ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין מדינת ישראל נגד פן דור תעשיות בע"מ :

החלטה בתיק רע"א 7461/16

לפני: כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין

המבקשת:
מדינת ישראל - אגף המכס ומע"מ

נ ג ד

המשיבה:
פן דור תעשיות בע"מ

בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט ע' שחם) ברע"א 36947-12-15 מיום 19.7.16

בשם המבקשת: עו"ד יורם הירשברג; עו"ד רוני זלושינסקי
בשם המשיבה: עו"ד אסף וייס

בבית המשפט העליון

החלטה

א. בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט ע' שחם) ברע"א 36947-12-15 מיום 19.7.16, שבמסגרתה התקבלה בקשת רשות ערעור על החלטת בית משפט השלום בירושלים (סגן הנשיא א' רובין) בת"א 55383-04-13 מיום 15.11.15, אשר דחתה בקשה לגילוי ועיון מטעם המשיבה. עניינה של הבקשה – חסיון מסמכים פנימיים של ועדה מינהלית בהליך אזרחי הנסב על החלטתה.

רקע והליכים קודמים

ב. ביום 30.4.13 הגישה המשיבה, יצרנית דלתות פנים, תביעה כנגד המבקשת בבית משפט השלום בירושלים, הנוגעת לשיעור המכס אשר הוטל על פרופילים לייצור מזוזות ומשקופים שייבאה מסין, על פי צו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשע"ב-2012. המבקשת תבעה השבה של המס ששילמה – לגרסתה, ביתר – בגין יבוא הפרופילים; ביטול דרישת גירעון ששלחה לה המבקשת ביחס למשלוחי פרופילים אשר ייבאה בטרם נתגלעה המחלוקת לעניין שיעור המכס; והצהרה באשר לסיווג הנכון של הפרופילים, לשיטתה, לפי צו תעריף המכס.

ג. במסגרת הדיון בתובענה, הגישו הצדדים בקשות הדדיות לגילוי מסמכים ומתן מענה לשאלונים שהוחלפו ביניהם. בהחלטה מיום 15.11.15 נדחו שתי בקשות של המשיבה לגילוי ועיון במסמכים ספציפיים: עניינה של האחת בחוות דעתו של עו"ד מנחם הסה מן הלשכה המשפטית של הנהלת אגף המכס ומע"מ (להלן חוות הדעת), שהוזכרה במכתב מטעם המבקשת כבסיס לדחיית בקשת המשיבה לביטול דרישת הגירעון; השניה נגעה למסמכים הקשורים לדיוניה של ועדת חוק מסים עקיפים עליונה (להלן הועדה, ששמה מסורבל למדי) בעניינה של המשיבה מיום 23.12.12, הכוללים את פרוטוקול הדיון, החלטת הועדה, חומרי רקע שהוכנו לקראת הדיון, וכל מידע אחר אשר עמד בפני הועדה. הבקשה לגילוי ועיון בחוות הדעת נדחתה, בנימוק כי חל בעניינה חסיון עורך דין-לקוח וכיון שהיא מהוה מסמך שנערך לצורך הליך המשפט. אשר לבקשה בנוגע למסמכי הועדה, זו נדחתה על יסוד הקביעה כי מדובר בתרשומות פנימיות של הרשות שחל עליהן חיסיון, ומן הטעם כי אף הם נערכו לצורך הכנה למשפט.

ד. על החלטה זו הגישה המשיבה בקשת רשות ערעור לבית המשפט המחוזי בירושלים. בהחלטה מיום 19.7.16 קיבל בית המשפט את הבקשה ודן בה כבערעור, לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן תקנות סדר הדין או התקנות), ולאחר עיון במסמכים קיבל אותו לגופו. אשר לחוות הדעת נקבע, כי במקרה דנא גובר ערך גילוי האמת על חסיון עורך דין-לקוח, כיון שחוות הדעת הוצגה כהנמקה העניינית היחידה להחלטת המבקשת; משכך, החסייתה משמעה הותרת ההחלטה המינהלית נעדרת הנמקה כלשהי. עוד נקבע, כי לא הורם הנטל להוכיח שחוות הדעת הוכנה לקראת הליך משפטי, כפי שסבר בית משפט השלום, ולכן אין למנוע את מסירתה לידי המשיבה אף מטעם זה. בנוגע לבקשת העיון במסמכי הועדה נקבע, כי חרף העובדה שבשעה שהתכנסה הועדה עמדה על הפרק אפשרות ממשית להגשת תובענה מצד המשיבה – זאת, להבדיל מן הנסיבות אשר אפפו את חיבור חוות הדעת – המטרה הדומיננטית בפעולת הועדה לא היתה התמודדות עם הליך משפטי צפוי, כי אם ביצוע תפקידה הסטטוטורי.

ה. אשר לחיסיון שעניינו תרשומות פנימיות של הרשות, הבחין בית המשפט המחוזי בין פרוטוקול הדיון – שנקבע כי לא חל עליו החיסיון מעיקרו, הואיל והחלטת הועדה, פרי הדיון אשר תועד בפרוטוקול, כבר נמסרה לידיה של המשיבה – לבין יתר המסמכים שהיו בפני הועדה. אף לגבי מסמכים אלה נקבע כי יש לגלותם, שכן מהוים הם חלק מן התשתית לקבלת ההחלטה בעניינה של המשיבה; זאת, בהתבסס על "הגיון ותוכן הכרעתו" של בית משפט זה במקרים דומים (רע"א 291/99 ד.נ.ד. אספקת אבן ירושלים נ' מנהל מס ערך מוסף, פ"ד נח(4) 221 (2004) (להלן עניין ד.נ.ד.), אשר עסק בשאלת זכותו של נישום לקבל את חומר החקירה בעניינו; ובג"ץ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' עוז (2008) (להלן פרשת אוניברסיטת חיפה), שעניינו גילוי מידע שעמד בבסיס החלטותיה של ועדת בדיקה וולונטרית), וכן נוכח התרשמותו של בית המשפט מעיון במסמכים עצמם, כי "אין במסירה של איזה מן החומרים האמורים כדי להעלות חשש מפני התבטאות חופשית של מי מאנשי הרשות" (פסקה 16). עוד במסגרת ההחלטה, נדחתה טענת המבקשת לפיה חלות בענייננו הוראות סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, הקובע כי "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע ... בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין". בית המשפט סבר כי אין הסעיף חל במקרה דנא, הואיל וענייננו בגילוי מסמכים במסגרת הליך אזרחי ולא בבקשה לפי חוק חופש המידע; זאת, בהתאם לאמרת בית משפט זה ברע"א 2498/07 מקורות חברת מים בע"מ נ' בר פסקה י"ג(3) (2007) (להלן עניין מקורות), לפיה המדובר "במאטריות שונות" בעלות תכליות מובחנות.

בקשת רשות הערעור והתגובה

ו. הבקשה הנוכחית מופנית כלפי החלטת בית המשפט המחוזי, ועניינה בשלושה מסמכים ספציפיים: תזכיר שנערך ביום 2.12.12 לקראת ישיבת הועדה ובו הובאה השתלשלות העניינים וההליכים עובר לדיון; פרוטוקול דיון הועדה מיום 23.12.12; ותרשומת שנכתבה בכתב יד על ידי יושבת ראש הועדה תוך כדי הדיון ביום 23.12.12. לשיטת המבקשת, המסמכים מהוים תרשומות ותכתובות פנימיות של רשות ציבורית, ומשכך אין חובה לגלותן. המדובר, לטענתה, בסוגיה עקרונית ובעלת השלכות רוחביות, בשל החשש מפגיעה עתידית בעבודתן התקינה של רשויות המינהל, ומכאן כי יש לדון בתיק בגלגול שלישי בבית משפט זה. ראשית נטען, שככלל, זכות העיון של הפרט בחומרים העומדים בפני ועדה מינהלית העוסקת בעניינו צריכה לסגת מפני הערך המוגן על ידי החיסיון – קרי, הבטחת קיומו של דיון פתוח וענייני בקרב עובדי הרשות בתהליך קבלת ההחלטות, בלא שיהיו נתונים ללחצים או להשפעות חיצוניות כלשהן. החלטתו של בית המשפט המחוזי משקפת, לגרסתה, איזון המוטה יתר על המידה לטובת זכות העיון, והיא נסמכת – כנטען – על יישום שגוי של פסיקות בית משפט זה בעניין ד.נ.ד. ובפרשת אוניברסיטת חיפה. שנית, טוענת המבקשת כי שגה בית המשפט בקבעו שאין בחשיפת המסמכים כדי לעורר חשש מפני פגיעה ביכולתם של אנשי הרשות להתבטא בחופשיות. לדידה, אין די בקביעה בדיעבד, הנסמכת על עיון במסמכים, בדבר קיומו של חשש כגון דא – על בית המשפט לבחון את החשש מ"אפקט מצנן" דרך עיניו של עובד הציבור השוקל את דבריו בפני הועדה. שלישית נטען, כי אף בחינה של המסמכים לגופם היתה צריכה להוביל במקרה דנא לתוצאה של אי הכרעה לעבר גילוי ועיון, הואיל והם אינם רלבנטיים דיים להצדיק הסרה של החיסיון, תוך פגיעה באינטרס הציבורי שעליו הוא מגן.

ז. אשר לקביעתו של בית המשפט המחוזי לעניין תחולתן של הוראות סעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע נטען, שזו הסתמכה באופן שגוי על האמור בעניין מקורות, שם הודגש כי אין "לקבוע מסמרות" בדבר השפעת תכליותיו השונות של החיסיון אשר מקנה הסעיף על האפשרות להחילו גם בהליכים אזרחיים. יתר על כן, טוענת המבקשת כי באותו עניין הבחין בית משפט זה בין פרסום דו"ח סופי של ועדה לבין חשיפת החומרים אשר שימשו להכנתו.

ח. בהחלטה מיום 6.10.16 נתבקשה תגובת המשיבה, וזו הוגשה ביום 31.10.16. לשיטתה, אין הבקשה מצדיקה מתן רשות ערעור בגלגול שלישי, הואיל ובית המשפט המחוזי יישם בהחלטתו את הכלל בדבר גילוי מסמכים, שחל אף אם מדובר במסמכים פנימיים; וזאת, על יסוד ההלכות המנחות בסוגיה (עניין ד.נ.ד., פרשת אוניברסיטת חיפה, עניין מקורות, ועוד). אשר לחשש מ"אפקט מצנן", טוענת המשיבה כי אין טעם זה מצדיק את החלת החיסיון במקרה דנא, הואיל ועסקינן בהחלטה פרטנית, להבדיל מדיון עקרוני או רחב, הנוגע לעניינים מינהליים כלליים. שיקול נוסף המטה לשיטתה של המשיבה את הכף לטובת גילוי המסמכים, נעוץ בתחום העיסוק של הועדה בענייני מסים, עיסוק הדורש, לטענתה, ביתר שאת מחויבות להקפיד על זכויותיו של הפרט הנישום.

ט. עוד נטען, כי אין להלום את טענת המבקשת לפיה שגה בית המשפט בקבעו את אי תחולת החיסיון לאחר העיון במסמכים גופם. לגרסת המשיבה, לא די בכך שרשות תטען כי מסמך מהוה תכתובת פנימית לשם הקמת החיסיון; על בית המשפט לקבוע האם כך הם אכן פני הדברים, וזאת על סמך העיון בחומר. בעשותו כן בענייננו, פעל בית המשפט המחוזי כדין, על פי האמור בתקנה 119 לתקנות סדר הדין האזרחי, שעניינה באופן ההיעתרות לטענת חיסיון, וכן נוכח הפרשנות אשר ניתנה לה בפסיקה (למשל, בעניין מקורות הנזכר מעלה). יתר על כן, סבורה המשיבה כי בניגוד לנטען בבקשה, למסמכים רלבנטיות לתביעה המתנהלת, שכן גילוים נדרש לשם ביסוס טענותיה, המופנות בין היתר כלפי התנהלות הועדה והחלטותיה.

דיון והכרעה

י. לאחר העיון בבקשה ובנספחיה, סבורני כי המקרה שלפנינו מעורר שאלה בעלת אופי החורג מעניינם הפרטי של הצדדים, באשר להיקף החיסיון החל על תרשומות פנימיות שערכה ועדה מטעמה של רשות מינהלית, ולה השלכות רוחב פוטנציאליות. ברי כי הבקשה הוגשה לא – או בעיקר לא – בשל התיק הקונקרטי, אלא בשל החשש להשלכות רוחב, והדברים נאמרים ברחל בתך הקטנה בפסקה 39 לבקשה. הגעתי איפוא לכלל מסקנה כי יש ליתן רשות ערעור ולדון בבקשה כאילו הוגש ערעור לפי הרשות שניתנה, מכוח תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי – אך לא להיעתר לערעור לגופו. עסקינן בדילמה חוזרת ונשנית שבתי המשפט נדרשו אליה מזויות שונות, ופתרונה יכול לבוא רק בקביעת עקרונות כלליים, שיישומם בכל מקרה קונקרטי לגופו. נפתח בנושא הגילוי והעיון בכלל, ונפנה בהמשך לשאלות שמעלים מסמכי הרשות, שאמנם היא מתדיין ככל אחר, אך אינה נטולת ייחוד אינהרנטי, וגם אין כל הרשויות שוות.

גילוי ועיון בהליך האזרחי

יא. הליך גילוי המסמכים ככלל נועד לאפשר לצד לתביעה אזרחית לדעת מראש אילו מסמכים מצויים ברשותו של בעל הדין שכנגד, לרבות מסמכים שאין כוונה להגישם לבית המשפט. ביסודו של ההליך מונחת ההנחה, כי יש לאפשר גילוי הדדי מרבי, נוכח ערך חשיפת האמת ועקרון ההגינות הדיונית (אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 261 (מהדורה 12, 2015) (להלן גורן); שלמה לוין תורת הפרוצדורה האזרחית: מבוא ועקרונות יסוד 179 (מהדורה שניה, 2008) (להלן לוין)). בהחלטה ליתן צו גילוי על פי תקנה 112 לתקנות סדר הדין, מוקנית לבית המשפט סמכות רחבה (גורן, עמ' 263–264); השיקול המנחה הוא ראייתם של הליכי גילוי ככלי עזר לחשיפת האמת, וזאת על ידי ניהול המשפט "בקלפים פתוחים" (לוין, עמ' 179). יוטעם, כי בצד זאת מחויב בית המשפט, לפי האמור בתקנה 120(ב), להתחשב אף בשיקולי יעילות, ולבחון בתוך כך האם הגילוי נחוץ כדי לאפשר דיון הוגן או לשם חיסכון בהוצאות (ראו איסי רוזן-צבי "פרוצדורה ומהות: חשיבה מחודשת על קטגוריות ישנות" פרוצדורות (טליה פישר ואיסי רוזן-צבי עורכים, 2014); דודי שוורץ סדר דין אזרחי: חידושים, תהליכים ומגמות (2007) 319 (להלן שוורץ); יששכר רוזן-צבי ההליך האזרחי 45 (2015)). הליך העיון במסמכים מוסדר אמנם בנפרד מנושא הגילוי, אולם בפועל ננקטים הם על פי רוב במסגרת דיונית אחת (ראו, למשל, רע"א 7114/05‏ מדינת ישראל נ' חיזי, פסקה 5 (2007)). זכות העיון מעוגנת בתקנה 114 לתקנות, הקובעת כי בעל דין רשאי לדרוש לעיין בכל מסמך המוזכר בכתבי טענותיו של הצד שכנגד, והיא נגזרת מזכות היסוד לנגישות למערכת המשפט (רע"א 8473/99‏ כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' שגב, פ"ד נה(1) 337, 342 (1999)).

יב. ביסודם של גילוי המסמכים והעיון בהם מצינו איפוא את תכלית חשיפת האמת, המשרתת הן את אינטרס הצדדים לעשיית משפט צדק הן את אינטרס הציבור לתקינות פעילותה של המערכת המשפטית (עניין מקורות, פסקה ט'; רע"א 4249/98 סוויסה נ' הכשרת הישוב – חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נה(1) 515, 520 (1999)). ברם, "חרף עוצמתו של ערך גילוי האמת, אין הוא ערך מוחלט. לצדו עומדים ערכים ואינטרסים נוגדים שהמשפט מייחס להם משקל" (רע"א 2235/04‏ בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' שירי, פ"ד סא(2) 634, פסקה 11 (2006), מפי השופטת א' פרוקצ'יה (להלן עניין שירי); וראו גם לוין, בעמ' 178). בהינתן התנגשות בין חשיפת האמת לערכים חברתיים אחרים, על בית המשפט לקבוע נקודת איזון שלעתים מכרסמת בהיקפם של הגילוי והעיון, וזאת בין השאר באמצעות מוסד החיסיון. ודוקו – החלת חיסיון היא בבחינת "חריג" (רע"א 6546/94 ‏בנק איגוד לישראל בע"מ‎ ‎נ' אזולאי‏, פ"ד מט(4) 54, 62 (1995)) אשר "חייב לפיכך להמצא להצדקתו שיקול רם ונכבד יותר שבטובת הכלל" (שושנה נתניהו "על התפתחויות בסוגית החסיונות המקצועיים" ספר זוסמן 297, 298 (התשמ"ד); וראו פרשת אוניברסיטת חיפה פסקה 11; רע"א 1412/94 הסתדרות מדיצינית הדסה עין-כרם‎ ‎נ' גלעד‏, פ"ד מט(2) 516, 521 (1995)); ואף משהוכר קיומו של חיסיון – קל וחומר כשעסקינן בחיסיון שאינו סטטוטורי אלא יציר ההלכה הפסוקה, כבנידון דידן – "היקפו על פי רוב מוגבל ויחסי ... פרי שקלול ערכי במישור העקרוני ולצורכי ההחלה הקונקרטית לנסיבות מקרה נתון" (עניין שירי, פסקה 11, מפי השופטת א' פרוקצ'יה). לשכל הישר מקום נכבד בהכרעה; על בית המשפט לבחון אם במשאלות לגיטימיות לחשיפת האמת עסקינן, או ב"מסע דיג" שתכליתו אם להשיג מידע שעצם קיומו מפוקפק, או להתיש את הצד שכנגד. במקרה של ספק או גבוליות, תיטה ככלל הדעת לעבר החשיפה.

יג. יוטעם, כי בבואו להכריע בדבר החסייתו של מסמך פלוני, רשאי בית המשפט, מכוח תקנה 119 לתקנות סדר הדין האזרחי, לעיין בו כדי לקבוע אם יש טעם בטענת החיסיון. זו לשון התקנה: "הוגשה בקשה למתן צו למסירת שאלון, או לעיון במסמכים, ונטענה טענת חסיון לגבי שאלה פלונית או מסמך פלוני, רשאי בית המשפט או הרשם שלא להעתר לבקשה לענין אותה שאלה או אותו מסמך, ולשם כך רשאי הוא לעיין במסמך כדי להחליט אם יש ממש בטענה זו; אין האמור בזה בא לגרוע מזכותה של המדינה לסרב להראות מסמך", והיא מאפשרת – ראו להלן – גם "גילוי לשיעורין" (לעניין היקף הגילוי המוטל על בעל הדין, ראו שוורץ, בעמ' 321). במאמר מוסגר, יושם אל לב כי לייחודיותה של המדינה ניתן ביטוי מפורש בתקנה, ולכך טעם הגיוני הקשור בתועלת הציבור. נשוב לעיון בית המשפט. ברע"א 7867/06 פקיד שומה חיפה נ' לוסקי (2008) נאמר (פסקה י"ד) כי "עיון במסמכים לפי תקנה 119 מאפשר לבית המשפט להגיע לתוצאה מאוזנת – תוך שמירה מקסימלית על שני האינטרסים. קרי, אילו היה העיון מעלה כי אכן מעידים המסמכים על התחייבות כאמור – היה ניתן, דרך משל, למסור חלקים אלה בלבד, תוך הותרת החיסיון על החלקים המהוים עיבוד של החומר, או הבעת דעה מצד גורמי הרשות, שלגביה אחזור גם כאן על עמדתי כי יש לאפשרה באורח חופשי" (ראו גם גורן, בעמ' 261–262). ככלל, יש להעדיף שימוש מרחיב בסמכותו של בית המשפט לעיין במסמכים; ויפים לעניין זה דברי השופט (כתארו אז) א' ריבלין:

"אכן, תקנה 119 מיועדת ליתן בידי בית המשפט כלי חשוב לעריכת איזון האינטרסים הנדרש בכגון דא. היא משרתת את התכלית בדבר צמצמום החסיונות והרחבת הגילוי. היא מבטיחה שבית המשפט יוכל להכריע בשאלת החיסיון מבלי לעמוד מאחורי 'מסך בערות'. ... הכלל צריך להיות שימוש בתקנה 119, ורק מקום שבו עיון של בית המשפט במסמך שבמחלוקת אין בו כדי לתרום להבהרת טענת החיסיון, ייתייתר הצורך בעיון כזה" (רע"א 5806/06 עיזבון המנוח נמירובסקי מיכאל ז"ל נ' שימקו פסקה 11 (2007); וראו גם דברי בעניין מקורות, פסקה י'; וכן אצל גורן, בעמ' 261).

אדגיש כאן, בהמשך לעניין מקורות, כי יש להבחין היטב בין הליך אזרחי להליך לפי חוק חופש המידע. המבקש מידע יכול להיות "דייג מידע", חוקר, עיתונאי או כל אדם מתעניין ומעוניין; כאן חלים הסייגים שקבע המחוקק בחוק (וראו זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (2000), בעמ' 233 ואילך; זאב סגל "זכות האזרח לקבל מידע בעניינים ציבוריים" עיוני משפט י 625 (1984)). לא כך בהליך אזרחי, התחום לסכסוך בין הצדדים, ולצורך של הצד הרלבנטי להגיע למירב החומר להכרעה בעניינו (יצחק עמית "קבילות, סודיות, חיסיון ואינטרסים מוגנים בהליכי גילוי במשפט האזרחי – ניסיון להשלטת סדר" ספר אורי קיטאי 247, 249–252 (2008); ראו גם עניין מקורות, פסקה י"ג(2)).

מסמכים פנימיים של רשויות המינהל

יד. על רקע תכליותיהם של הליכי הגילוי והעיון במשפט האזרחי, להלן נבחן איפוא את טענת החיסיון אשר הוצגה על ידי המבקשת בתיק זה לגבי שלושת המסמכים השנויים במחלוקת, מסמכי רשות. על דרך הכלל, תיקיה של רשות ציבורית פתוחים בפני כל אדם "הנוגע בדבר" – קרי, מי שיש לו עניין לגיטימי לעיין באותם מסמכים (יעקב קדמי על הראיות 1135 (2009); להלן קדמי). חרף היותה של "זכותו של הפרט לעיין במסמכים המוחזקים בידי הרשות המינהלית ... ממושכלות היסוד של המשטר הדמוקרטי" (עניין ד.נ.ד., פסקה 15; מפי הנשיא א' ברק), זכות זו אינה בלתי מוגבלת, ולכך טעמים טובים מסוגים שונים, שמשותפת להם רגישות מיוחדת לצרכים ציבוריים שונים. על רקע זה, נשתרש בפסיקה (אך ראו גם סיפת תקנה 119 הנזכרת) חיסיון הפורס את תחולתו על מסמכים פנימיים אשר הוכנו במהלך העבודה הרגיל של רשויות – תכתובות, תרשומות וכיוצא באלה, המשקפות חילופי דעות וחוות דעת מקצועיות – שתכליתו להגן על יכולתם של עובדי הרשויות להתבטא באורח חופשי ולקבל החלטות בלא שיהיו נתונים ללחצים חיצוניים, למען הבטחת תקינותה של פעילות המינהל הציבורי (רע"א 4999/95 alberici international שותפות רשומה זרה הרשומה בישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 39, 45 (1996); להלן עניין אלבריצי). אין להקל ראש בצורך זה.

טו. ודוקו – הכתרת מסמך כ"תרשומת פנימית" על-ידי הרשות אינה "מילת קסם" ואין היא חוסמת מניה וביה את הגילוי והעיון בו (קדמי, עמ' 1135); לא זו אף זו, "החיסיון אינו מיועד להקנות יתרון טקטי לרשות ... במחלוקתה עם האזרח" (עניין ד.נ.ד., פסקה 22; מפי הנשיא א' ברק). המדובר כאמור בחיסיון יחסי שאינו חקוק אלא בעיקרו יציר הפסיקה, ואת החלתו יש לבחון בכל מקרה לגופו; וזאת, בהתאם למהותו ולא לפי כותרתו בלבד. כך נקבע בעניין ד.נ.ד., כי חומר חקירה שנאסף לצורך קביעת שומה יעמוד לעיונו של הנישום בהליך ההשגה על החלטת רשות המס; בעניין מקורות הוחלט כי אין מניעה מגילוי דו"ח פנימי של חברה ממשלתית – שטענה לחיסיון מתוקף היותה גוף דו-מהותי, הכפוף ל"דואליות נורמטיבית" – במסגרת הליך אזרחי-נזיקי; בעניין אלבריצי נערכה הבחנה בין מסמכים שהוכנו במשרד מבקר המדינה, אותם נתחייבה הרשות למסור במסגרת בירור תובענה חוזית, לבין מסמכים אשר שיקפו התייעצויות מקצועיות עם מומחים בתחום ההנדסה ועם יועצים משפטיים, שלגביהם נקבע כי יש להחסותם; ובפרשת אוניברסיטת חיפה נפסק, כי יש לגלות פרוטוקול דיון שערכה ועדה מטעם מוסד אקדמי לצורך בדיקת ענייני הוראה ומינהל, נוכח העדפת זכותם של העובדים שנפגעו ממסקנות הועדה על פני הגנה על תקינות עבודת הועדה, וזאת תוך מתן משקל לאופייה הוולונטרי. בנידון דידן סבורני כי צדקה המבקשת בטענתה לפיה קשה ליישם הלכות אלה באורח פשטני, "אחת לאחת", בשל אופיו של ענייננו; ונזכור, כי בדיני המסים ישנה רגישות מיוחדת המטילה סודיות ברמה לא שגרתית (ראו, למשל, סעיפים 231–235 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש]; ובהקשר זה, ראו גם רע"א 8722/03‏ וולקן מצברים בע"מ נ' מנהל המכס, מס קניה ומע"מ חיפה, פ"ד נט(1) 769 (2004)). ואולם, אומר כבר כאן כי לאחר העיון בטענות ובמסמכים עצמם לא מצאתי לשנות מעיקרו של פסק דינו של בית המשפט המחוזי במחלוקת שבפנינו. להלן ניגש איפוא לבחון מהי נקודת האיזון הראויה בין גילוי לחיסוי של מסמך הנוגע לדיון פנימי שנערך בועדה מינהלית, בהליך אזרחי המופנה כנגד ההחלטה שהתקבלה במסגרתו.

טז. טוענת המבקשת, כי זכותו של הפרט לעיון בחומריה של ועדה מינהלית שעסקה בעניינו צריכה ככלל לסגת נוכח החשש מהשפעת הגילוי על תהליך קבלת ההחלטות של הרשות. קשה להלום את הטענה, אף כי ניתן להבין את המקום ממנו באה. כאמור, לא די בקביעת הרשות כי מסמך מהוה "תרשומת פנימית" כדי להקים חיסיון; נדרש איפוא לבחון את נסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה לגופו. לפנינו בהקשר זה רכיבים אחדים – טיב ההליך, טיב הגוף המינהלי, וכמובן אופי המסמכים. דעת לנבון נקל, כי על בית המשפט הדן להידרש, לאחר עיונו, לשאלה אם יש מן החומר שלפניו כזה שגילויו עלול "לצנן" אנשי רשות ממתן ביטוי לדעתם בדיונים פנימיים. לכך חשיבות חיונית ביותר, כמובן; ועם זאת יבחן בית המשפט גם, כי אין "צל הרים כהרים". סבורני, כי בענייננו ערך בית המשפט המחוזי איזון ראוי, בקבעו שיש להתיר גילוי למשיבה ולמסור לעיונה את שלושת המסמכים השנויים במחלוקת והנוגעים באופן זה או אחר לדיון שנערך בועדה, שלאחר העיון בהם מצאתי כי אין בהם כדי לפגוע בחופש התבטאותם של הגורמים הרלבנטיים. לדידי, יש ליתן משקל רב בהקשר זה לכך שהדיון עסק בעניינה הפרטני של המשיבה (והשוו עניין מקורות, שם נקבע שאין מניעה לגילויו של דו"ח בעל אופי כללי, אשר השליך על סוגית נזקם המבקשים-התובעים אך בעקיפין. קל וחומר בענייננו). קיים איפוא טעם בגילוי מסמכים אלה במסגרת הליך אזרחי, שכן נוגעים הם במישרין למחלוקת שנתגלעה בין הצדדים. יתר על כן, דומה כי אף שיקול "הצדק המינהלי" מטה את הכף לטובת הגילוי, הואיל והמשיבה היא "הנוגעת בדבר" הבלעדית ביחס להחלטה שנתקבלה בועדה.

יז. אשר לאופן שבו נדרש בית המשפט לבחון את טענת החיסיון הלכה למעשה. לשיטת המבקשת, "די בכך שעובד הציבור יחשוש כי בית המשפט יבחן את תוכן המסמכים הפנימיים לגופם וכי יתכן שבסופו של יום יחייב הוא את הרשות לגלותם" לשם קביעת היתכנותו של "אפקט מצנן" המצדיק החלת חיסיון על המסמכים (פסקה 38; ההדגשה במקור). ככל שהדברים שובי לב, ויש להידרש אליהם ברצינות ראויה, מתוך הרצון לאפשר לאנשי הרשות ביטוי וויכוח חופשיים, חוששני כי אין להלום גישה גורפת זו כמות שהיא, המונעת מעיקרא כל אפשרות מעשית להורות על גילוי תכתובות ותרשומות של ועדה מינהלית; ומשכך – מאיינת את תכליתה של תקנה 119, עליה עמדתי בפסקה י"ג מעלה, המאפשרת לבית המשפט לעיין ולהכריע, וגם לסנן, והיא מפתח חשוב. אשר על כן, מצאתי – ומטבע הדברים, כך לאחר עיון במסמכים גופם – כי לא נפל פגם בהחלטתו של בית המשפט המחוזי אף מבחינה זו; וזאת, במיוחד, כאמור, נוכח הרלבנטיות הנטענת לגבי מסמכים אלה, כיון שהתביעה מופנית, בין היתר, כנגד תהליך קבלת ההחלטות בועדה. המבקשת אמנם טענה לרלבנטיות מועטת של המסמכים, אך לאמון הציבור דרוש אור השמש גם כדי למנוע חשדות – לא מוצדקים ככלל, כמובן – של הסתרה. אשר לערך המוגן ולהפגת חששותיהם של עובדי הציבור, אודה ולא אבוש כי כמזכיר הממשלה נאבקתי על חיסוי דיוני הממשלה כדי לאפשר לשרים התבטאויות כנות ולא "דיבור לפרוטוקול" מחשש הדלפות, וכדי שלא תהא ישיבת הממשלה שקולה למסיבת עיתונאים. ואולם, הכלל אינו יכול להיות אוניברסלי, ועל עובד הציבור ליתן אמון בבית המשפט שעליו – אכן – להקפיד ולתת ליבו לצורך בחיסוי חלקים שהם דיונים פנימיים, אשר גילוים עלול ליצור את "אפקט הצינון", ופעמים יהא זה צורך מלא ופעמים חלקי.

יח. בטרם סיום, מצאתי מקום להידרש בקצרה להשגת המבקשת על קביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה יש להחיל בענייננו את החיסיון שבסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. גם טענה זו קשה לקבל. ככלל, נוטה אני לדעה שבהליך האזרחי, מלאכת האיזון בין השמירה על ערך הגילוי, מזה, והרצון לגונן על עבודת הרשות מפני "אפקט מצנן", מזה, נבדלת ממערכת השיקולים העומדת ביסודה של בחינת בקשה לעיון מתוקף חוק חופש המידע. נדרשתי לסוגיה – מבלי לטעת מסמרות – בעניין מקורות:

"חוק חופש המידע מצוי בגדרי המשפט המינהלי, ומטרתו שקיפות המינהל ועל-ידי כך שיפורו מבחינת יושרתו, דרכי קבלת ההחלטות בו, אמות מידה סדורות לפעולותיו ולהחלטותיו וכיוצא באלה. וזאת בכפוף לאינטרסים ציבוריים המצדיקים חיסיון, שאותם מנה המחוקק, והנתונים לביקורת שיפוטית (ראו גם להלן). ההתדיינות האזרחית, על פי סדר הדין האזרחי, מטרתה הכרעה בסכסוך ספציפי, ואף כאן ננקטו דרכי חיסיון, אך המחוקק ומחוקק המשנה לא העתיקו את הוראות החיסיון המפורטות בחוק חופש המידע אל תקנות סדר הדין האזרחי משנתקבל חוק חופש המידע. אכן, בשני נתיבים עסקינן – תקנות סדר הדין האזרחי וחוק חופש המידע, ומטבע הדברים בראשון יצעד ככלל בעל זכות תביעה, כגון המגן על קניינו אל על שמו הטוב, ואילו בשני יצעד ככלל בעל עניין בפעולת הרשות ובתקינותה. יש שוני מובנה ביניהם: הנתיב האזרחי מותנה, בין השאר, ברלבנטיות לתיק, ויש בו חסיונות שבדין; ואילו נתיב חופש המידע העומד לרשות הכל, ללא צורך בהסבר ובהוכחת זכות עמידה ורלבנטיות, כפוף למגבלות מסוימות בדין, הנובעות מתכליתו של חופש המידע. ומכאן החסיונות שנקבעו בחוק. נוכח התכליות השונות והתנאים השונים, גם החסיונות אינם זהים" (פסקה י"ג(3)).

המקרה דנא אינו מצריך לדידי נטיעת מסמרות מעבר לאמור בעניין מקורות בשאלת היחס שבין חסיון מסמכי הרשות, לבין החיסיון הקבוע בחוק חופש המידע, בודאי נוכח המסקנה כי יש לגלות את המסמכים. אשר לטענת המבקשת כי נדרש היה ליישם בענייננו את עמדתו של השופט (כתארו אז) א' ריבלין בעע"מ 6013/04‏ מדינת ישראל, משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס(4) 60, 93 (2006), לפיה יש להבחין בין הדיון הפנימי שנערך במסגרת ועדות הרשות לבין מסמכים המשקפים את עמדתה הרשמית – אין בכוחה לעמוד אף היא. אמנם, ציינתי בעניין מקורות ש"נוטה אני עקרונית לדעה זו, אף כי כל מקרה צריך שייבדק היטב כדי שלא לטעות באיזון שקבע המחוקק לכאן או לכאן, והדברים קלים יותר לאמירה עקרונית מאשר להכרעה פרטנית" (פסקה י"ג(3)). ברם, אין הבחנה זו נדרשת בנסיבות ענייננו, נוכח אופיה הפרטני של הועדה בה עסקינן. אכן, בעניין מקורות נדון דו"ח – קרי, תוצר סופי שהוא פרי של דיונים, ולא תכתובות ותרשומות פנימיות מדיוני ועדה, כמו בנידון דידן. ואולם, יושם אל לב כי אותו דו"ח עסק בממצאיה של ועדת בדיקה מטעם חברת מקורות, אשר בחנה את מתקן ההתפלה בקציעות, נושא בעל השלכות רוחב; וזאת, להבדיל מן המקרה דנא, בו עסק דיון הועדה בסוגיה הקונקרטית המצומצמת של שיעור המכס שהוטל על הפרופילים אשר ייבאה המשיבה. סבורני, כי לא בהכרח דינם של דיונים מקצועיים שעל בסיסם חובר דו"ח המשקף מדיניות כללית בנוגע לפרויקט רחב היקף, כדין פרוטוקול ותכתובות ממהלך דיון שתכליתו היחידה היתה הכרעה בסוגיה מתוחמת, העוסקת בעניינו של הפרט בלבד.

יט. נוכח האמור, אין איפוא מקום להיעתר לערעור. בנסיבות העניין, תישא המבקשת בהוצאות המשיבה על הצד הנמוך, בסך 5,000 ₪.

ניתנה היום, ‏כ"ח בחשון התשע"ז (‏29.11.2016).

המשנה לנשיאה


מעורבים
תובע: מדינת ישראל
נתבע: פן דור תעשיות בע"מ
שופט :
עורכי דין: