ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין מינהל מקרקעי ישראל נגד דגלאס רוזנטל :

ע"א 3369/98
וערעור שכנגד

בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין
כבוד השופט י' טירקל
כבוד השופט י' אנגלרד

המערער: מינהל מקרקעי ישראל

נגד

המשיב: דגלאס רוזנטל

ערעור וערעור שכנגד על פסק דין בית המשפט
המחוזי בחיפה מיום 13.4.98 בתיק ה.פ.
30125/97 שניתן על ידי כבוד השופט ד' ביין

תאריך הישיבה: כ"ו באייר תשס"א (31.5.2000)

בשם המערער: עו"ד מיקי חשין

בשם המשיב: עו"ד דוד לב

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

פסק-דין

השופט י' אנגלרד:

לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, שעניינו חישוב של תשלום פיצויים לחוכר קרקע חקלאית ממינהל מקרקעי ישראל, וזאת במסגרת הסכם פשרה בין שני בעלי הדין.

1. עובדות המקרה אינן שנויות במחלוקת, ואלה עיקריהן. אדם בשם חיים רוזנטל היה בעל זכות חכירה בקרקע של קרן קיימת לישראל. ביום 28.2.79 התקשר חיים רוזנטל עם דגלאס רוזנטל (להלן: "רוזנטל") בחוזה לפיו התחייב חיים רוזנטל להעביר לרוזנטל את זכויותיו בנכס תמורת 270,000 ל"י, וכן את הציוד תמורת 67,500 ל"י. בסמוך לחתימת ההסכם פנה רוזנטל בבקשה למינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") כי יעביר את זכות החכירה של הנכס על שמו. ואמנם, ביום 6.2.80 נחתם בין רוזנטל לבין המינהל חוזה חכירה ובו נקבע כי תקופת החכירה היא מיום 28.10.79 ועד ליום 31.8.2006.

2. ביום 23.8.91 שלח המינהל מכתב לרוזנטל, לפיו חוזה החכירה מבוטל, בהתאם לסעיף 17 לחוזה החכירה, וזאת משום שרוזנטל לא שילם את דמי החכירה השנתיים ומשום שאינו מעבד את הקרקע. באביב 1992 גידר המינהל את השטח, עקר עצים וערם אדמה במרכז הנכס, כך שלא ניתן היה לעבד את הקרקע. בעקבות זאת, ביום 24.3.92, הגיש רוזנטל המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בחיפה, בה ביקש הצהרה כי חוזה החכירה עדיין תקף וכי הודעת המינהל על ביטול חוזה החכירה בטלה ומבוטלת.

3. ביום 26.8.93 קיבלה תוקף תוכנית מתאר מקומית ש/במ/ 522, שיזמה המועצה המקומית בנימינה, והמתפרסת על שטח של כ420- דונם. התכנית נועדה להרחבת שטחים למגורים בבנימינה ובמסגרתה שונה ייעוד השטחים מייעוד חקלאי לייעוד למגורים ולשטחי ציבור. במסגרת התכנית נעשו איחוד וחלוקה מחדש של מגרשים, בין בהסכמת הבעלים ובין שלא בהסכמתם. על-פי תכנית זו, הקרקע שהוחכרה לרוזנטל יועדה כעת לשטח ציבורי פתוח וכנגדה הוקצו בתכנית חמישה מגרשים (בשטח כולל של 7,385 מ"ר) להקמת 36 יחידות דיור בהיקף של 200 מ"ר ליחידה.

4. במסגרת הסכסוך בין רוזנטל לבין המינהל בדבר תוקף חוזה החכירה, ועל רקע שינוי הייעוד של המקרקעין, חתמו הצדדים ביום 4.4.94 על הסכם פשרה, שקיבל תוקף של פסק דין. בהסכם הפשרה קבעו הצדדים כי חוזה החכירה בא לסיומו וכי רוזנטל זכאי בשל כך לתשלום פיצויים. באשר לשיעור הפיצויים נקבעו בהסכם הפשרה הוראות מיוחדות, לפיהן ניתנה לרוזנטל אופציה לגבי דרך החישוב של הפיצויים. ואלה ההוראות הנוגעות לעניננו:
א. חוזה החכירה בין התובע דגלס רוזנטל לבין הנתבעת באמצעות מינהל מקרקעי ישראל מיום 6.2.80 בין חלקה 172/3 בגוש 10215 אשר בבנימינה (להלן: "החלקה") יבוטל[.] הקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל.

ג. החלקה נמצאת בשטח תכנית שנוי מתאר מקומית הנקראת "תכנית ש/במ/ 522". אשר קיבלה תוקף ביום 26.8.93 על פי תכנית זו יעוד החלקה 172/3 הוא ש.צ.פ. ועל כך הוקצו כנגדה בתכנית מגרשי בניה מס' 3 4 15 19 ו9-.

ד. לחישוב הפצויים אשר ישולמו ל[רוזנטל] הוא יוכל לבחר בין שתי חלופות, לפי הגבוהה ביניהן, כדלקמן:

א. על פי ס' 15 לחוזה החכירה.

ב. על בסיס החלטה 533 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל, 15% משוי[!] הקרקע לפי יעודה החדש כפי שיקבע ע"י השמאי הממשלתי בתוספת שווי השקעותיו בקרקע. קביעת השמאי הממשלתי תהיה סופית ובלתי נתנת לערעור.

5. כפי שעולה מהוראות ההסכם, ניתנו לרוזנטל שתי דרכים חלופיות לחישוב הפיצויים, ביניהן הוא יכול לבחור את הגבוהה יותר. החלופה הראשונה לחישוב הפיצויים מפנה לסעיף 15 לחוזה החכירה, הקובע לאמור:
מוסכם בין הצדדים כי במקרה שהרשויות המוסמכות ישנו את יעוד השטח המוחכר או של חלק ממנו למגורים ו/או לתעשיה ו/או לצרכי ציבור על ידי תכנית בעלת תוקף, רשאי המחכיר על אף כל האמור בחוזה זה, להביא לידי סיום מוקדם את תקופת החכירה של המוחכר, או של החלק לגביו שונה ייעוד, על ידי הודעה מוקדמת של 6 חודשים לפחות.

במקרה זה יהיה החוכר זכאי לפיצוי עבור זכות החכירה שלו במוחכר בהתחשב עם טיב ומצב המטע ויתרת תקופת החכירה. שיעור שווי הזכויות כאמור ייקבע ע"י ועדת פיצויים אשר תתמנה ע"י שר החקלאות. הועדה תקבע את שווי הזכויות על בסיס הפיצויים שהיו מגיעים לחוכר אילו הופקעה זכותו לפי חוקי ההפקעה לצרכי ציבור הקיימת בעת ביטול זכות החכירה, הכל בתנאי שהחוכר החזיר את המוחכר לידי המחכיר. לחוכר הזכות לערער על החלטת ועדת הפצויים בפני בית משפט מוסמך, בתנאי שהערעור יוגש תוך 60 יום מתאריך משלוח ההודעה לחוכר על ההחלטה.
[ההדגשות אינן במקור - י.א.]

6. החלופה השניה לחישוב שיעור הפיצויים מפנה להחלטה 533 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל. לפי החלטה זו יפצה המינהל את החוכר, במקרה של שינוי ייעוד של קרקע שהוחכרה לשימוש חקלאי, באופן הבא:
---ליתן לחוכר פיצוי כספי בעד ביטול החוזה והשבת הקרקע לידיו בשעור של 25% משווי הקרקע לפי ייעודה החדש, כפי שייקבע על-ידי השמאי הממשלתי, בתוספת שווי השקעות החוכר בקרקע, על פי קביעת ועד הפיצויים, בתנאי שהחלטת ועדת הפיצויים תתקבל ללא זכות ערעור ובתנאי שסך שני הסכומים הנ"ל לא יעלה על 40 אחוזים, לפי שומת השמאי הממשלתי, בהתאם לייעוד החדש.

כפי שעולה מהסכם הפשרה, שיעור הפיצוי הקבוע בהחלטה 533 הופחת בהסכם הפשרה מ25%- משווי הקרקע על פי הייעוד החדש, ל- 15% בלבד משווי זה.

7. כדי לברר את החלופה הגבוהה יותר מבין שתי דרכי הפיצויים, פנה רוזנטל לועדת הפיצויים אשר מתמנה על-ידי שר החקלאות - היא החלופה הראשונה שבהסכם הפשרה - וכן פנה למעריך הממשלתי לקביעת שווי המקרקעין בתוספת שווי השקעותיו בקרקע, שהיא החלופה השניה בהסכם הפשרה. אל בקשתו למעריך הממשלתי צרף רוזנטל הערכת שמאי מטעמו, לפיה שווי הקרקע על פי ייעודה החדש, דהיינו הקצאת חמישה מגרשים לבניה למגורים, הוא כ- 1.05 מיליון דולר. על פי הערכתו של שמאי המחוז, שווי הקרקע לפי מבחן זה נכון ליום 4.4.94 הוא 1.6 מיליון ש"ח. כאמור, על-פי הסכם הפשרה זכאי רוזנטל ל15%- מסכום זה, בתוספת ערך ההשקעות בקרקע. תוך זמן קצר שילם המינהל לרוזנטל את רוב סכומי הפיצויים הנובעים מהערכת השמאי הממשלתי, בניכוי דמי חכירה עד יום עריכת הסכם הפשרה, שהיו שנויים במחלוקת.

8. לאחר עיכובים ושהיות שנגרמו מסיבות שונות, נפלה ביום 2.3.97 ההחלטה של וועדת הפיצויים שנקראה להחליט על-פי החלופה הראשונה, דהיינו, לפי סעיף 15 לחוזה החכירה. ועדה זו קבעה בהחלטתה את הדברים הבאים:
מינהל מקרקעי ישראל ישלם לו פיצויים לחיסול כל תביעותיו במידה ויחליט לקבל חלופה זו (ב' לעיל [עפ"י סעיף 15 לחוזה החכירה - י.א.]), בגין הנזקים שנגרמו לו עקב תפיסת 13.5 דונם ובגין ויתור על זכויות מים בסך כולל של 307,125 (שלוש מאות ושבעה אלף מאה עשרים וחמישה) שקלים חדשים. סכום זה כולל הצמדה וריבית החל ממועד קבלת שומת השמאי הממשלתי עפ"י חלופה א' [על בסיס החלטה 533 - י.א.], דהיינו 1.12.94.
הועדה מבקשת להבהיר כי התובע לא השקיע בשטח החלקה ועל כן פרט לויתור על זכויות המים אינו זכאי לפצוי בגין השקעותיו בשטח.

9. בעקבות החלטת ועדת הפיצויים, פנה רוזנטל בהמרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בחיפה, בה ביקש לתקוף את החלטת ועדת הפיצויים. הוא ביקש לבטל את החלטת הוועדה ולקבוע מחדש את שווי זכויותיו בקרקע, על בסיס סעיף 15 לחוזה החכירה וכן את שווי השקעותיו בקרקע. לטענת רוזנטל, ועדת הפיצויים קבעה סכום שרירותי, חסר בסיס עובדתי, בלתי הגיוני, מבלי שביקרה במקום, מבלי שבדקה עסקאות אחרות בקרבת מקום, מבלי לבדוק את זכויות הבניה ואפילו מבלי לשמוע את עמדתו של רוזנטל. באשר למבחן על-פיו יש להעריך את שווי זכויותיו בקרקע, טענתו הייתה כי יש להעריך את שווי הקרקע לפי ערך המגרשים שהוקצו תמורת הקרקע. לעומתו טען המינהל בבית המשפט, כי על פי סעיף 15 לחוזה החכירה יש לבסס את הפיצויים על שווי קרקע המוחכרת לחקלאות, ואין מקום להתחשב בשינוי הייעוד.

10. אחת הבעיות שעמדה בפני בית המשפט המחוזי הייתה מציאת בסיס החישוב שהביא את וועדת הפיצויים לקביעת הסכום הנזכר של 307,125 ש"ח. בית המשפט המחוזי - מפי השופט דר' ד' ביין - קבע כי הבסיס לחישוב הפיצויים היה 15% מקביעת השמאי הממשלתי, שהם 240,000 ש"ח, בתוספת פיצוי בגין זכויות המים, שהוערכו ב67,125- ש"ח. נמצא, כי הוועדה כלל לא העריכה, כפי שנתבקשה לעשות, את גובה הפיצויים לפי סעיף 15 לחוזה החכירה, אלא היא פעלה דווקא לפי מבחני החלופה האחרת, דהיינו, בהתאם להחלטה 533 של המינהל, תוך כדי הפחתת שיעור הפיצוי כפי שהוסכם בהסכם הפשרה.

11. בית המשפט המחוזי דחה את טענת המינהל, לפיה על ידי עצם קבלת הפיצויים לפי החלופה האחת ויתר רוזנטל על החלופה האחרת, שכן הסכם הפשרה קבע מפורשות כי קבלת פיצויים על-פי אחת משתי החלופות אינה בבחינת ויתור על האחרת. אי לכך פסק בית המשפט, כי רוזנטל זכאי לכך שוועדת פיצויים, שתמונה על ידי שר החקלאות, תעריך את שיעור הפיצויים על פי המבחנים שנקבעו בסעיף 15 לחוזה החכירה. בית המשפט הורה כי הוועדה הזאת תכונס ותתחיל לפעול תוך 30 יום מפסק הדין ותיתן את החלטתה 30 יום לאחר מכן.

12. בכך לא הסתפק בית המשפט המחוזי. לדבריו, כדי להסיר ספקות וויכוחים נוספים, הוא יבהיר את דרך ההערכה לפי סעיף 15 לחוזה החכירה. ואלה הנחיותיו:
א. במסלול ההערכה לפי סעיף 15 לחוזה ההערכה, יש להעריך את ערכה לפי שווי הזכויות במכירה ממוכר מרצון לקונה מרצון (דהיינו שווי שוק) ראה סעיף 12(ב) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור). עקרונית, בקביעת שווי שוק יש להביא בחשבון את הציפיות הסבירות שהיו קיימות ביום הקובע בקשר לאפשרויות הגלומות בקרקע ולפוטנציאל העתידי של המקרקעין (ע"א 133/83 מרכז מסחרי בני פ.י. בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד מ(4) 154 בע' 157). עם זאת, על הועדה להביא גם בחשבון את "טיב ומצב המטע ויתרת תקופת החכירה" כקבוע בסעיף 15 הנ"ל. כלומר, על הועדה לשקלל קריטריון זה עם קריטריון של שווי השוק.

ב. המועד לקביעת השווי הוא לפי סעיף 12(ב) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), המועד שבו פורסמה ברשומות ההודעה על הכוונה לרכוש הקרקע. מאחר ובעניננו לא פורסמה הודעה כזו, המועד "התחליפי" היחיד הבא בחשבון הוא מועד ביטול הסכם החכירה שהוא יום עריכת הסכם הפשרה.

ג. במסלול ההערכה לפי סעיף 15 לחוזה החכירה, אין מגיע פיצוי על ההשקעות.

ד. לפי סעיף 3א' להחלטה 533 החלטת ועדת הפיצויים - לפי החלטה זו בנושא ההשקעות - היא סופית ואינה ניתנת לתקיפה.

13. על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגש ערעור מטעם המינהל וערעור שכנגד מטעמו של רוזנטל. המינהל אינו חולק בערעורו על עצם קביעתו של בית המשפט המחוזי כי יש לכנס את ועדת הפיצויים, אלא על ההנחיות שניתנו על-ידי בית המשפט לוועדה באשר לאופן חישוב הפיצויים לפי סעיף 15 לחוזה החכירה. לדברי המינהל, ההנחיות ניתנות לשני פירושים והערעור מוגש למען הזהירות בלבד. לטענת המינהל, חישוב הפיצויים במסלול של סעיף 15 צריך להתבסס על ההנחה שמדובר בקרקע חקלאית, דבר שאינו מפורש די צרכו בהנחיותיו של בית המשפט המחוזי. המינהל גורס שכוונת הצדדים בסעיף 15 לחוזה החכירה הייתה כי כאשר המינהל מביא את החכירה לידי סיום עקב שינוי יעוד, החוכר זכאי לפיצויים לפי שווי של הזכות שהייתה לו עד לשינוי הייעוד כחוכר קרקע חקלאית לתקופה מוגבלת; לכן, אין כל הגיון שהחוכר ייהנה משינוי הייעוד. לטענת המנהל, אין כל סבירות והגיון לקבוע כי רוזנטל יקבל פיצויים לפי ערך הקרקע לאחר שינוי ייעוד הקרקע; אילו זו הייתה הכוונה לא היה כל טעם וצורך לקבוע חלופה אחרת, שעל פיה תוענק לרוזנטל 15% משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד.

15. בתגובתו לערעור, העלה רוזנטל טענה דיונית מיקדמית. לדעתו, הערעור שלפנינו טעון רשות ערעור משום שבית המשפט המחוזי ישב, כביכול, כערכאת ערעור על ההחלטה של וועדת הפיצויים. אומר מיד כי לטענה זו אין בסיס. כפי שציין בית המשפט המחוזי, המרצת הפתיחה אינה בבחינת ערעור, אלא היא תובענה לפסק-דין הצהרתי. ואמנם, אין בכוחם של בעלי הדין להעניק לבית משפט סמכות עניינית של ערעור מכוח הסכם ביניהם. לכן, לפנינו פסק דין רגיל של בית המשפט המחוזי כערכאה ראשונה, עליו יש ערעור בזכות.

16. לגופו של עניין, רוזנטל מפרש את פסק דינו של בית המשפט המחוזי כקובע הנחייה לחשב את גובה הפיצויים לפי שווי הקרקע ביום 4.4.94, שווי שיש לקבוע על פי מחיר השוק המלא של חמשת מגרשי הבניה שהתקבלו, בהליך של איחוד וחלוקה מחדש, תחת המקרקעין המופקעים.

17. הערעור שכנגד שהגיש רוזנטל, מכוון נגד קביעתו של בית המשפט המחוזי כי החלטת וועדת הפיצויים בעניין שווי ההשקעות בקרקע - במסגרת החלופה השנייה שבהסכם הפשרה (דהיינו, הערכת הפיצויים לפי החלטה 533 של המינהל) - היא סופית. לשיטתו של רוזנטל, על פי תניות הסכם הפשרה, רק קביעת השמאי הממשלתי לגבי שווי הזכויות היא סופית, אך לא כן בנוגע לקביעת הוועדה בעניין שווי ההשקעות.

18. אומר מיד כי אני רואה קושי בניסוח ההנחיות של בית המשפט המחוזי באשר להערכת שווי הקרקע על פי סעיף 15 לחוזה החכירה. נכון אמנם, כי הוראת סעיף 15 מפנה להערכת השווי לפי חוקי ההפקעה לצורכי ציבור. אולם, את ההפנייה הזאת יש לפרש מתוך ההקשר החוזי שבין בעלי הדין. יתרה מזו, יש לזכור כי גם במסגרת דיני ההפקעה, רוזנטל לא היה הבעלים של הקרקע, אלא חוכר חקלאי לתקופה מוגבלת. אבהיר את שני ההיבטים האלה בהמשך דבריי.

19. לטעמי, בית המשפט המחוזי לא דק פורתא בנסחו את דרך הערכת שווי הקרקע במסגרת סעיף 15 לחוזה החכירה. לפי פשט דברי השופט, ובמיוחד לפי הפנייתו אל פרשת מרכז מסחרי, עולה, לכאורה, כי גם במסגרת סעיף 15 יש להתחשב בשינוי שחל בייעוד הקרקע. אמנם, בית המשפט, בעקבות פרשת מרכז מסחרי, מדבר רק על "הציפיות הסבירות שהיו קיימות ביום הקובע בקשר לאפשרויות הגלומות בקרקע ולפוטנציאל העתידי של המקרקעין". אולם, בעת החתימה על הסכם הפשרה, שינוי הייעוד של הקרקע כבר לא היה עוד בגדר אפשרות גרידא, אלא עניין וודאי. גם אם ניקח כמועד קובע תאריך (סמוך) לפני ההפקעה, הרי גם אז שינוי הייעוד היה כבר, לאור התכנית, בבחינת אפשרות קרובה לוודאי. לדעתי, יש לקבל את טענת המינהל, כי בשל קיומה של חלופה מיוחדת להערכת שווי הקרקע, המבוססת על שינוי הייעוד, אין להניח כי הצדדים התכוונו בחלופה האחרת להתחשב פעם נוספת בשינוי הייעוד. פרשנות אחרת אינה נראית הגיונית מבחינה עניינית, וזאת בעיקר בשל הגבלת הפיצויים ל15%- לפי החלופה המפנה להחלטה 533 הנזכרת. כי הרי אם הוחלט שזכותו של רוזנטל לפיצויים - במסגרת הליך הערכה שנקודת המוצא שלו היא שינויי הייעוד של הקרקע - תוגבל ל15%- מערך הקרקע לאחר שינוי ייעוד, אין זה סביר להניח כי בהליך הערכה חלופי יקבל אחוזים גבוהים בהרבה בשל אותו שינויי ייעוד. מה עוד, שהחלופה האחרת, אינה מזכירה במפורש את היסוד של שינוי הייעוד.

20. לכן, יש לדעתי לפרש את החלופה על פי סעיף 15 לחוזה החכירה, כנוגעת באופן בלעדי לערך זכות החכירה של רוזנטל בקרקע חקלאית. לפי פרשנות זו מוענקת לרוזנטל אופציה סבירה ואמיתית. החלופה האחת מעניקה לרוזנטל זכאות, על אף היותו חוכר חקלאי בלבד, בעליית ערך הקרקע שבאה כתוצאה משינוי הייעוד. מאחר שאינו אלא חוכר של קרקע חקלאית לתקופה מוגבלת, עליו להסתפק בחלק מתוספת הערך. עם זאת, חלופה זו מעניקה לו גם את ערך השקעותיו בקרקע. החלופה האחרת, מטרתה לפצות את החוכר החקלאי על מלוא שווי קניינו בקרקע. ברוח זו קובעת הוראת סעיף 15 לחוזה החכירה כי "החוכר זכאי לפיצוי עבור זכות החכירה שלו במוחכר בהתחשב עם טיב ומצב המטע ויתרת תקופת החכירה". והנה, אפשר גם אפשר כי, בנסיבות מסוימות, שווי החכירה של קרקע חקלאית לתקופה ארוכה עולה על 15% מערך שינוי הייעוד. מכאן מתן האופציה לחוכר לבחור בין שתי דרכי הפיצוי החלופיות.

21. לטעמי, גם ההפניה לחוקי ההפקעה אינה יכולה לשנות את מסקנתי, העולה, כאמור, מתוך הקשר הדברים שבו נערך הסכם הפשרה וכן מלשונו המפורשת של חוזה החכירה. יש לזכור, כי הפסיקה שקבעה כי יש להתחשב בציפיות הסבירות נגעה באופן בלעדי לזכויותיו של בעל הקרקע. כאשר המדובר הוא בזכויותיו של חוכר של קרקע חקלאית, המצב המשפטי שונה. עקרונית, נראה כי עליית הערך הנובעת משינוי ייעוד של קרקע חקלאית מגיעה לבעל הקרקע, שבידיו נשארה יתרת הזכויות שבקרקע, ולא לחוכר או לשוכר. ואמנם דעה זו מקובלת בספרות המשפטית. ראה ד' ברק ארז "דונם פה דונם שם: מינהל מקרקעי ישראל בצבת האינטרסים" עיוני משפט כא (תשנ"ח) 613, שם נכתבו הדברים הבאים:
חוזה החכירה הסטנדרטי שנעשה עם החוכרים החקלאיים קובע כי במקרה של שינוי ייעודה של הקרקע, בא החוזה לידי גמר, והחוכר זכאי לפיצוי מוגבל, המשקף בעיקר את השקעותיו. במקרה הרגיל, אין הוא זכאי לפיצוי המשקף את שוויה החדש (והגבוה) של הקרקע בעקבות שינוי הייעוד, אם כי מועצת מקרקעי ישראל רשאית להחליט על פיצוי גבוה יותר. (עמ' 631).

ראה ברוח זו את דבריו של י' ויסמן בספרו דיני קניין - חלק כללי (ירושלים, תשנ"ג1993-) בעמ' 246:
במקרה של שינוי ייעודה של הקרקע למטרה שאינה חקלאית תפקע החכירה, והחוכר יהיה זכאי אז לפיצוי על השקעותיו ועל הפקעת החכירה.

וכן ראה א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה חמישית, תל-אביב, תשנ"ה) 293. יודגש, כי הדברים אמורים בחוכר של מקרקעין חקלאיים בלבד ואינם תקפים, בהכרח, לגבי חכירת מקרקעין עירוניים. לדיון בשני סוגי החכירה ראה ויסמן, שם, בעמ' 246-244.

22. העולה מן האמור, כי יש לקבל את ערעורו של המינהל לגבי ניסוח ההנחיות לוועדת הפיצויים. בחלופה לפי סעיף 15 לחוזה החכירה, ועדת הפיצויים תעריך את זכות הפיצויים של רוזנטל לפי שווי החכירה בקרקע החקלאית, "בהתחשב עם טיב ומצב המטע ויתרת תקופת החכירה". אין על הוועדה להתחשב באפשרות של שינוי ייעוד הקרקע או בציפיות לגבי שינוי כזה. באשר למועד של ההערכה, יש לקבל את עמדת בית המשפט המחוזי, כי מועד זה הוא תאריך החתימה על הסכם הפשרה.

23. מכאן לערעור שכנגד. רוזנטל קובל, כאמור, על כך שבית המשפט המחוזי לא איפשר לו לתקוף בבית המשפט את החלטת וועדת הפיצויים בעניין היקף השקעותיו בקרקע. את הקביעה בדבר העדר זכות ערעור ביסס בית המשפט המחוזי על סעיף 3(א) להחלטה 533 של מועצת מקרקעי ישראל, בה נאמר כי החוכר יפוצה על שווי השקעותיו בקרקע על פי קביעת ועדת הפיצויים, "בתנאי שהחלטת ועדת הפיצויים תתקבל ללא זכות ערעור". יצוין, כי בהחלטות קודמות של מועצת מקרקעי ישראל באותה סוגייה נקבע כי מי שרואה עצמו נפגע מהחלטות ועדת הפיצויים זכאי לערער בפני בית משפט (ראה למשל סעיף ד(1) להחלטה מס' 13 מיום 08/11/66 וסעיף ג(1) להחלטה מס' 343 מיום 11/11/86). כן יצוין, כי שלילת "זכות ערעור" במסגרת החלטה 533, אינה חלה על הערכת שווי הקרקע על-ידי השמאי הממשלתי.

24. במקרה הנדון, נקבע, כאמור, בהסכם הפשרה, כי אחת החלופות לחישוב הפיצויים תתבסס על החלטה 533, וזאת תוך הפחתת שיעור הפיצויים. כן נקבע בהסכם הפשרה, כי החלטת השמאי הממשלתי בעניין שווי הקרקע לפי הייעוד החדש "תהיה סופית ובלתי ניתנת לערעור". עיון בהחלטה 533 יגלה לנו כי לפי נוסחה נשללה "זכות ערעור" על החלטת ועדת הפיצויים בעניין ההשקעות, אך לא נשללה "זכות ערעור" על החלטת השמאי הממשלתי בעניין שווי הקרקע. והנה, על פי הסכם הפשרה, נוספה שלילת זכות ערעור, תוך שינוי החלטה 533, גם לגבי קביעת השמאי הממשלתי.

25. רוזנטל טוען, כי הצדדים להסכם הפשרה לא התכוונו לאמץ את ההוראה מתוך החלטה 533, השוללת את האפשרות "לערער" על החלטת ועדת הפיצויים בעניין שווי ההשקעות. כוונת הצדדים בהסכם הפשרה הייתה, כך טענתו, אך ורק לגבי הזכאות העקרונית ולגבי היזקקותם לשמאי הממשלתי ולוועדת הפיצויים. לטענתו, אין טעם לשלול ממנו את הגישה לבית המשפט כדי שיעביר תחת שבט הביקורת את החלטת ועדת הפיצויים בעניין ההשקעות. לעומתו, טוען המינהל כי ההפנייה בהסכם הפשרה להחלטה 533 כוללת גם את התנאי לפיו קביעת שווי ההשקעות על-ידי ועדת הפיצויים היא סופית.

26. קשה לקבל את פרשנותו של רוזנטל. וזאת, במיוחד בשל שלילת "זכות הערעור" על החלטת השמאי הממשלתי, שלילה שהוספה, כך נראה, מתוך מודעות לנוסח החלטה 533. מכאן נובע כי הצדדים היו מודעים להיבט הסופיות של קביעות השווי השונות שבהחלטה 533. לכן, אין זה סביר להניח, כי התכוונו שלא לאמץ את ההוראה שבהחלטה 533, הנוגעת לסופיות ההחלטה של ועדת הפיצויים.

27. ההנחה אם כן היא כי הצדדים התכוונו להעניק "סופיות" הן להחלטה של ועדת הפיצויים והן להחלטה של השמאי הממשלתי. אולם, בכך עדיין לא נפתרה השאלה העקרונית האם בכך נמנעת האפשרות לפנות לבית משפט. כלל הוא, כי תנייה שעניינה שלילת הגישה לערכאות שיפוטיות, מן הראוי שתפורש בצמצום. עמד על כך חברי השופט י' זמיר בע"א 3833/93 ד"ר לוין נ' לוין ואח', פ"ד מח(2) 862:
גישה חופשית ויעילה אל בית המשפט היא זכות יסוד, אף אם עדיין אינה כתובה עלי חוק יסוד, ובית המשפט אמור להגן עליה כמו על זכויות יסוד אחרות. מכאן נובעת המדיניות הראויה כלפי הוראה חוזית המתיימרת לחסום את הדרך אל בית המשפט או להניח מכשולים של ממש על דרך זאת. ראשית, יש מקום לחזקה שהצדדים לחוזה לא התכוונו למנוע תביעה על פי החוזה בבית המשפט. בהתאם לכך, בית המשפט יהיה נוטה לפרש הוראה כזאת באופן שיסלק את המחסום או המכשול מעל הדרך אל בית המשפט. שנית, אם פירוש כזה אינו אפשרי בנסיבות הענין, עשוי בית המשפט לפסוק כי ההוראה סותרת את תקנת הציבור, לפי סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), ולפיכך היא בטלה. (שם, בעמ' 875-874).

ראה גם ש' לוין, תורת הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד (ירושלים, תשנ"ט) 184-183. ברוח זו כתב חברי הנשיא א' ברק את הדברים הבאים:
כך למשל נפסק, כי הוראה בחוק, לפיה החלטה מסוימת היא "סופית" אין בה "כדי לשלול את סמכותו של בית משפט זה לבקר את החלטה", והוא הדין בהוראת חוק שלפיה "אין אחרי החלטת ועדת העררים ולא כלום". הוראות אלה פורשו כשוללות תרופות נוספות במסגרת רשויות המנהל פנימה, או כמונעות פנייה לבתי דין מיוחדים; לעומת זאת, אין בהוראות אלה כדי לשלול את סמכותם של בתי המשפט הרגילים. (א' ברק, פרשנות במשפט (כרך שני, ירושלים, תשנ"ג) 534).

28. לכן, לדעתי, רעיון הסופיות לגבי ההחלטות הנזכרות, המופיע בהסכם הפשרה ובהחלטה 533, משמעותו מוגבלת. הוא מתכוון לשלול תקיפה מינהלית בתוך המערכת המינהלית. אין לפרש ביטוי זה כמתכוון לשלול את הגישה לערכאות שיפוטיות. אציין, דרך אגב, ברוח הדברים שנאמרו בפרשת לוין, כי לו ציינו המתקשרים במפורש כי נשללת הזכות לגישה לבית המשפט, אפשר כי הוראה כזאת הייתה נפסלת בשל היותה סותרת את תקנת הציבור. מאחר שהגעתי למסקנה שהגעתי בדרך הפרשנות המצמצמת של לשון ההסכם, אין צורך להידרש לסוגייה מורכבת זו, מה עוד שבעלי הדין לא העלו אותה לפנינו.

29. אומר, לבסוף, מילים אחדות באשר להיקף הביקורת השיפוטית על קביעת וועדת הפיצויים. כזכור, בהסכם הפשרה הפקידו הצדדים בידי וועדת הפיצויים את הקביעה בדבר שווי ההשקעות. הצדדים התכוונו לכבול עצמם לקביעתה של וועדת הפיצויים ולקבל אותה כסופית ומחייבת. במצבים מסוג זה, הגם שהגישה אל בית המשפט אינה נחסמת, היקף הביקורת השיפוטית הוא מצומצם (ע"א 821/88 א. לוי קבלני בנין בע"מ נ' שמי את סמי אבו חמוד, פ"ד מד(2) 771). בית המשפט לא יבחן את שיקול הדעת של אותו גוף שלישי, לו העניקו הצדדים את כוח ההכרעה. התערבותו של בית המשפט תוגבל לטענות בדבר חריגה מסמכות, חוסר הגינות, חוסר תום לב, שימוש באמצעים בלתי כשרים, מירמה, הפעלת שיקולים זרים, פגיעה בכללי הצדק הטבעי, וטענות כיוצא באלה. ראה ע"א 609/93 מרום שירותי תעופה בע"מ נ' רשות שדות התעופה, מח(5) 381; ע"א 241/81 שמן תעשיות בע"מ ואח' נ' חברת תבלין בע"מ ואח', פ"ד לט(1) 561.

30. אי לכך, ערעורו של המינהל מתקבל והנחייתו של בית המשפט המחוזי לוועדת הפיצויים על פי סעיף 15 להסכם החכירה, תשונה ברוח הדברים האמורים בחוות דעתי. כן מתקבל הערעור שכנגד, במובן זה שהדיון מוחזר לבית המשפט המחוזי, כדי שיבחן לגופו של עניין אם נפלה טעות בהחלטת וועדת הפיצויים בנוגע לשווי השקעותיו של רוזנטל בקרקע, והכל על פי חומר הראיות והטענות המונחים לפניו. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

המשנה לנשיא ש' לוין:

אני מסכים.

המשנה לנשיא

השופט י' טירקל:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אנגלרד.

ניתן היום, כ"ט בניסן תשס"א (22.4.2001).

המשנה לנשי ט
_________________
העתק מתאים למקור 98033690.Q05 /שב
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו
בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל.

שמריהו כהן - מזכיר ראשי

בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-XXXX444


מעורבים
תובע: מינהל מקרקעי ישראל
נתבע: דגלאס רוזנטל
שופט :
עורכי דין: