ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין תעבורה על בטוח בע"מ נגד משרד התחבורה :

לפני כבוד ה שופט פרופ' עופר גרוסקופף

העותרים

  1. תעבורה על בטוח (2007) בע"מ
  2. קבוצת רמת בטיחות בע"מ
  3. טיקו - תנועה בטוחה בע"מ

ע"י בא כוחן עו"ד ניר בחרי

נגד

המשיבים

  1. משרד התחבורה
  2. מר ג'קי לוי
  3. מר יוסי נזרי
  4. "הרשות" כהגדרת מונח זה בתקנה 579 לתקנת התעבורה

ע"י באת כוחם עו"ד מיכל פליגלר (שטיין)

5. איגוד קציני בטיחות מקצועיים בתעבורה
ע"י בא כוח ו עו"ד ניסים עזרן

פסק דין

עניינה של עתירה זו בשאלה האם התקנות הקובעות חובה להעסיק קצין בטיחות רכב מחייבות כי העסקתו תעשה כעובד שכיר של המפעל, עמו מתקיימים יחסי עובד-מעביד, או שמא ניתן לעמוד בדרישת התקנות גם באמצעות התקשרות עם קצין בטיחות שאינו עובד של המפעל, כגון התקשרות עם קצין בטיחות רכב שהוא קבלן עצמאי או התקשרות עם קצין בטיחות רכב המועסק על ידי חברה למתן שירותים.

לשאלה פרשנית זו חשיבות לא מבוטלת בעבור ציבור קציני בטיחות הרכב, מאחר שהיא עשויה להשליך על מודל העסקתם בעתיד. להלן יוצגו גדרי המחלוקת הפרשנית, ותנומק הכרעתי לפיה על פי הדין הנוהג כיום קיומה של חובה סטטוטורית להעסיק קצין בטיחות רכב מחייבת שידובר בקצין בטיחות מפעלי (קרי, קצין בטיחות העמוד לרשות המפעל בלבד, ואינו עוסק בתפקיד אחר במפעל, וזאת אלא אם כן אישרה הרשות העסקת קצין בטיחות ביותר ממפעל אחד), ואולם אין היא מחייבת כי העסקת אותו קצין בטיחות רכב תעשה בהכרח כעובד שכיר.

רקע
קצין בטיחות רכב הוא הגורם המקצועי המופקד על נושא הבטיחות התעבורתית במפעל ( להלן: "קצין הבטיחות" או " קצין בטיחות רכב"). ועדת סגיס ( אליה אתייחס בהמשך) הגדירה את תפקידו של קצין הבטיחות באופן הבא:
"תפקידו של קצין הבטיחות בתעבורה הוא לתת שירותי בטיחות בתעבורה למפעל. במסגרת השירות אותו הוא נותן למפעל עליו לקדם את הבטיחות במפעל, לפקח על תקינות כלי הרכב המופעלים במפעל, על כשירות הנהגים במפעל, להודיע למנכ"ל המפעל על ליקויים בטיחותיים מסוכנים ולייעץ לו בנושאים הקשורים לבטיחות בתעבורה ובכלל זה לטיפול בליקויים בטיחותיים והגברת הבטיחות במפעל".
על מנת שאדם יוכל לשמש כקצין בטיחות רכב עליו להחזיק בכתב הסמכה תקף מטעם משרד התחבורה, וזאת לאחר שעמד בקריטריונים הקבועים בתקנה 582 לתקנות התעבורה, התשכ"א – 1961 ( לדרישה להחזקה בכתב הסמכה תקף חריג בנסיבות מיוחדות הקבועות בתקנה 583 לתקנות התעבורה). ויובהר, כתב ההסמכה הניתן לקצין הבטיחות הוא אישי, ומתייחס לכישוריו והכשרתו של המחזיק בכתב ההסמכה.

חובתו של מפעל למנות קצין בטיחות רכב נקבעה תחילה בפרק י' של תקנות התעבורה, שכותרתו " סדרי בטיחות בהפעלת רכבים במפעלים". חובה זו חלה מכוח תקנות התעבורה ביחס לכל אחד מאלה: א. מפעל שברשותו לפחות 40 רכבי נוסעים פרטיים, רכבי עבודה או רכבים מסחריים שמשקלם עד 3.5 טון; ב. מפעל שברשותו לפחות 20 אוטובוסים, מוניות, רכבי סיור, רכבים מדבריים או רכבים מסחריים שמשקלם מעל 3.5 טון; ג. מפעל שברשותו לפחות 20 רכבים שחלקם מהסוג המנוי בסעיף א' וחלקם מהסוג המנוי בסעיף ב'; ד. משרד הובלה כמשמעותו בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים ( שירותי הובלה ושירותי גרורים), תשל"ט-1978; ה. משרד להסעות כמשמעותו בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים ( הסעת סיור, הסעה מיוחדת והשכרת רכב), תשמ"ה-1985; ו. רשות מקומית שבבעלותה אוטובוס ( להלן: "מפעלים החייבים בהעסקת קצין בטיחות"). ויובהר, מפעל שאינו נמנה על המנויים לעיל אינו חייב במינוי קצין בטיחות רכב על פי תקנות התעבורה.

בשנת 2001, בעקבות חקיקת חוק שירותי הובלה, התשנ"ז – 1997 ותקנות שירותי הובלה, התשס"א – 2001, הורחבה החובה למנות קצין בטיחות, והוחלה לא רק על " משרד הובלה" (שהינו מפעל החייב בהעסקת קצין בטיחות לפי תקנות התעבורה), אלא על כל העוסק במתן שירותי הובלה לפי החוק, דהיינו כל מי שמפעיל שירות של הובלת מטען ברכב מסחרי, המוגדר כרכב שמשקלו הכולל המותר עולה על 10 טון או המוביל חומר מסוכן ( להלן: "מובילים החייבים במינוי קצין בטיחות").
מבחינה היסטורית, שורשיה של המחלוקת בתיק זה נעוצים באבחנה שנעשתה בשנת 2001 בין המובילים החייבים במינוי קצין בטיחות. עד לאותה עת, שימשו כל קציני הבטיחות, שמונו כאמור מכוח תקנות התעבורה, במפעלים שהחזיקו ציי רכב משמעותיים, והועסקו באופן בלעדי כשכירים במפעל לו נתנו שירותים ( להלן: "קציני בטיחות שכירים"). משהורחבה החובה, והוחלה גם על מובילים שהחזיקו מספר כלי רכב בודדים, נערכה הבחנה לצורך החובה למינוי קצין בטיחות מכוח תקנות ההובלה בין שני סוגי מובילים:
מוביל שלרשותו מעל ל- 5 כלי רכב או העוסק בהובלת חומרים מסוכנים חויב להעסיק קצין בטיחות ( להלן: "מוביל החייב בהעסקת קצין בטיחות");
מוביל שלרשותו עד 5 כלי רכב, ואשר אינו עוסק בהובלת חומרים מסוכנים חויב רק בכך שלרשותו יעמוד קצין בטיחות ( להלן: "מוביל החייב שלרשותו יעמוד קצין בטיחות").
(ראו תקנות 2 ו – 4 לתקנות שירותי הובלה).
בעקבות התפתחות זו חל שינוי במבנה ענף קציני בטיחות הרכב . בצד קציני הבטיחות השכירים החלו לפעול בשוק גם קציני בטיחות שההתקשרות עמם נעשתה במתכונות העסקה שונות: חלקם כעצמאיים וחלקם כעובדים של משרדים עצמאיים של קציני בטיחות כדוגמת העותרות ( להלן, יחדיו: "קציני בטיחות עצמאיים").

מרביתם של קציני הבטיחות העצמאיים נתנו את שירותיהם למובילים החייבים שלרשותם יעמוד קצין בטיחות, וזאת תוך שהם מחלקים את זמנם בין מספר מובילים כאלה ( כזכור המדובר במובילים שהמאפיין אותם הוא שלרשותם עד 5 כלי רכב, ושאינם עוסקים בהובלת חומרים מסוכנים). בין עיסוק זה לבין קציני הבטיחות השכירים לא התקיימה תחרות, שהרי קצין הבטיחות השכיר העניק את שירותיו למפעל אחד בלבד, בעל צי רחב גדול, בעוד שקצין הבטיחות העצמאי חילק את שירותיו בין מספר מובילים, שלכל אחד מהם מספר קטן של כלי רכב.

ואולם, במהלך השנים הורחב תחום פעולתם של קציני הבטיחות העצמאיים, והם החלו להסיג את תחומי העיסוק שיוחדו עד אז לקציני הבטיחות השכירים. הרחבה זו בלטה בשני הקשרים: ראשית, משרד התחבורה הגמיש את הקריטריונים, ואפשר לקציני בטיחות עצמאיים לתת שירותים גם למובילים החייבים בהעסקת קצין בטיחות שלרשותם עד 10 רכבים; שנית, משרד התחבורה לא התנגד להעסקתם של קציני בטיחות עצמאיים על ידי מפעלים החייבים בהעסקת קצין בטיחות, ובלבד שקצין הבטיחות נתן את שירותיו באופן בלעדי לאותו מפעל.

בעקבות זאת נפתח מאבק בין קציני הבטיחות השכירים, וגופים המאגדים אותם ( ובראשם המשיבה 5) לבין קציני הבטיחות העצמאיים. מאבק זה התנהל במספר חזיתות, והעתירה שלפניי היא אחד מתוצריו.

ביסודו של דבר, המחלוקת המשפטית שהונחה לפתחי נוגעת לפרשנות אותה יש לתת לחובה להעסיק קצין בטיחות, חובה הקיימת ביחס למפעלים החייבים בהעסקת קצין בטיחות ( מכוח תקנות התעבורה) ולמובילים החייבים בהעסקת קצין בטיחות ( מכוח תקנות שירותי הובלה). לשיטת קציני הבטיחות השכירים חובת העסקה זו משמיעה לנו מניה וביה חובה כי קצין הבטיחות יועסק כשכיר, קרי שיתקיימו בינו לבין המפעל או המוביל יחסי עובד-מעביד. לעומת זאת, לשיטת קציני הבטיחות העצמאיים קיומה של חובת ההעסקה אינה משמיעה בהכרח אופן ההעסקה מסוים, אלא מחייבת כי קצין הבטיחות ישמש אך ורק מפעל או מוביל אחד. במילים אחרות, בעוד שקציני הבטיחות השכירים רואים את הביטוי " יועסק" כמתייחס למודל ההתקשרות המשפטי במסגרתו מועסק קצין הבטיחות (" שכיר" לעומת " עצמאי"/"עובד חברת שירותים"), קציני הבטיחות העצמאיים רואים אותו כמתייחס לדרך בה ניתנים השירותים בפועל (" קצין בטיחות מפעלי" לעומת " קצין בטיחות חיצוני").

הצדדים הניצים בהתדיינות שלפניי הן העותרות מהצד האחד, והמשיבה 5 מהצד השני. העותרות הן שלוש חברות למתן שירותי קצין בטיחות, אשר פועלות על פי רישיון של משרד התחבורה לפעול כנותני שירותי בטיחות. המשיבה 5 היא עמותה שלא למטרת רווח, המאגדת את מרבית קציני הבטיחות השכירים הפועלים בארץ. העותרות מייצגות את האינטרסים של קציני הבטיחות העצמאיים, המבקשים לאפשר התקשרות עם קצין בטיחות במגוון דרכים, ולאו דווקא על דרך של העסקתו כשכיר. המשיבה 5 מייצגת את האינטרסים של קציני הבטיחות השכירים, ומבקשת למנוע אפשרות החלפתם בחברות למתן שירותי בטיחות או בקציני בטיחות שהם קבלנים עצמאיים.

בתווך שבין הצדדים הניצים מצויים המשיבים 1 -4 ( להלן, יחדיו: "משרד התחבורה"). במסגרת העתירה שלפניי אימץ משרד התחבורה את הפרשנות שנתנו קציני הבטיחות השכירים למונח " יעסיק", דהיינו גרס כי כאשר קיימת חובה להעסיק קצין בטיחות רכב משמעות הדבר היא שישי חובה להעסיק את קצין הבטיחות כשכיר של המפעל או המוביל לו הוא נותן את שירותיו. משרד התחבורה מאשר כי בעבר לא נהג בהכרח לפי גישה פרשנית זו, ולא עמד על קיום יחסי עובד-מעביד בין קצין הבטיחות לבין המפעל או המוביל כאשר קיימת חובת ההעסקה, ואולם לשיטתו דהיום הדבר נבע מקשיי אכיפה ( בשל העדר כוח אדם), ומכך שהעניין לא חודד דיו עד לאירועים שהובילו להגשת העתירה שלפניי. ואולם, הצגה זו של התפתחות הדברים אינה מדויקת. עמדת משרד התחבורה בעניין זה לאורך השנים לא הייתה אחידה, והיא משקפת ככל הנראה עמדות סותרות וזרמים נוגדים הפועלים בתוך המשרד עצמו. מאחר שלעניינים אלו משמעות מסוימת לצורך הבנת המחלוקת בה עוסקת העתירה שלפניי והכרעה בה, אציג בקצרה את ההתפתחויות המרכזיות שחלו בעניין זה.

עמדת משרד התחבורה
ביוני 2007, בעקבות הודעה של משרד התחבורה כי יפעל לביטול הדרגתי של האישורים שניתנו להעסקת קציני בטיחות עצמאיים אצל מובילים המחזיקים ביותר מ- 5 כלי רכב, הוגשה על ידי מר שמעון לוקמן וחברת שירותי בטיחות שבבעלותו ( שירות 2000 – בטיחות בתעבורה והדרכה (2004) בע"מ) עתירה לבג"צ נגד שר התחבורה ומשרד התחבורה שעניינה ההגבלות החלות על העסקת קציני בטיחות עצמאיים ( בג"צ 4829/07 לוקמן נ' שר התחבורה. להלן: "העתירה לבג"צ").

במסגרת העתירה לבג"צ נטען כי הנחת משרד התחבורה לפיה " המונח " יועסק" – משמעו יחסי עובד – מעביד ישירים הינה הנחה מוטעית... ניתן בהחלט לקבוע כי גם העסקת חברה עצמאית במסגרתה מועסקים קציני בטיחות בתעבורה ( ואשר עיסוקה העיקרי בכך) והיא אשר מספקת קציני בטיחות בתעבורה למפעל, אשר עומדים לרשות המפעל בלבד ולא עוסקים בתפקיד אחר במפעל – הינה העסקת קצינת בטיחות בתעבורה באופן התקף [בתקנות התעבורה]". עוד צוין בעתירה כי פרשנות זו " עולה אף בקנה אחד עם ההכרה בזכויות היסוד המוגנות של בעל המפעל וקצין הבטיחות – ובין היתר זכותם לחופש עיסוק ולהגנה על קניינם, תוך בחירה חופשית של דרך ההתקשרות עם קצין הבטיחות" (הציטוטים מסעיף 75 לעתירה).

תגובת המשיבים לעתירה לבג"צ הוגשה ביום 9.3.2009 ( להלן: "תגובת המדינה לבג"צ"). בתגובתה סוקרת באת כוח המדינה ( עו"ד עינב גולומב) בצורה בהירה ומאירת עיניים את ההתפתחויות שהובילו לסכסוך, ומבהירה את עמדת משרד התחבורה. ביחס לסוגיה הפרשנית בה עסקינן מוצגת עמדת משרד התחבורה בסעיף 10 לתגובת המדינה לבג"צ בזו הלשון:

"בהתאם להוראות התקנה, נדרשים מפעלים הנכנסים בגדר ההגדרה הקבועה בתקנה 579 לתקנות התעבורה, להעסיק קצין בטיחות. יצוין לעניין זה, כי הדרישה המהותית הינה, בהתאם לתקנות, כי קצין התחבורה יעמוד לרשות המפעל והמפעל בלבד, אא"כ אישרה הרשות, בתנאים שקבעה, העסקת אותו קצין בטיחות ביותר ממפעל אחד ( תקנה 580( ב) לעיל). דרישה זו בתקנות נועדה להבטיח כי נושא הבטיחות התחבורתית במפעל אכן יטופל באופן הולם, תוך השקעת מלוא התשומות ותשומת הלב הנדרשים לטיפול בתחום רגיש וחשוב זה, ומבלי שהמפעלים " יצאו ידי חובה" באמצעות רכישת שירות חלקי ומצומצם בתחום הבטיחות.

על רקע האמור, מפעלים רבים מעסיקים עובד שכיר כקצין בטיחות. נציין עם זאת, כי מבחינת משרד התחבורה אין מניעה כי העסקת קצין הבטיחות במפעל תעשה באמצעות התקשרות עם מי שרשום כבעל עסק עצמאי, או באמצעות העסקה על-ידי חברות כוח אדם כל עוד נשמרת הדרישה המהותית האמורה קרי, שקצין הבטיחות יעמוד לרשות המפעל בלבד. בהתאמה, קיימים בפועל משרדים עצמאיים או חברות למתן שירותי בטיחות ( מסוג העותרת 2) אשר קציני בטיחות המועסקים בהם עובדים כקציני בטיחות במפעלים מסוימים. במקרים כאמור, המפעל מתקשר עם החברה, וזו מספקת קצין בטיחות מסויים המבצע את עבודתו במסגרת המפעל האמור בלבד ( אא"כ אישרה הרשות את העסקתו ביותר ממפעל אחד). מבחינת משרד התחבורה, קצין בטיחות כאמור הינו קצין בטיחות " מפעלי", גם אם משכורתו משתלמת על-ידי גורם אחר ( החברה). עם זאת, לא ניתן, בהתאם לדרישה בתקנות, לספק שירותים של קצין בטיחות למפעל כאמור, באמצעות קצין בטיחות המעניק שירותים בקבלנות למפעלים רבים אחרים."

[וראו גם סעיף 26 לתגובת המדינה לבג"צ, בו נאמר: "נשוב ונציין, כי הדגש הוא על מתכונת של ביצוע העבודה של קצין הבטיחות במפעל – עבודה מלאה במסגרת המפעל. גם קציני בטיחות עצמאיים יכולים להעמיד את השירות האמור, כפי שאכן נעשה בפועל במקרים שונים כמצויין לעיל"].

הבאתי את התייחסות המדינה בהקשר זה כלשונה, ובאופן מלא, על מנת שיובן כי העמדה שהוצגה על ידי המדינה כתשובה לעתירה לבג"צ תמכה באופן ברור וחד משמעי בפרשנות קציני הבטיחות העצמאיים לחובת ההעסקה, וגרסה כי המדובר בחובה המתייחסת לדרך בה ניתנים השירותים על ידי קצין הבטיחות ( שירותים בלעדיים למפעל או למוביל) ולא בצורת ההעסקה ( שכיר או עצמאי/ חברת שירותים).

עוד טרם הגשת תגובת המדינה לבג"צ, בראשית שנת 2009 הוקמה על ידי משרד התחבורה ועדה מקצועית, בראשות האלוף ( במיל') עמי סגיס לבחינת מעמדם של קציני בטיחות הרכב ( לעיל ולהלן: "ועדת סגיס"). ועדת סגיס הגישה את המלצותיה במרץ 2010, וכללה ביניהם המלצה לפיה " אין לחייב מפעל להעסיק קצין בטיחות אך יש לחייבו לקבל שירותי בטיחות מקצין בטיחות". ועדת סגיס ציינה בהמלצותיה כי " לנוכחותו הקבועה של קצין הבטיחות במפעל ישנה השלכה מכרעת על יכולתו להשפיע על הבטיחות במפעל. לפיכך ראוי כי ככלל המקום ממנו ייתן קצין הבטיחות את שירותי הבטיחות יהיה במפעל מקבל השירות. במקרים חריגים יוכל קצין הבטיחות לתת שירותי בטיחות מחוץ למפעל". עיון בגוף דו"ח ועדת סגיס מבהיר כי היא מבחינה בין שאלת דרך ההעסקה לשאלת אופן מתן השירותים. לעניין דרך ההעסקה מציינת הוועדה כי היא סבורה ש"אין מקום להתערב ביחסי העבודה בין המפעל לקצין הבטיחות" וכי " יחסי העבודה בין קצין הבטיחות למפעל אינה תורמת לבטיחות. דהיינו אין יתרון בעניין זה לקצין בטיחות שהינו עובד המפעל ( ומקבל משכורת מהמפעל) על פני קצין בטיחות המועסק על ידי אחר". לעומת זאת, לעניין אופן מתן השירותים מבחינה הוועדה באופן חד בין " קצין בטיחות הנותן שירותי בטיחות בתוך המפעל – קצין בטיחות מפעלי" לבין " קצין בטיחות הנותן שירותי בטיחות מחוץ למפעל – קצין בטיחות חיצוני", תוך שהיא סבורה ש"שירותי בטיחות אפקטיביים הם אלו הניתנים בתוך המפעל", וכי רק " במקרים חריגים יש לאפשר לקצין הבטיחות לתת שירותי בטיחות למספר מפעלים כאשר סביבת עבודתו הקבועה תהיה מחוץ למפעלים להם הוא נותן שירות".

מנכ"ל משרד התחבורה ושר התחבורה החליטו בעקבות המלצות ועדת סגיס להביא הצעה לתיקון תקנות התעבורה לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת ( התקנות מוצאות מכוח סעיף 70(23 א.) לפקודת התעבורה, והן טעונות אישור ועדת הכלכלה של הכנסת). במסגרת הצעת התיקון לא נכלל שינוי של ההוראות בעניין אופן ההעסקה של קציני בטיחות הרכב .

ביום 19.3.2012 הגישה המדינה הודעה מעודכנת במסגרת העתירה לבג"צ ( להלן: "ההודעה המעודכנת לבג"צ"). במסגרת הודעה זו צוין כי " כפי שהובהר ב[תגובת המדינה לבג"צ] הדגש הוא על מתכונת ביצוע העבודה של קצין הבטיחות במפעל – משמע, עבודה מלאה במסגרת המפעל. משרד התחבורה אינו עוסק בשאלה מי משלם את משכורתו של קצין הבטיחות, כל עוד נשמרת הדרישה האמורה, קרי שקצין הבטיחות יעבוד בתחום המפעל ויעמוד לרשות המפעל בלבד" (סעיף 23 להודעה המעודכנת לבג"צ).

ביום 2.4.2012 קיים בית המשפט העליון דיון בעתירה לבג"צ. בתום הדיון הבהיר המותב לעותרים את התרשמותו כי " העתירה בשלב זה מוצתה", ולאור זאת, ובכפוף להצהרת באת כוח המדינה " כי הנושא יועבר לדיון בוועדת הכלכלה ככל שניתן לא יאוחר מ- 3 – 4 חודשים מהיום", הסכים העותר לחזור בו מהעתירה, בכפוף לשמירת טענותיו.

נסכם את עמדת משרד התחבורה עד לשלב מחיקת העתירה לבג"צ: הן הגורמים המקצועיים שנדרשו לנושא ( ועדת סגיס) והן הגורמים המשפטיים שהביאו את עמדת המשרד לפני בית המשפט העליון, אימצו קו פרשני אחיד לחובת ההעסקה הקבועה בתקנות התעבורה ובתקנות שירותי הובלה, לפיו אין מדובר בחובה לקיום יחסי עובד-מעביד בין המפעל או המוביל לבין קצין הבטיחות, אלא בחובה לכך ששירותי קצין הבטיחות יינתנו באופן בלעדי לאותו מפעל או מוביל ( אלא אם ניתן אישור העסקה אצל מספר מפעלים במקביל). קל להבחין כי עמדה זו של משרד התחבורה עולה בקנה אחד עם עמדת קציני הבטיחות העצמאיים ( העותרים בתיק שלפניי), ומנוגדת חזיתית לעמדתה משרד התחבורה בהליך שלפניי, המיישרת קו עם עמדת קציני הבטיחות השכירים ( המשיבה 5 בתיק שלפניי). על מה ועל שום מה התהפכה עמדת משרד התחבורה? עניין זה יוברר לאור הדיונים שהתקיימו בנושא בוועדת הכלכלה של הכנסת.

ביום 11.6.2013 התקיים דיון בוועדת הכלכלה של הכנסת בהצעה לתיקון תקנות התעבורה שהוגשה בעקבות דוח ועדת סגיס ( הצעה שכאמור לא כללה בשלב זה התייחסות לנושא אופן העסקתו של קצין הבטיחות). בעקבות הדיון החליט מנכ"ל משרד התחבורה להביא הצעה לתיקון תקנות התעבורה גם בהיבט ההעסקה, תוך אימוץ המלצת ועדת סגיס כי אין ליחס משמעות לאופן ההתקשרות עם קצין הבטיחות.

הנושא הובא לדיון לפני ועדת הכלכלה ביום 4.11.2013 ( פרוטוקול מס' 106). בתחילת הדיון הבהירה עו"ד שרית זוכוביצקי-אור, מהלשכה המשפטית של משרד התחבורה, כי לפי עמדת משרד התחבורה המצב הנוכחי של התקנות מחייב העסקה של קצין בטיחות במסגרת יחסי עובד-מעביד, וזאת למעט החריג הקבוע בתקנות שירותי הובלה, המתייחס למפעלים המחזיקים עד 5 כלי רכב ( דהיינו, מוביל החייב שלרשותו יעמוד קצין בטיחות). בהמשך הדברים נמסר על ידה ועל ידי הנציגים האחרים של משרד התחבורה שנכחו בדיון כי משרד התחבורה סבור שיש לשנות את הדין, ולנתק את הזיקה בין צורת ההעסקה לבין הדרישה להעסקת קצין בטיחות.

יצוין כבר בשלב זה כי העמדה המשפטית ביחס למצב המשפטי הקיים שהוצגה לפני ועדת הכלכלה אינה עולה בקנה אחד עם העמדה שהוצגה לפני בית המשפט העליון במסגרת העתירה לבג"צ. ודוק, עמדה זו תואמת את העמדה שהוצגה על ידי משרד התחבורה עובר לעתירה לבג"צ, ואולם, כמובהר לעיל, לפני בית המשפט העליון הוצגה על ידי משרד התחבורה עמדה שונה בתכלית ביחס לפרשנות חובת ההעסקה הקבועה בתקנות התעבורה ובתקנות שירותי הובלה. סבורני כי לכל הפחות היה הכרח להעמיד את וועדת הכלכלה על עניין זה, ואולם מעיון בפרוטוקול הדיון ברור שהדבר לא נעשה, וכי בדיון שהתקיים ביום 4.11.2013 יצאו חבריי הוועדה מנקודת ההנחה שהעמדה המשפטית שהוצגה לפניהם מייצגת את גישתו המשפטית של משרד התחבורה.

על רקע העמדה המשפטית בדבר הדין החל כיום, ולאחר דיון סוער, החליטה הוועדה פה אחד " לשמור על המצב הקיים", ולחייב העסקת קצין בטיחות שכיר כאשר מדובר במפעל או במוביל לגביו קיימת חובת העסקת קצין בטיחות רכב.

משרד התחבורה ראה בהחלטה זו של הוועדה משום " סוגיה עקרונית אשר נבחנה בהנהלת המשרד והוכרעה בכנסת" (סעיף 8 למכתבו של מר ג'קי לוי מיום 21.11.13 לעותרות). לאור זאת קיבל המשרד על עצמו לפעול על פי הפרשנות הקוראת לתוך המונח " יעסיק" חובה לקיום יחסי עובד-מעביד, והחליט לאכוף, לאחר תקופת מעבר קצרה, את חובת העסקה של קצין בטיחות כעובד שכיר על מפעלים ומובילים החייבים בהעסקת קצין בטיחות ( דהיינו לאפשר העסקה של קצין בטיחות עצמאי רק כשמדובר במוביל החייב שלרשותו יעמוד קצין בטיחות).

בעקבות החלטה זו הוגשה העתירה שלפניי.

הדיון בעתירה
העתירה שלפניי הוגשה ביום 2.2.2014 ונקבעה לדיון לפני סגן הנשיא, השופט אברהם יעקב. בתגובה לבקשה למתן צו ביניים, שהוגשה ביום 11.2.2014 ( להלן: "התגובה לצו הביניים") הבהיר משרד התחבורה כי עמדת המדינה היא שחובת ההעסקה הקבועה בתקנות התעבורה ותקנות שירותי הובלה מחייבת קיום יחסי עובד-מעביד בין קצין הבטיחות למפעל בו הוא מועסק, וכי משעה שזהו הדין " אין הרשות, במקרה זה, משרד התחבורה, רשאית להתנער מחובתה לאוכפו, כאחד מתפקידיה העיקריים, ואין זה כלל ממן העניין כי עד היום לא נאכפה חובה זו" (סעיפים 2- 3 לתגובה לצו הביניים).

בדיון שהתקיים ביום 12.2.2014 החליט השופט יעקב כי מאחר שהנושא אמור לעלות לדיון חוזר בוועדת הכלכלה של הכנסת ביום 19.3.2014 ( דיון שהתבקש לאור בקשתה של חה"כ איילת שקד) ראוי להמתין לדיון זה, ולא לשנות בינתיים מהסטטוס קוו. לאור זאת הורה " כי המשיבים ימשיכו לנהוג כפי שנהגו ב- 12 השנים האחרונות לעניין פרשנות המונח [" יעסיק"]".

ביום 5.3.2014 הוגשה בקשה מצד המשיבה 5, עמותה המאגדת בתוכה את מרבית קציני הבטיחות השכירים, להצטרף כצד לעתירה. לאחר שהתקבלו התייחסויות הצדדים לבקשה הורה השופט יעקב ביום 27.3.2014 על קבלת הבקשה, וצירף המשיבה 5 כמשיבה נוספת לעתירה.

דיונים נוספים בנושא של " מודל ההעסקה", של קצין הבטיחות התקיימו בוועדת הכלכלה ב- 28.7.2014 וב- 21.9.2014. בעקבות דיונים אלו אימצה וועדת הכלכלה מתווה פשרה לפיו מפעלים המחזיקים 35 משאיות מעל 12 טון, ומפעלים המחזיקים 45 אוטובוסים ומעלה יחויבו להעסיק קצין בטיחות שכיר במשרה מלאה, בעוד שמפעלים המחזיקים פחות מהאמור לעיל, או רכבים פרטיים, לא יחויבו בהעסקה ישירה של קצין בטיחות שכיר.

ואולם עמדת הפשרה שאימצה וועדת הכלכלה לא עוגנה עד לעצם היום הזה בחקיקה מחייבת. הקדמת הבחירות לכנסת מצאה את הליך תיקון תקנות התעבורה בעיצומו, ובעטיה הוא לא הושלם עד כה.

מותב זה דחה מעת לעת את החלטתו בעתירה, תוך הארכת צו הביניים שהוציא השופט יעקב, וזאת במטרה לאפשר את השלמת הליכי החקיקה, ומתוך תקווה שהדבר ייתר הכרעה בעתירה. ואולם בדיון שהתקיים ביום 1.12.15 הודיעה ב"כ משרד התחבורה כי בשלב זה לא מסתמן פתרון חקיקתי שישים קץ למחלוקת, וכי עמדת משרד התחבורה היא כי אין זה ראוי להותיר עוד את צו הביניים בתוקף. לאור הודעה זו אין מנוס ממתן הכרעה בעתירה.

דיון והכרעה
כמוצג לעיל, השאלה הפרשנית שהועמדה להכרעתי היא האם חובת העסקת קצין בטיחות רכב מכוח תקנה 580( א) לתקנות התעבורה ( להלן: "תקנה 580( א)")) או מכוח תקנה 2( ב)(1) לתקנות שירותי הובלה ( להלן: "תקנה 2( ב)(1)") משמיעה בהכרח כי ההתקשרות עם קצין הבטיחות תעשה במודל העסקה של " עובד שכיר", או שמא היא מאפשרת גם מודלי העסקה חלופיים, כגון התקשרות עם קבלן עצמאי (" פרילנסר") או עם קצין בטיחות המועסק באמצעות חברת שירותים.

ויובהר, בין הצדדים להליך שלפניי אין מחלוקת כי כאשר קיימת חובת ההעסקה צריך קצין הבטיחות להיות "קצין בטיחות מפעלי", דהיינו עליו לעמוד באופן בלעדי לרשות המפעל או המוביל בו מדובר ( וזאת בכפוף לאפשרות לקבלת אישור משרד התחבורה להעסקה על ידי מספר מפעלים בהתאם לתקנה 580( ב) לתקנות התעבורה). השאלה שבמחלוקת היא, כאמור, האם מחוקק המשנה הטיל בנוסף חובה ששירותיו של קצין הבטיחות יינתנו כעובד שכיר של המפעל או המוביל או שמא קיימת אפשרות ששירותים אלו יינתנו גם במודל העסקה שונה.

בטרם אפנה לבחינת שאלה זו אבקש לחזור ולהפנות את תשומת הלב לכך שעמדת משרד התחבורה ביחס לפרשנות מונח זה בהליך שלפניי שונה מהעמדה שהוצגה לפני בית המשפט העליון במסגרת העתירה לבג"צ. כפי שהובהר, במסגרת אותו הליך טען משרד התחבורה כי המונח " יעסיק" אינו מחייב מודל ההעסקה מסוים, אלא רק שהגדרת התפקיד של קצין הבטיחות תהיה כשל " קצין בטיחות מפעלי", המבצע עבודתו באופן בלעדי במסגרת המפעל, ולא כשל " קצין בטיחות חיצוני", הנותן שירותים למספר מפעלים במקביל.

ספק בעייני אם ראוי הדבר שמשרד ממשלתי ינקוט בעמדה משפטית שונה בשני הליכים משפטיים, ויתכן מאד כי יש לראותו כמנוע מלעשות כן, לאור העובדה שבית המשפט העליון המליץ לעותרים בעתירה לבג"צ לחזור בהם מהעתירה לאור עמדת משרד התחבורה באותו עניין. עם זאת, לאור התוצאה אליה הגעתי, ובשים לב לכך שבהליך שלפניי הייתה מעורבת גם המשיבה 5, שבוודאי אינה קשורה במצגים שנתן משרד התחבורה בשעתו, אמנע מהכרעה על בסיס זה.

יחד עם זאת, לאור חוסר האחידות הקיימת בעמדתה הפרשנית של המדינה, גם לא אוכל במקרה זה להתבסס על הכלל הפרשני לפיו יש לייחס משקל משמעותי לדעת הרשות ביחס לפרשנות הוראות חיקוק המצוי בתחומי אחריותה ( לכלל זה ראו בג"צ 6395/98 אלקושי נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון, פ"ד נד (1) 454, 462 – 463 (2000); בג"צ 438/10 עמותת דיירי הדיור המוגן בישראל נ' שר האוצר, פסקה 21 ( ניתן ב- 7.3.2012); אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך שני – פרשנות החקיקה, 793 – 801 (1993); יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, כרך א' (2010) 221 - 228).

אפתח את הדיון בשאלה הפרשנית בהבאת התקנות הרלוונטיות ( ההדגשות הוספו):
"580. העסקת קצין בטיחות
(א) בעל מפעל יעסיק במפעלו קצין בטיחות שיש לו רשיון נהיגה לסוגי הרכב המופעלים במפעלו.
(ב) קצין בטיחות יעמוד לרשות המפעל בלבד ולא יעסוק במפעל בכל תפקיד זולת תפקידו כקצין בטיחות, אלא באישור הרשות.
(ג) הרשות רשאית, בתנאים שתקבע, לאשר העסקת אותו קצין בטיחות ביותר ממפעל אחד.
(ד) היו ברשות המפעל יותר ממאה כלי רכב או היו כלי רכב מופעלים במקומות שונים, רשאית הרשות לקבוע למפעל הסדרי פיקוח נוספים."

"2. תנאים לקבלת רישיון מוביל
(א) במבקש רישיון מוביל או באדם מטעמו האחראי על ההובלה לפי הענין, יתקיימו כל אלה:
(1) הוא תושב ישראל, ואם הוא תאגיד – הוא רשום בישראל;
(2) הוא סיים קורס הכשרה לפי תכנית שאישר המפקח, כאמור בתקנה 22( א);
(3) לרשותו מקום למתן שירות הובלה לרבות מקום מתאים לחניית רכב מסחרי, להנחת דעתו של המפקח, מבחינת מיקומו, סדרי התנועה, הכניסה אליו והיציאה ממנו;
(4) לרשותו קצין בטיחות כמשמעותו בפרק י' לתקנות התעבורה ( להלן – קצין בטיחות).
(ב) במבקש רישיון מוביל מהסוגים ב', ג', ד', ו', ז' או ח' או אדם מטעמו האחראי על ההובלה, לפי הענין, יתקיימו גם כל אלה:
(1) הוא מעסיק קצין בטיחות;
(2) הוא מעסיק אחראי על הניהול המקצועי, שסיים קורס הכשרה כאמור בתקנה 24(3)".

עיון בלשון התקנות מלמד כי אין בה עצמה דבר המחייב את הפירוש לפיו מחוקק המשנה הטיל חובה להעסיק את קצין הביטחון במודל ההעסקה כזה או אחר. המונח " יעסיק" כשלעצמו נזכר בחקיקה הישראלית במספר לא מבוטל של הקשרים, ועיון בהם מלמד כי בדרך כלל הכוונה היא ל"העסקה" במובן של מסירת עבודה לביצוע, וזאת בין אם מודל ההעסקה הוא כזה בו מתקיימים יחסי עובד-מעביד ובין אם לאו.

כך, למשל, במספר ניכר של דברי חקיקה נעשה שימוש במינוח " לא יעסיק" על מנת לאסור על העסקת מי שאינו בעל רישיון מתאים. ראו, למשל, סעיף 13 לחוק המתווכים במקרקעין, תשנ"ו – 1996 (" אדם לא יעסיק אדם אחר בתיווך במקרקעין אלא אם כן המועסק הוא בעל רשיון בתוקף לפי חוק זה; סעיף זה לא יחול לגבי העסקת אדם בתפקיד מינהלתי"); סעיף 4 לחוק העובדים הסוציאליים, תשנ"ו – 1996 (" לא יעסיק אדם בעבודה סוציאלית את מי שאינו עובד סוציאלי"); סעיפים 11 ו- 19(ב) לחוק חוקרים פרטיים ושירותי שמירה, תשל"ב – 1972 ("11: בעל משרד לחקירות פרטיות לא יעסיק אדם בחקירה אלא אם הוא חוקר פרטי רשוי ..."; 19( ב): "בעל משרד לשירותי שמירה או המארגן שירותים כאמור לא יעסיק שומר שאינו בעל רשיון לפי סעיף 18( ב), אלא אם קיבל אישור מאת המשטרה שאין לה לגבי העסקת אותו אדם התנגדות מהטעמים האמורים בסעיף קטן ( א)"). במקרים אחרים קבע איסור העסקה מטעמים אחרים, כגון הימצאות בניגוד עניינים ( ראו, למשל, סעיף 202 ו.(ג) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965: " שמאי מכריע לא יעסיק אדם שעלול להימצא, במישרין או בעקיפין, במצב של ניגוד עניינים, בין תפקידו של אותו אדם או תפקיד השמאי המכריע, לבין תפקיד אחר שלו"). אין להניח כי המחוקק התכוון בכל המקרים הללו, ודומיהם, לאסור אך ורק על העסקה כשכיר, והותיר פתח רחב כאולם להעסקה במודלים אחרים של התקשרות. כך, למשל, אין זה סביר שבעל משרד חקירות פרטי רשאי להתקשר לצורך ביצוע חקירה עם אדם שאין לו רישיון מתאים, וששמאי יכול להיעזר בשירותיו של מי שנמצא במצב של ניגוד עניינים, ובלבד שידאגו לכך שאותו אדם לא יועסק כשכיר אלא שההתקשרות עמו תהיה כקבלן עצמאי ( פרילנסר) או כעובד חברת כוח אדם.

דוגמא אחרת לשימוש במונח "יעסיק" באופן שאינו מניח בהכרח קיום יחסי עובד-מעביד מספק סעיף 33 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א – 1961 . סעיף זה קובע " לא יעסיק מאמן מתמחה אלא בעבודה משפטית". פשיטא כי המונח " יעסיק" מתייחס לעבודה אותה אמור המתמחה לעשות, ולא לאופייה המשפטי של מערכת היחסים שבין המאמן למתמחה ( שאינה חייבת להיות בעלת אופי של יחסי עובד-מעביד).

מכאן שהלשון בה נקט מחוקק המשנה מאפשרת בוודאי את הפרשנות לה טוענים העותרים.

דומה כי את עיקר יהבה בעניין הלשון תולה המדינה על ההבדל הקיים בתקנות שירותי הובלה בין הנוסח המתייחס למוביל החייב שלרשותו יעמוד קצין ביטחון ( תקנה 2( א)(4)) לנוסח המתייחס למוביל החייב להעסיק קצין ביטחון ( תקנה 2( ב)(1)). ואולם מעבר לעובדה שאבחנה זו בניסוח נעשתה רק בתקנות שירותי הובלה, שהותקנו זמן ניכר לאחר שחובת העסקת קצין בטיחות ביחס למפעלים נקבעה בתקנות התעבורה, הרי שניתן לצקת להבדלי הנוסח שבתקנות שירותי הובלה גם את המשמעות שהעותרים טוענים לה ( ושהמדינה החזיקה בעבר): דהיינו שההבדל אליו כיוון המחוקק נגע לשאלה האם קצין הבטיחות מועסק באופן בלעדי על ידי המוביל, או שמא הוא עומד לרשותם של מספר מובילים במקביל. במילים אחרות, ההבחנה בנוסח יכולה להתייחס לכך שההעסקה לפי תקנה 2( ב)(1) לתקנות שירותי הובלה צריכה להיות בהתאם לתנאים שנקבעו בתקנות התעבורה ( קרי " קצין בטיחות יעמוד לרשות המפעל בלבד ולא יעסוק במפעל בכל תפקיד זולת תפקידו כקצין בטיחות, אלא באישור הרשות" כדרישת סעיף 580( ב) לתקנות התעבורה) בעוד שההעמדה לרשות לפי תקנה 2( א)(4) לתקנות הללו צריכה להיות של מי שהוא קצין בטיחות לפי תקנות התעבורה, ואולם לאו דווקא בתנאי ההעסקה הבלעדיים שנקבעה בתקנות הללו.

מאחר שלשון התקנות אינה מכתיבה מודל ההעסקה מסוים, עלינו לבחון האם תכלית התקנות מצדיקה זאת. בעשותנו כן עלינו לצאת מנקודת המוצא שבהעדר תכלית נוגדת יש להניח כי מחוקק המשנה לא התכוון להכתיב חובת העסקה במודל התקשרות מסוים. הטעם לכך פשוט וידוע: הגבלה מסוג זה משמעה, בהכרח, הגבלה על חופש העיסוק של קצין הבטיחות, ועל הפרורגטיבה הניהולית המעוגנת בזכות הקניין של המפעל או המוביל. אכן, הדין אינו אוסר על יצירת הגבלות שכאלו, ואולם חוק יסוד: חופש העיסוק מזה, וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מזה, מחייבים כי הגבלה שזו תוצאתה תוטל " לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש" (וראו אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך שני – פרשנות החקיקה, 553 – 565 (1993) אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך שלישי – פרשנות חוקתית, 116 – 118 (1993)). מכאן שבהעדר טעם מספק, יש להניח כי מצוות מחוקק המשנה להעסיק קצין בטיחות אינה מחייבת כי העסקתו תבוצע בצורת ההעסקה של שכיר דווקא.

המשיבות, ובמיוחד המשיבה 5, ביקשו לשכנע כי מבחינת שיקולי הבטיחות התעבורתית יש עדיפות לקצין בטיחות שהוא שכיר על פני קצין בטיחות המועסק במתכונות העסקה חלופיות. ואולם עמדה זו, אינה נתמכת לא על ידי מסקנות ועדת סגיס, לא על ידי הגורמים המקצועיים במשרד התחבורה וגם לא על ידי מסקנותיה של ועדת הכלכלה שדנה בנושא באופן יסודי. ככל שמדובר בועדת סגיס, ובגורמים המקצועיים במשרד התחבורה, הרי שהם אימצו עמדה ברורה לפיה השיקול הרלוונטי אינו מודל ההעסקה של קצין הבטיחות, אלא השאלה הקרדינלית היא האם הוא עומד באופן בלעדי לרשות המפעל ( דומה כי עמדה זו נובעת מכך שלעובדה שקצין הבטיחות מועסק כשכיר של המפעל לו ניתנים שירותיו יש יתרונות וחסרונות מההיבט הבטיחותי, ועל כן ועדת סגיס והגורמים המקצועיים במשרד התחבורה לא סברו שניתן לקבוע עמדה חדה בשאלה האם בסופו של יום הדבר מסייע או פוגע באיכות עבודת קצין הביטחון); מבחינת ועדת הכלכלה, הרי שמקריאת דיוניה עולה כי היו בה חברים אשר סברו שמשיקולי בטיחות מוטב שקצין הביטחון יהיה " שכיר" של המפעל לו הוא נותן את השירותים, ואולם בסופם של מספר דיונים התקבלה גישת ביניים, המחייבת בהעסקת קצין ביטחון כשכיר רק כאשר לרשות המפעל עומד צי רכב גדול יחסית המורכב מכלי רכב כבדים (35 משאיות מעל 12 טון או 45 אוטובוסים). מעמדה זו עולה כי חברי הכנסת שישבו בוועדת הכלכלה השתכנעו שאין מקום להטיל חובה לאמץ מודל העסקה במודל של עובד שכיר בכל מקרה בו נדרשת העסקת קצין בטיחות.

במצב דברים זה אינני סבור שעמדה לפני מתקין התקנות בשעתו, מוציא ההנחיה אשר בעקבותיה הוגשה העתירה או לפניי תשתית ראייתית המצדיקה לתת לחובת ההעסקה של קצין בטיחות הקבועה בתקנות התעבורה ובתקנות שירותי הובלה את הפרשנות המחמירה לה טוענות המשיבות, דהיינו פרשנות המחייבת כי בכל המקרים בהם קבועה חובה להעסיק קצין בטיחות יעשה הדבר כשכיר של המפעל בו הוא נותן את השירותים. המסקנה המתבקשת היא שיש לפרש את התקנות הללו באופן המחייב שהעסקת קצין בטיחות רכב, באותם מצבים בהם קיימת חובת ההעסקה, תעשה כ"קצין בטיחות מפעלי" (להבדיל מ"קצין בטיחות חיצוני"), ואולם אין לפרשן באופן המחייב התקשרות של המפעל או המוביל עם קצין הבטיחות במודל העסקה מסוים.
טרם סיום אבקש להעיר שלוש הערות משלימות:
ראשית, המשיבים העלו מספר טענות מקדמיות, ובהן טענות שיהוי ואי צירוף צדדים דרושים. לא מצאתי ממש בטענות אלו.
שנית, תקנה 580( ד) לתקנות התעבורה מאפשרת לרשות לקבוע ביחס למפעל שברשותו יותר ממאה כלי רכב או כלי רכב המופעלים במקומות שונים " הסדרי פיקוח נוספים". מכוח הוראה זו אין מניעה שיקבע כי במפעלים שכאלו יש חובה להעסיק קצין בטיחות שכיר ( ככל שלחובה כזו יש הצדקה עניינית).
שלישית, הפרשנות שניתנה בפסק דין זה לחובת העסקת קצין בטיחות רכב מתייחסת למצב המשפטי הנוהג. פשיטא כי מצב משפטי זה ניתן לשינוי באמצעות תיקון תקנות התעבורה ותקנות שירותי הובלה, ככל שהרשויות המופקדות על הנושא (משרד התחבורה וועדת הכלכלה) ימצאו לנכון לעשות כן.
סוף דבר
לאור האמור דינה של העתירה להתקבל, במובן זה שניתנת בזאת הנחיה למשרד התחבורה לפיה הפרשנות הנכונה של המונח " יעסיק" שבתקנה 580 ( א) לתקנות התעבורה והמונח " מעסיק" שבתקנה 2( ב)(1) לתקנות שירותי הובלה אינה מחייבת קיום מודל העסקה של יחסי עובד-מעביד בין קצין הבטיחות למפעל או למוביל, לפי העניין.

המשיבות יישאו בחלקים שווים בהוצאות העותרות בסכום כולל של 30,000 ש"ח בתוספת מע"מ.

ניתן היום, כ"ז כסלו תשע"ו, 09 דצמבר 2015, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: תעבורה על בטוח בע"מ
נתבע: משרד התחבורה
שופט :
עורכי דין: