונקבע כי הסכמים שכבר נערכו לפיה ידרשו מעתה ואילך את אישורה של ועדה מיוחדת. בעקבות זאת פנה המושב ביום 25.12.95 למנהל המשיבה 1 באמצעות בא כוחו, עו"ד שלמה דרעי, על רקע המגעים לאישור הסכם פיתוחן של הקרקעות האמורות. בפרט, נתבקש כי "המינהל יקבע למושב 26% מערך השומא, וזאת בהתאם [ל]החלטה 611 (ראה סעיף 3 ב(2) להחלטה)" (סעיף 2(א) למכתב הפניה). ביום 4.7.96 פורסמה ברשומות תכנית מי/במ/853 (להלן התכנית), הפורטת את שינוי יעודם של המקרקעין לגביהם חל ההסכם, ובמהלך שנת 1997 הודיעה המשיבה 1 למערערת – שנכנסה בינתיים בנעלי המושב כחוכרת מכוח ההסכם – על אישור בקשתה. בהודעות נאמר, כי על פי שומה שערכה המשיבה 1, נקבע ערכה של הקרקע שיעודה עתיד להשתנות מחקלאות למגורים לסך 70,491,290.32 ₪ בתוספת מע"מ, ואילו שוויים של המקרקעין אשר יעודם ישונה מחקלאות לאזור מסחר ולשטח שישמש מרפאה נקבע לסך 1,438,854.56 ₪ בתוספת מע"מ. הובהר, כי דמי החכירה ישולמו למשיבה 1 על ידי המערערת בהתבסס על שומות אלה.

ו. בחודש ספטמבר 1997 שילמה המערערת למשיבה 1 את דמי החכירה המהוונים, אשר נקבעו בהתאם לשומות שפורטו מעלה. במסגרת זאת, שולמו בגין המקרקעין שיועדו לשטחי מגורים 18,743,482.36 ₪ בתוספת מע"מ (בסך הכל 21,186,392 ₪), בשיעור של 26% משווי הקרקע (קרי, 51%*51%; 51% בהתאם לאמור בסעיף 3(ב)(1) להחלטה 611, שמתוכם שולמו 51% לפי ההנחה הנהוגה בבית שמש, בהתאם לסעיף 3(ב)(2)); ובעבור המקרקעין אשר יועדו למסחר ולמרפאה שולמו 794,427.28 ₪ בתוספת מע"מ (בסך הכל 929,479.92 ₪), בגובה 51% משווים, מכוח סעיף 3(ב)(1).

ז. יוטעם, כי תשלום דמי החכירה נעשה חרף התנגדות בכתב אשר הביע עו"ד דרעי בשם המושב בפנייתו למשיבה 1 מיום 3.8.97, בנוגע לגובה דמי החכירה המהוונים שנקבעו למקרקעין הכלולים בתכנית אשר יועדו למגורים; וזאת, אף שהוא עצמו ביקש בשם המושב במכתבו מיום 25.12.95 כי תיקבע לו הנחה בדמות תשלום דמי חכירה מהוונים בשיעור של 26% (ראו פסקה ה' מעלה). במכתב הנוכחי נטען, כי בסיס ההנחה על דמי החכירה לקרקעות המדוברות אינו 51% כנהוג בבית שמש (ממנו יש לגזור 51% כאמור, בהתאם לתנאי החכירה הקבועים בסעיף 3(ב) להחלטה 611) – כי אם 31%, כנהוג בישובי חבל עדולם, שמושב זנוח נמנה עליהם. בהקשר זה הפנה המכתב להחלטתו של שר הבינוי והשיכון מיום 1.5.94 (להלן החלטת השר), שלפיה תתאפשר חכירת מקרקעין בישובי חבל עדולם (ובהם המושב זנוח, על פי לשון ההחלטה) בתמורה לתשלום 31% משווי הקרקע. אשר על כן נטען, כי "למרבה התדהמה" קבעה המשיבה את דמי החכירה המהוונים בגובה 26% משומות מקרקעין אלה (קרי, 51%*51%), ולא בגובה 15.8% (51%*31%).

ח. ביום 15.8.04 הגישה המערערת תביעה כספית כנגד המשיבות 1 ו-2 בבית המשפט המחוזי בתל-אביב (ת"א 2124-04), לפיצויה בגין נזקים שנגרמו לה עקב עיכובים שונים בפרויקט הבניה במקרקעין האמורים, וכן להשבת תשלומים שונים אשר שילמה להן – לטענתה, ביתר – ובתוכם דמי החכירה, בסכום של 7,401,505 ₪. במסגרת ההליכים, שלחה המשיבה 1 הודעת צד שלישי למשיבה 2 ולמושב; המשיבה 2 שלחה הודעת צד שלישי למושב; והמושב מצדו שלח הודעת צד שלישי למערערת. נוכח הסכם הפשרה שאליו הגיעו הצדדים בנוגע לשאר מרכיבי התביעה (ראו פסקה א' מעלה), תיאור ההליך בבית המשפט המחוזי להלן יתיחס לסוגית תשלום דמי החכירה בלבד, אשר נותרה במחלוקת.

ט. בתמצית, טענה המערערת כי דמי החכירה שולמו ביתר נוכח פרשנותה השגויה של המשיבה 1 לסעיף 3(ב)(2) להחלטה 611, הקובע, כאמור, ש"מקום שנהוגים פטורים או הנחות ממחיר הקרקע יהיה התשלום למינהל בשיעור 51 אחוזים, כאמור לעיל, מהמחיר הנהוג באותו מקום". לשיטתה, המונח "באותו מקום" מתייחס לרשות המוניציפלית אליה השתייכו המקרקעין במועד התשלום (דהיינו, לפני שינוי היעוד), ולא – כפי שנתחייבה לשלם על פי החלטתה של המשיבה 1 – לרשות המוניציפלית אליה צפויים המקרקעין להשתייך לאחר שינוי היעוד. במסגרת זאת, הצביעה המערערת על שורה של סממנים, נסיבות והוכחות המלמדים, לטענתה, כי "אותו מקום" הוא חבל עדולם, השייך למועצה אזורית מטה יהודה ולא לבית שמש (המקרקעין האמורים נגרעו מן המשבצת של המושב הנמצאת בחבל עדולם; המקרקעין הועברו לשטחה המוניציפלי של בית שמש רק בשנת 2003; והמועצה האזורית של מטה יהודה היא שטיפלה בענייני היתרי הבניה, תשלום כספי היטל ההשבחה והיבטים נוספים באשר למקרקעין שאושרו למגורים). לעומתה טענה המשיבה 1, כי לפי הפרשנות הראויה להחלטה 611 יש לקבוע את אחוז דמי החכירה המהוונים בהתאם לשיוכה המיועד של הקרקע, ולא כנגזרת של מיקומה ההיסטורי. לחלופין נטען, כי אין המערערת זכאית להשבה, משום הסכמתה מראש לשיעור היוון של 26%, וזאת לכל היותר מחמת "טעות שבדין" שבוצעה באופן שקול ומודע ותוך הסתמכות על ייעוץ משפטי. בנוסף, סברה המשיבה 1 כי תביעתה של המערערת כנגדה התישנה.

י. בפסק דין מיום 1.4.15 דחה בית המשפט המחוזי את תביעתה של המערערת כנגד המשיבה 1 על כלל ראשיה, ובפרט – לענייננו – בסוגיה של גבית דמי החכירה ביתר. בכלל זאת נקבע, כי לשונו של סעיף 3(ב) להחלטה 611 קובעת בצורה ברורה וחד משמעית שמחירם של דמי החכירה ייגזר משווי הקרקע לפי יעודה החדש; זאת, אף מקום בו הקרקע הועברה לשטחה של רשות מוניציפלית אחרת לאחר שינוי היעוד. עוד נקבע, כי אפילו ניתן היה לסבול פרשנות לשונית אחרת להחלטה ולראות את הצירוף "באותו מקום" כמתיחס לרשות המוניציפלית שאליה השתייכו המקרקעין בטרם שינוי היעוד, יש לפרש את החלטה 611 בצמצום נוכח ביטולן של ההחלטות המיטיבות המאוחרות לה (ביניהן החלטה 727, שבאה תחתיה) בפרשת שיח חדש. קביעה זו הסתמכה על הפסיקה בע"א 3996/05 מינהל מקרקעי ישראל נ' דה מרקוביץ (2007) (להלן עניין דה מרקוביץ), שקבעה כי יש להעדיף פרשנות מצמצמת של החלטה 727, נוכח ביטולה.

יא. עוד נקבע, כי שורת הסממנים שעליהם הצביעה המערערת – המעידים, לטענתה, על שיוכם של המקרקעין האמורים למועצה האזורית מטה יהודה בטרם שינוי היעוד – אינם משנים את המסקנה הפרשנית לפיה דמי החכירה צריכים להיגזר משווי הקרקע בהתאם ליעודה החדש. בנוסף, נדחתה טענת המערערת כי נקיטה בפרשנות המונח "באותו מקום" כמתיחס למחיר הקרקע לאחר שינוי היעוד משמעה החרגה למעשה של מושב זנוח מגדרה של החלטה 611, הואיל והעמדתו כאילו אינו עוד ישוב חקלאי. בהקשר זה נקבע, כי בעת ביצוע העסקה היתה הקרקע המיועדת לשינוי חקלאית ושייכת למושב זנוח, ועל כן נכנסה בגדרו של סעיף 2(א) להחלטה; ואולם, מששונה יעודה, וככל שבשלב העסקה היה דבר העברתה של הקרקע לבית שמש ידוע לכל הצדדים, חישוב שוויים של דמי החכירה צריך היה להיערך בהתאם למקום החדש, על פי האמור בסעיף 3(ב). מאחר שנדחתה לגופה טענתה של המערערת להשבה, לא נדרש פסק הדין להכרעה בטענת ההתישנות אשר העלתה המשיבה 1.

טענות המערערת

יב. הערעור הנוכחי מופנה, כאמור, אך כלפי קביעתו של בית המשפט המחוזי לעניין גביית דמי החכירה ביתר. טענתה המרכזית של המערערת נוגעת לסוגיית פרשנותה של החלטה 611, ובפרט עוסקת היא בפירוש אשר ראוי ליתן, לדידה, לסעיף 3(ב)(2) להחלטה, הקובע כי חוכר של קרקע ששונה יעודה ייהנה – בנוסף להטבה הגלומה בסעיף 3(ב)(1) – מפטורים והנחות הנהוגים "באותו מקום".

יג. לשיטתם של באי כוח המערערת, יש לקרוא את האמור בסעיף 3(ב)(2) בצוותא עם החלטת השר מיום 1.5.94, כך שהחלטה 611 קובעת את העיקרון כי תשלום דמי החכירה ייעשה לפי המחיר הנוהג במקום בו מצויים המקרקעין, ואילו החלטת השר פורטת את ההנחה הנהוגה "באותו מקום" – קרי, בישובי חבל עדולם, שעליהם נמנה המושב, בו היו מצויים המקרקעין אשר חכרה המערערת בטרם שינוי היעוד. המערערת גורסת, כי בית המשפט המחוזי שגה בהימנעו להתיחס בנימוקיו להחלטת השר, אלא אגב אורחא, "על אף שהיא לב ליבו של העניין". אדרבה, הפרשנות בה נקט בית המשפט מרוקנת לדידה מתוכן את החלטת השר בכל הנוגע למושב, שכן הגדרת "אותו מקום" כבית שמש מונעת מן החוכר מניה וביה את ההנחה הנהוגה בישובי חבל עדולם, אשר זנוח נמנה עליהם מפורשות על פי לשון ההחלטה. לטענתה, אין לקשור בין שווי הקרקע לפי יעודה החדש לבין שיעור ההנחה הנגזר ממקומה; וזאת, מאחר שמקום המקרקעין (בית שמש או זנוח) אינו רלבנטי, כך נטען, לשם קביעת טיבו של יעודם (דהיינו, מגורים או מסחר). יתר על כן, סבורים באי כוח המערערת כי פרשנותו של בית המשפט המחוזי להחלטה 611 אינה עולה בקנה אחד אף עם תכליתה של החלטת השר לתמרץ מושבים חקלאיים – וביניהם, זנוח – שהיו שרויים באותה עת במצוקה כלכלית קשה; ישנו איפוא היגיון כלכלי, לטענתם, בפירוש המונח "אותו מקום" בהתאם למחירה של הקרקע עובר לשינוי היעוד.

יד. עוד נטען, באשר לנימוק שבפסק הדין קמא לפיו עובדת ביטולן של ההחלטות המיטיבות משפיעה על האופן שבו יש לפרש את החלטה 611, כי אין הדבר שייך לענייננו – מקום בו המערערת ביצעה עסקה רגילה ולא נהנתה בעצמה מן ההטבות.

טו. לחלופין נטען, כי אף אם החלטה 611 נוסחה בצורה עמומה, ראוי לפרשה בדרך המיטיבה עם המערערת, נוכח הכלל של "פירוש החוזה נגד מנסחו", ומתוך הנחה שעל הרשות הציבורית מוטל להבהיר את עמדתה בנוסח ההחלטה עצמה.

טענות המשיבה 1

טז. המשיבה 1 סומכת ידיה, ככלל, על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. במסגרת זאת נטען, כי מן הבחינה הלשונית אין להלום את הפרשנות המוצעת על ידי המערערת לסעיף 3(ב)(2). לשיטתה, פרשנות כגון דא חוטאת להגיונו של הסעיף, העוסק במחירה של הקרקע לאחר ששינתה יעודה, שכן שוויה נקבע לפי יעודה החדש בהתאם למסגרת התכנונית שנקבעה – קרי, כשכונה בבית שמש. לפיכך, מתיחסים הפטורים וההנחות הנהוגים "באותו מקום" לרכישת קרקע בבית שמש, ולא במושב זנוח אשר ממנו נגרעו המקרקעין. הואיל ובבית שמש היתה נהוגה הנחה, לפיה חושבו דמי חכירה מהוונים בשיעור של 51%, זו ההנחה הנהוגה "באותו מקום" לפי סעיף 3(ב)(2), ושעל בסיסה חושבו דמי החכירה אשר נתבקשה המערערת לשלם (קרי, בשיעור של 26%, שהם 51%*51%).

יז. כן גורסת המשיבה 1, כי אין להלום את טענת המערערת לפיה פרשנותו של בית המשפט המחוזי מחמיצה את מטרתה של החלטת השר. לדידה, החלטת השר נועדה לתמרץ חוכרים פרטיים שביקשו לרכוש קרקעות למגורים בחבל עדולם, ואילו המערערת היא יזמית המקימה בניה רוויה על מקרקעין עם שינוי יעודם מחקלאות למגורים. עוד נטען בהקשר זה, כי החלטה 611 – ולא החלטת השר – היא הרלבנטית למקרה דנא, כיון שהיא העוסקת בסוגית הפשרת קרקעות חקלאיות.

יח. אשר לטענת המערערת לפיה המועד הקובע לעניין סעיף 3(ב)(2) הוא עריכת העסקה ולא שינוי היעוד, סבורים באי כוח המשיבה 1 כי אף דינה להידחות. לשיטתה, העובדה הצריכה לעניין היא ידיעת המערערת על העברתם של המקרקעין מתחום שיפוטו של המושב לתחומה המוניציפלי של בית שמש; וזאת, כבר עם פרסום התכנית ביום 4.7.96, בטרם הושלמה העסקה. עובדה זו עמדה, בין היתר, ביסודו של ההסכם, ועל כן היא מהוה גורם אינטגרלי שיש לשקלל בעת קביעת מחיר דמי החכירה. לעניין זה צוינה בקשתה של המערערת עצמה לשלם דמי חכירה מהוונים בגובה 26% משווי הקרקעות (כעולה, כאמור, ממכתבו של עו"ד דרעי מיום 25.12.95), תוך שנטען כי אילו התקשרה בחוזה מחמת טעות, היה עליה לבקש את ביטול העסקה, ורק לאחר מכן לדרוש סעד של השבה.

יט. עוד טוענת המשיבה 1, כי צדק בית המשפט המחוזי בהחילו פרשנות מצמצמת להחלטה 611, נוכח ביטולן של ההחלטות המיטיבות אשר באו תחתיה (ראו בג"ץ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133 (1995) (להלן פרשת מהדרין), שבמסגרתה בוטלה החלטה 666 אשר החליפה את החלטה 611, מאחר שנמצא כי התקבלה תוך ניגוד עניינים של חלק מחברי מועצת מקרקעי ישראל; וכן פרשת שיח חדש, שביטלה, בין השאר, את החלטה 727), כעולה מפסיקות בית משפט זה בעניין דה מרקוביץ ובע"א 10082/06 חברת הפארק להקמת פארק טכנולוגי ומשרדים בחוף הכרמל – חיפה בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל (2008), העוסקות בפרשנות החלטה 727. אשר לטענה לפיה יש לפרש את החלטה 611 באופן המיטיב עם המערערת, בהתאם לכלל "פירוש החוזה נגד מנסחו", גורסת המשיבה 1 כי אין זה המקרה להחיל כלל זה, שכן המדובר בהחלטה מינהלית אשר לה כללים פרשניים משלה, כגון הכלל שלפיו רשאי בית המשפט להביא בגדר שיקוליו הפרשניים גם את עמדתה של הרשות (בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה ל"ח (2014); להלן עניין מרכז השלטון המקומי).

כ. יצוין, כי המשיבות 2–3 הגישו אף הן טיעונים מטעמן, בנוגע לסוגיות אשר הגיעו מאז לפתרונן במסגרת הסכם הפשרה בין הצדדים, וכן כי בא כוח המשיבה 2 נכח בדיון שהתקיים בפנינו ביום 21.11.16.

דיון והכרעה

כא. המקרה שלפנינו מעלה כאמור את השאלה, האם חוכר מקרקעין בהתאם להוראות החלטה 611 זכאי לפטורים והנחות לפי השיוך המוניציפלי של הקרקעות עובר לשינוי יעודן מחקלאות, או לפטורים והנחות הנהוגים במקום שאליו ישתייכו כנגזרת של היעוד החדש? להבדיל ממקור המונחים, בחינת "מאין באת" או "לאן אתה הולך". נביא שוב את סעיף 3(ב) להחלטה, שמכוחו מוקנית הנחה בתשלום דמי חכירה מהוונים לחוכר קרקע אשר שונה יעודה, למטרת שימוש לפי יעודה החדש:

"3. ... רשאי המינהל לפי שקול דעתו ובהתאם לצרכיו לפעול לפי אחת או יותר מן החלופות הבאות:
...
ב. 1) לאפשר לחוכר, לרבות לאחר מטעמו, לחכור את הקרקע ששונה ייעודה כאמור בסעיף 2, כולה או חלקה, לפי שקול דעת המינהל, למטרת שמוש לפי הייעוד החדש, ללא מכרז, תמורת תשלום דמי חכירה מהוונים בשעור 51 אחוזים משווי הקרקע לפי ייעודה החדש, כפי שייקבע על ידי השמאי הממשלתי, בכפוף למלוי תנאי חוזה פתוח מהוון המקובל במינהל (91 אחוז), שעליו יחתום החוכר.

2) על אף האמור בפסקה (1) לעיל, מקום שנהוגים פטורים או הנחות ממחיר הקרקע יהיה התשלום למינהל בשעור 51 אחוזים, כאמור לעיל, מהמחיר הנהוג באותו מקום."

בין הצדדים שוררת כאמור מחלוקת באשר לפרשנות שראוי ליתן למונח "אותו מקום" הטבוע בסעיף 3(ב)(2) להחלטה: האם מתייחס הוא למקומם של המקרקעין בטרם שינוי היעוד, או שמא לשיוכם המוניציפלי לאחר ששונה יעודם. אבהיר כבר עתה, איני סבור כי לשונו של הסעיף – היא כשלעצמה – ברורה וחד משמעית עד כדי שאין היא יכולה לסבול יותר מפרשנות אחת; כך, אף שכל אחד מן הצדדים – הדוגלים בפרשנויות מתחרות – טען בפנינו כי פרשנותו שלו היא היא היחידה האפשרית. להלן נפנה איפוא לבחינת הפרשנויות השנויות במחלוקת, תוך עמידה על טיבו של הטקסט המונח לפתחנו, על תכליתו הכללית ועל מטרתו הספציפית של ההסדר נשוא המחלוקת דנא; לפנינו סוגיה פרשנית "קלאסית".

כב. החלטה 611, מיום 13.10.93, התקבלה כאמור במסגרת סדרת ההחלטות המיטיבות של מועצת מקרקעי ישראל, והיא קובעת הטבות מסוימות לעניין חכירת קרקעות חקלאיות שיעודן שונה על-ידי מי שהחזיק בהן טרם שינוי היעוד, וביניהן – זכאות לפטורים והנחות מכוח סעיף 3(ב)(2). כזכור, החלטה 611 הושעתה עם קבלת החלטה 640 מיום 6.4.94, בה נקבע כי הסכמים שנערכו מתוקף החלטה 611 ידרשו את אישורה של ועדה מיוחדת. החלטה 666 מיום 19.9.94 הותירה הסדר זה על כנו, וכמוה גם החלטה 727 מיום 3.7.95 (שבאה תחת החלטה 666, נוכח ביטולה בבית משפט זה, במסגרת פרשת מהדרין מיוני 1995) בה בוטלה החלטה 611 באופן רשמי. כאמור, החלטה 727 בוטלה אף היא בבג"ץ – יחד עם החלטות 717 ו-737, שכונו באופן עממי "הבואינגים" – בפרשת שיח חדש משנת 2002, במסגרתה נקבע כי "אין בבטלות זו כדי להחיות החלטות קודמות (כמו החלטות 533 ו-611 שקדמו להחלטה 727) שבוטלו עם קבלת כל אחת משלוש ההחלטות" (שם, פסקה 58; ההדגשה הוספה – א"ר). עסקינן איפוא בפרשנותה של החלטה אשר אינה תקפה עוד, וכי אף המקרים שלגביהם היא חלה – כמו הפרשה הנוכחית – הם בבחינת חריגים שאושרו בועדה מיוחדת.

כג. בטרם נפנה למלאכת הפרשנות, יוזכר כי החלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל הן במובן המשפט המינהלי בגדר הנחיות מינהליות (ע"א 5035/98 משה"ב חברה לשיכון בניין ופיתוח בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו(4) 11, 22 (2002); בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853 (1993); וראו גם גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל 259–262 (2009), לעניין מעמדן הנורמטיבי של החלטות אלה); אותן יש לפרש, ככלל, בהתאם לעקרונות הפרשנות המקובלים (יואב דותן הנחיות מינהליות 440 (1996); להלן דותן; וראו גם יצחק זמיר "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח 18, 37 (התשמ"ח)). בצד זאת, יצוין כי להנחיות מינהליות מספר מאפיינים ייחודיים העשויים להשפיע על דרך פרשנותן – ובכללם, קיומה התדיר של זהות בין מנסח ההנחיות לבין הגורם המופקד על יישומן, קרי הרשות המינהלית (שם, עמ' 440–441). יוער כאן, כי לטעמי הנחיות מינהליות לא זו בלבד שהן רצויות במינהל ציבורי תקין, אלא הן אף בחינת הכרח, כדי להבטיח שויון, הוגנות וסדר ראוי.

כד. ניגש איפוא לבחינת לשונה של ההחלטה. הוצגו בפנינו שתי דרכים מתחרות לפרשנות סעיף 3(ב)(2) לה: האחת, לפיה יש לראות את המונח "באותו מקום" שבסיפה כמתיחס למקומה של הקרקע בטרם שינתה יעודה. הטעם לכך נעוץ בתפיסת שוויה של הקרקע כנגזרת של שינוי טיב היעוד שלה (קרי, מגורים, מסחר וכיוצא בזאת), ולא כפועל יוצא משינויים נגררים בשיוכה המוניציפלי; השניה, כי הסעיף עוסק במכלול השינויים שנגרמו נוכח שינוי היעוד – וכן, מטבע הדברים, אף בהשפעות הנגזרות משינויים אלה על שוויה של הקרקע ומחירה – ומכאן שיש לפרש את המונח "באותו מקום" כמתיחס לשיוכם של המקרקעין הנדונים לאחר שינוי יעודם. עיון מעמיק בסעיף גופו מעלה, כי שתי פרשנויות אלה מצויות בגדר "מתחם האפשרויות הלשוניות", במובן שלשון הטקסט כשלעצמה יכולה "לסבול" – כאמור – כל אחת מהן (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 98 (1993); להלן ברק – פרשנות החקיקה). משכך, ובזכרנו כי ניתוח לשונו של הטקסט מהוה אך את "תחילת התהליך הפרשני ולא סופו" (שם, בעמ' 99), נפנה לביאור התכלית שביסודה של החלטה 611 לשם פתרון המחלוקת המונחת לפתחנו.

כה. כזכור, ענייננו בפרשנותה של הנחיה מינהלית, המחייבת מתן דגש מיוחד לכוונתו של הגורם אשר יצר את ההנחיה, בשל הזהות השכיחה בינו לבין הגורם האמון על פרשנותן, אגב יישומן (דותן, בעמ' 411). כך גם במקרה שלפנינו. ברם, הסוגיה הפרשנית המתעוררת בנידון דידן נוגעת לנסיבות ייחודיות שבמסגרתן שינוי היעוד של המקרקעין גרר עמו שינויים נוספים – ובענייננו, העברתם לרשות מוניציפלית אחרת – העשויים להשפיע על מחירם. בהעדרם של דברי הסבר מפורטים, קשה להצביע על קיומה של כוונה – מפורשת או משתמעת – מצדם של מנסחי ההחלטה באשר לטיפול הראוי במקרים כגון דא, שאולי אף לא צפו אותה, שאילולא כן היו עשויים להידרש לכך. כמו כן, דומה כי חיי המדף הקצרים של החלטה 611 מוסיפים על הקושי הפרשני, בשל מיעוט העסקאות שאושרו מתוקפה, העשויות לשפוך אור על הסכסוך הנוכחי. עם זאת, דומה שניתן ללמוד על תכליתה הסובייקטיבית של החלטה 611 מהתבוננות בנוסח ההחלטות שבאו תחתיה – לאמור, החלטות 666 ו-727, ששימרו במהותן את ההסדרים שקבעו במקור החלטות 533 ו-611 לעניין החכרתן של קרקעות אשר יעודן שונה. הבה נעיין בסעיף 2(ו)(1) להחלטה 666, שהועתק בנוסח כמעט זהה גם לסעיף 2(ו)(1) המקביל בהחלטה 727:

"החוכר יהיה זכאי לבקש ולקבל מהמינהל, במקום הפיצוי הכספי המגיע לו לפי סעיפים קטנים (א) עד (ד), (או חלק ממנו) ובהתאם לו חכירה של חלק מהקרקע ששונה יעודה, ששוויו יהיה 27% או 28% או 29%, לפי האיזור, משווי הקרקע בהתאם לזכויות הבניה לפי תוכנית שינוי היעוד.

בחר החוכר לקבל חכירה של חלק מהקרקע כאמור, יבוטל חוזה החכירה החקלאי, הקרקע תוחזר בשלמותה למינהל ולאחר שינוי הייעוד ייחתם עם החוכר, או מי מטעמו, הסכם פיתוח לחוזה חכירה מהוון ב-91% בלא תמורה לגבי החלק מהקרקע כמפורט לעיל" (ההדגשות הוספו – א"ר).

נוסח הסעיף מלמד, כי מנסחי ההחלטות המאוחרות במינהל ביקשו להקנות את זכויות החכירה לאחר שינוי היעוד ובהתאם לתנאיו, וזאת תוך מעין "חישוב מסלול מחדש" שבמסגרתו ייחתמו עסקאות החכירה רק לאחר החזרת הקרקעות החקלאיות אשר הוחכרו במקור לידיו של מינהל מקרקעי ישראל. דומה, כי העיון מקרב אותנו אל הגרסה הפרשנית לפיה יש לראות את המונח "באותו מקום" כמתיחס לשיוכה המוניציפלי של הקרקע לאחר שינוי היעוד (ראו בהקשר זה ע"א 8325/12 ‏מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ פסקאות מ"ד–מ"ט לחוות דעתי (2014), לעניין התכליות שביסוד שינוי היעוד של מקרקעי ישראל ופרשנות חוזי חכירה לאורן; וראו גם ע"א 5376/11 מינהל מקרקעי ישראל נ' נורדמן (2014) וע"א 465/12 רשות הפיתוח מינהל מקרקעי ישראל נ' חברת הדרי החוף מספר 63 בע"מ (2014)). ודוקו – אכן, אין עסקינן בהחלטות 666 או 727 כי אם בהחלטה 611; ומכל מקום, אף אם ניחס למנסחי ההחלטה המוקדמת – 611 – את הכוונות העולות מלשונן של ההחלטות המאוחרות, התהליך הפרשני אינו יכול להישען על יסודות סובייקטיביים בלבד (אהרן ברק פרשנות במשפט – תורת הפרשנות הכללית 371 (1992); להלן ברק – תורת הפרשנות הכללית). על כן, נבחן כעת את התכלית האובייקטיבית המונחת ביסודה של ההחלטה.

כו. נטען בפנינו כי יש לקרוא את החלטה 611 יחד עם החלטת השר שעניינה בהקניית הנחה בהקצאת קרקעות בחבל עדולם – אשר נתקבלה כחלק ממדיניות שנועדה לתמרץ ישובים חלקאיים שהיו שרויים במצוקה כלכלית – ולפרשה באופן מרחיב, שיגשים מטרה חברתית-כלכלית זו. אכן, בבואנו לפרש דבר חקיקה או פעולה שלטונית (ובכלל זאת – גם הנחיות מינהליות) יש להביא בחשבון, בין היתר, אף תכליות כלליות המשקפות את עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית (ברק – פרשנות החקיקה, עמ' 435–436). ברם, סבורני כי קשה להלום גישה המפרשת בהרחבה את ההטבות שניתנו מכוחה של החלטה 611, וזאת נוכח אופיה הייחודי ומעמדה הנורמטיבי. כזכור, המדובר בהחלטה אשר בוטלה זמן קצר לאחר שנתקבלה, ואף שתי ההחלטות שבאו תחתיה בוטלו בבית משפט זה (ראו פסקה כ"א מעלה), משנקבע כי הנהיגו פרקטיקה פסולה של מתן הטבות המפלה לטובה את ההתישבות החקלאית באופן בלתי סביר, תוך פגיעה הן בעקרון השויון וערך הצדק החלוקתי הנגזר ממנו הן בחופש העיסוק (פרשת שיח חדש, פסקה 54). לא בכדי נקבע בעניין דה מרקוביץ כי יש ליתן משקל לדבר ביטולה של החלטה 727, ובהתאם לכך לפרש בצמצום את היקף ההטבות אשר הוענקו מכוחה:

"משנקבע כי החלטה 727 חוטאת לעקרונות יסוד להם מחויב המערער כנאמן הציבור בבואו להקצות משאבים ציבוריים ולחלקם (עניין שיח חדש, 64, 66-65, 77), ממילא משמיע לנו ביטולה של החלטה זו גישה מצמצמת ומדיניות של 'יד קמוצה' לעניין היקף הפיצוי המשתלם על ידי המערער מתוקף אותה החלטה. מסקנה זו שוללת בעיני מניה וביה את עמדת המשיבים לפיה יש לחשב את היקף הפיצוי באופן 'נדיב' ובזיקה למספר החוכרים, והיא תומכת בבירור בעמדת המערער לפיה יש לחשב את היקף הפיצוי בזיקה לגודל השטח בלבד, יהא מספר החוכרים אשר יהא" (פסקה 8, מפי השופטת א' חיות; וראו לעניין זה הרצאתי היבטים משפטיים במדיניות הקרקעית הלאומית: דברי היועץ המשפטי לממשלה בפורום הישראלי למדיניות קרקעית והדיון בהם 9–10, 11–17 (המכון לחקר שימושי קרקע, הוצאת קק"ל, יוני 2000)).

לגבי דידי, אין טעם רב בהבחנה בין החלטה 611 להחלטה 727 לעניין השפעתם של מהלך ביטולן של ההחלטות המיטיבות והטעמים לכך, על פרשנותן של עסקאות שאושרו מתוקפן (וראו נוסח ההכרעה בפרשת שיח חדש, המובא מעלה בפסקה כ"א); זאת מקל וחומר, נוכח העובדה כי במקרה דנא המדובר בהסדר שנשתמר במהותו בהחלטות המאוחרות. הנה כי כן, דומה שאין מניעה להחלת האמור בעניין דה מרקוביץ בנידון דידן, ומבלי לטעת מסמרות – נכון אני לומר כי כוחה של הלכה זו כחזקה פרשנית יפה אף ביחס ליתר ההחלטות שבוטלו בכפיפה אחת עם החלטה 727 בפרשת שיח חדש.

כז. משמעות הדבר – פרשנות מצמצמת של היקף ההטבות לה זכאים חוכרים מכוח עסקה שנערכה על פי החלטה 611 – עולה איפוא בקנה אחד עם פירוש המונח "באותו מקום" הקבוע בסעיף 3(ב)(2) כמתיחס להנחות ופטורים הנהוגים במקום שאליו תשתייך הקרקע לאחר ששונה יעודה. הוה אומר, פרשנות המקנה למערערת בנידון דידן הנחה נמוכה יותר, "מתנגשת פחות" עם הערכים של שויון וצדק חלוקתי אשר הביאו לביטולן של ההחלטות המיטיבות (וראו עניין דה מרקוביץ, פסקה 8). הואיל ונמצא כי פירוש זה הולם אף את תכליתה הסובייקטיבית המסתברת של ההחלטה, כאמור מעלה בפסקה כ"ד, הגעתי לכלל מסקנה שמן הראוי להעדיפו על פני הפירוש שלפיו תינתן ההנחה בהתאם למקום המקרקעין בטרם שינוי היעוד.

כח. למעלה מן הנדרש יוטעם, כי איני סבור שיש מקום להחיל בענייננו את כלל "הפירוש כנגד המנסח", ולפרש בהתאם את החלטה 611 באופן המיטיב עם המערערת. כזכור, להחלטותיה של מועצת מקרקעי ישראל מעמד נורמטיבי, ומשכך אין לפרשן משל היו חוזה בין שני צדדים. להבחנה זו כמובן חשיבות כשלעצמה. לא זו אף זו, דומה כי יש להעדיף במקרה דנא את הכלל הפרשני לפיו ראוי להתחשב דוקא בפירוש בו דוגלת הרשות המינהלית, מן הטעם שהיא זו אשר ניסחה את ההחלטה (וראו בג"ץ 1195/10 מרכז השלטון המקומי נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב פסקה ל"ח לחוות דעתי (2014), וכן ראו יצחק זמיר הסמכות המינהלית 145 (1996)), המוביל במקרה דנא לתוצאה ההפוכה מזו שביקשה המערערת להשיג, נוכח העמדה שהציגה בפנינו המשיבה 1.

כט. בטרם סיום, מצאתי לנכון להתיחס לטענת המערערת לפיה החרגתה של עסקת המקרקעין הנוכחית מגדר תחולתה של החלטת השר (ראו פסקה ז' למעלה), מרוקנת החלטה זו מתוכן לגבי המושב זנוח, הנמנה על ישובי חבל עדולם אשר זכאים להנחה בדמות דמי חכירה מוזלים. טענה זו מעוררת, על פניה, שאלה של מעין "מתקל הדינים": היש להעדיף את החלטת השר המקנה למושב את ההנחה באופן מפורש, או שמא את החלטה 611, שלפי פרשנותנו לסעיף 3(ב)(2) בה אינה מאפשרת למערערת ליהנות מהטבה זו. ברם, דומני כי אין בטענה זו כדי לגרוע מן התוצאה המסתמנת, הואיל והסתירה בין ההחלטות, שעליה מצביעה המערערת, היא לדידי לכאורית בלבד. יושם אל לב, כי המהלך הפרשני בו נקטנו מתיחס אל נסיבותיו הייחודיות של המקרה דנא, שבמסגרתן שונה יעודם של המקרקעין האמורים בד בבד עם העברת שיוכם המוניציפלי. אשר על כן, החרגת חלקות אלה מגדר תחולתה של החלטת השר אינה פוגמת כשלעצמה בזכאותם של חוכרי יתר הקרקעות במושב זנוח להנחה מכוחה, לעניין קרקעות שנותרו במושב. מסקנה זו מתחיבת לטעמי אף על פי השכל הישר, שכן המערערת צפויה ליהנות מן ההטבה הגלומה בחכירת קרקע ששונה יעודה – וזאת, להבדיל ממי שחוכר קרקע חקלאית, הזכאי להנחה מכוח החלטת השר בדיוק בשל כך. על הקרקעות שנותרו בזנוח חלה החלטת השר; לא על אלה שהוצאו מן המושב. אין איפוא להלום את הטענה.

ל. לסיכום, המסקנה היא, כי יש לפרש את סעיף 3(ב)(2) להחלטה 611 באופן המקנה לחוכר של קרקע שיעודה שונה פטורים והנחות בהתאם ליעוד החדש, אף אם השינוי גרר חילופין מבחינת השיוך המוניציפלי שלה. מן הכלל אל הפרט – דמי החכירה ששילמה המערערת למשיבה 1 לא נגבו ביתר, ומשכך אין איפוא להכיר בזכותה הנטענת להשבה.

לא. סוף דבר, אציע לחבריי שלא להיעתר לערעור, מקום שלא נמצאה עילה להתערבות בפסק דינו של בית המשפט המחוזי לעניין דמי החכירה, זו אשר נותרה הסוגיה היחידה שבמחלוקת הצדדים. בנסיבות אציע שלא לעשות צו להוצאות.

המשנה לנשיאה

השופט י' עמית :

אני מסכים.

השופט נ' סולברג:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין.

ניתן היום, ‏ה' בטבת התשע"ז (‏3.1.2017).

המשנה לנשיאה


מעורבים
תובע: מצפה בית שמש בע"מ
נתבע: מדינת ישראל
שופט :
עורכי דין: