ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין שולמית בר אור נגד הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל תחתון :

בפני: כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד השופט י' טירקל
כבוד השופט א' א' לוי

המערערים: 1. אברהם בר אור
2. שולמית בר אור

נגד

המשיבים: 1. הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון
2. הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל תחתון
3. ועד הישוב מסד

ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי
בנצרת בתיק ה"פ 157/00 מיום 13.7.00,
שניתן על ידי כבוד השופט ניסים ממן

בשם המערערים: עו"ד אסתר ורשואר

בשם המשיבה 1: עו"ד אורית קורן
בשם המשיבה 2: עו"ד אליהו שמואלי
בשם המשיב 3: עו"ד מאיר הפלר

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים

פסק-דין

השופט א' א' לוי:

מבוא

1. זהו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת, (כבוד השופט ממן), בשבתו כבית משפט לעתירות מנהליות, בו נדחתה, על הסף, עתירת המערערים לבטל החלטה של וועדת המשנה של הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, מיום 30.11.99, לאור חלוף תקופת ההתיישנות המנהלית.

הרקע העובדתי

2. המערערים הם הבעלים של הבית הידוע כחלקה 1 בגוש 15421 ביישוב מסד. הם בנו בביתם תוספת בנייה ללא היתר, ובניגוד לתוכנית שבתוקף ג5435/. ביחס לתוספת הבניה הוצא על ידי משיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה גליל תחתון (להלן: "הוועדה המקומית"), צו הריסה מנהלי. וניסיונות המערערים לבטל צו זה, לא נשאו פרי (רע"פ 8292/98). המערערים לא אמרו נואש, והחליטו לנסות להכשיר את תוספת הבנייה על ידי הגשתה של תוכנית מפורטת נקודתית (ג10638/), המהווה שינוי לתוכנית המפורטת שבתוקף- ג5435/. התוכנית המוצעת נדונה בוועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן: הוועדה המחוזית), וזו החליטה בישיבתה מיום 16.11.99, ולאחר סיור שקיימה בשטח, לקבל את ההתנגדויות לתוכנית באופן חלקי. הוועדה קבעה, כי הבנייה המבוקשת בתוכנית המוצעת אינה חורגת באופן ממשי מן הבנייה הקיימת, ועל כן יש מקום לאשר תוספת בנייה באחוזים מסוימים. עם זאת, קבעה הוועדה מספר הסתייגויות, לפיהם אין להתיר את הקמתה של יחידת מגורים נפרדת, וכי התוספת צריכה להיות חלק מהדירה הקיימת. משכך, הורתה הוועדה לתקן את התוכנית כך שהגישה לתוספת תהיה דרך מדרגות פנימיות ולא דרך מדרגות חיצוניות. כמן כן הוסיפה וועדת המשנה תנאים לעניין גובה הבניין, היקף השטחים העיקריים והיקף שטחי השירות. החלטת וועדת המשנה הועברה למליאת הוועדה המחוזית, וזו אישרה את ההחלטה בתאריך 30.11.99. ההחלטה הומצאה למערערים ביום 3.12.99.

המערערים, שלא השלימו עם הסייגים אשר נקבעו בוועדה המחוזית, פנו ליו"ר הוועדה, על פי סעיף 110(א)(2)(א) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965- (להלן: "החוק"), בבקשה להעניק להם רשות לערור על ההחלטה בפני המועצה הארצית לתכנון ובנייה. בתאריך 7.2.01 נדחתה בקשה זו, וההחלטה על כך הומצאה לידי המערערים בתאריך 20.2.00. בתאריך 30.3.00, פנו המערערים לבית המשפט קמא בעתירה מנהלית, בה ביקשו לבטל את התנאים שנקבעו בהחלטת הוועדה המחוזית. הם טענו כי תנאים אלה מפלים אותם לרעה ביחס לתושבים אחרים במושב מסד, כי התנאים בלתי סבירים באורח קיצוני, וכי הם לוקים בנימוקים לא מקצועיים.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

3. בית המשפט המחוזי החליט לדחות את העתירה על הסף, הואיל וביום הגשתה חלפה מה שהוגדר על ידי בית משפט קמא כ"תקופת ההתיישנות המנהלית", והכוונה לזו הקבועה בסעיף 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית המשפט לעניינים מנהליים), תשנ"ו1996- (להלן: "התקנות"). בית המשפט קבע, כי היה על המערערים להגיש את עתירתם תוך 45 ימים מיום שהומצאה להם החלטת וועדת המשנה. בית המשפט דחה את טענת המערערים לפיה הם היו זכאים למצות את ההליכים קודם להגשת עתירתם על ידי פנייה ליו"ר הוועדה המחוזית. מכאן נבעה המסקנה הנוספת, לאמור, משחלף המועד הקבוע בתקנות ולא הוגשה בקשה להארכתו, אין מנוס מדחיית העתירה.

בית המשפט דחה גם את טענת המערערים לפיה העתירה הופנתה גם כלפי החלטת יושב ראש הוועדה המחוזית, בה נדחתה הבקשה למתן רשות לערור למועצה הארצית. בית המשפט קבע בעניין זה, כי מלשון העתירה עולה בבירור, שהיא מתייחסת להחלטות וועדת המשנה של הוועדה המחוזית. בית המשפט הוסיף, כי החלטת יו"ר הוועדה המחוזית בסוגיית מתן רשות לערור, כפופה לביקורתו של בית המשפט הגבוה לצדק, והיא אינה מצויה במסגרת סמכותו של בית המשפט לעניינים מנהליים. בעניין זה סמך בית המשפט את מסקנתו על הוראות 255א (א) לחוק התכנון והבניה הקובע:

"[א] עתירות נגד מוסדות תכנון, בכל עניין הנוגע לתכנון ובניה, למעט העניינים המפורטים בסעיף קטן (ב) יהיו בשיפוטם של בתי המשפט המחוזיים, אשר ידונו בעתירות בשבתם כבית משפט לעניינים מנהליים."

לדעת בית המשפט קמא, יו"ר הוועדה המחוזית להבדיל מהוועדה שהוא עומד בראשה, אינו בבחינת "מוסד תכנון", ועל כן החלטותיו אינן נתונות לביקורת בית המשפט לעניינים מנהליים. ובלשון פסק הדין בעמ' 6:

" 'מוסד תכנון' כהגדרתו בסעיף 1 לחוק הוא 'כל רשות שיש לה סמכות בעניין תוכניות או היתרים'. יו"ר ועדה מחוזית עומד בראש גוף שיש לו סמכות בענייני תוכניות והיתרים, אך הוא לכשעצמו ובתור יושב ראש אותו גוף, אינו בעל סמכויות אלה. מכאן שהחלטתו שלא להתיר הגשת ערר למועצה הארצית, אינה החלטה של מוסד תכנון ואינה נתונה לביקורתו של בית משפט זה".

הטענות בערעור

4. המערערים טענו כי טעה בית משפט קמא עת קבע כי המערערים הגישו את עתירתם בחלוף תקופת ההתיישנות. לטענת העותרים, מרוץ ההתיישנות מתחיל מן היום בו נדחתה בקשתם למתן רשות לערור. עוד טוענים המערערים, כי טעה בית משפט קמא כאשר קבע שניסיון המערערים למצות את ההליכים העומדים לרשות היה בעוכריהם, וכי בשל כך החמיצו את המועד להגשתה של העתירה.

עוד טענו המערערים, כי טעה בית משפט קמא משקבע כי העתירה הייתה מכוונת אך כלפי החלטת וועדת המשנה ולא גם כנגד החלטתו של יו"ר הוועדה המחוזית. המערערים טענו בעניין זה כי בית משפט קמא שגה כאשר קבע כי החלטת יו"ר הוועדה המחוזית, אינה החלטה של מוסד תכנון ועל כן אין היא נתונה לביקורתו של בית המשפט לעניינים מנהליים.

לחילופין טענו המערערים, כי נכון היה שבית קמא יאריך ביוזמתו את המועד להגשת העתירה, בהתאם לתקנה 19(ב) לתקנות. המערערים הפנו בעניין זה לתקנה 524 לתקנות סדר הדין האזרחי התשמ"ד 1984-, לפיה רשאי בית המשפט בכל עת לתקן כל פגם או טעות בכל הליך.

דיון

5. הסוגיה העומדת לדיון בערעור זה מתמקדת בשאלה מתי מתחיל מניין ארבעים וחמשה הימים הקבועים בתקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מנהליים) תשנ"ו 1996-; או ליתר דיוק, האם פניה ליו"ר הוועדה המחוזית למתן רשות לערור בהתאם לסעיף 110 לחוק התכנון ובניה, מפסיקה את מרוץ מניין הימים לפי תקנה 3 הנ"ל.

ראשית לכל יש לציין, כי תקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית משפט לעניינים מנהליים) תשנ"ו 1996-, בוטלו והוחלפו בתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין) תשס"א 2000- (קובץ התקנות 6070, התשס"א, עמ' 170, להלן: 'התקנות החדשות'), אולם על העתירה הנוכחית שהוגשה בחודש מרץ 2000 חלו עדיין התקנות הישנות. וזו היתה לשונה של תקנה 3:

"המועד להגשת עתירה
עתירה תוגש בהקדם האפשרי, בנסיבות הענין, ולא יאוחר מתום 45 ימים מהיום שבו קיבל העותר הודעה על ההחלטה נושא העתירה או מיום שנעשה לה פרסום כדין, או מיום היווצר עילת העתירה, לפי המוקדם."

התכלית העומדת ביסוד התקנה, היא זירוז ההליכים בעתירות מנהליות, במטרה להגיע להכרעה מהירה במחלוקת שנפלה בין הפרט לרשות המנהלית. תכלית עיקרית נוספת היא הרצון לעגן בתקנה את עקרונות השיהוי השאובים מהלכותיו של בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק. כידוע, אחד הכללים להפעלתו של שיקול הדעת השיפוטי בעתירות מנהליות, הוא זה שעניינו שיהוי בהגשת העתירה. על פי כלל זה, רשאי בית המשפט לדחות עתירה על הסף בשל איחור בהגשתה, מקום שנוכח לדעת כי האיחור כרוך היה בפגיעה באינטרסים של אחרים. עקרון זה הוחל על בתי משפט לעניינים מנהליים מכוח סעיף 8 לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, תש"ס 2000-, ודוק, העיקרון המונח ביסוד התקנה הוא עקרון של שיהוי ולא של התיישנות. לא חלוף הזמן לכשעצמו הוא המכריע, אלא העובדה שעניין זה גרם לשינוי נסיבות ולפגיעה באינטרסים הראויים להגנה, הן של הציבור בכללותו, הן של הרשות המנהלית, והן של צדדים אחרים. זאת ועוד, מלשון התקנה עולה, כי בנסיבות מסוימות יהיה בית המשפט לעניינים מנהליים רשאי לדחות עתירה שחל שיהוי בהגשתה, אף אם הוגשה בתוך המועד שנקבע בתקנות או בהחלטת בית המשפט (ראה גם תקנה 4 לתקנות החדשות). אומנם, בתקנה נקבע מועד אולטימטיבי להגשת העתירה המנהלית, יחד עם זאת, נמסרה לבית המשפט הסמכות להאריך מועד זה, אם הראה בעל דין סיבה סבירה, להבדיל מטעם מיוחד, לעשות כן (ראה תקנה 19(ב) לתקנות). הנה כי כן, לאור מהות התקנה ותכליתה מתבקשת המסקנה כי היא לא באה להצר את מרחב שיקול הדעת השיפוטי בסוגיית השיהוי, אלא לתת לבוש חקיקתי לכללי השיהוי הנהוגים מימים ימימה בבית המשפט הגבוה לצדק.

6. האם פנייה ליושב ראש הוועדה המחוזית לקבלת רשות לערור לוועדה הארצית, יכולה להיחשב כשיהוי במובנה של תקנה 3 לתקנות?

סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה קובע כדלקמן:

110. (א) על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תכנית או דחייתה רשאים לערור בפני המועצה הארצית כל אחד מאלה:
(1) בזכות -
(א) שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד;
(ב) ועדה מקומית או רשות מקומית הנוגעת בדבר;

(2) ברשות יושב ראש הועדה המחוזית -
(א) מגיש התכנית;
(ב) מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה;
(ג) מי שהשמיע טענות לפי סעיף 106(ב).

(ב) בקשת רשות לערור תוגש ליושב ראש הועדה המחוזית, תוך חמישה עשר ימים מיום שהומצאה לעורר החלטת הועדה המחוזית והוא יתן החלטתו בתוך חמישה עשר ימים.

בהתאם להוראות חוק התכנון והבנייה, נועדו למועצה הארצית לתכנון והבנייה תפקידים של ייעוץ בתחומי חקיקה (סע' 2(א), סע' 151(ב) לחוק), תפקידים בתחום התכנון (לדוגמה, סע' 50-53, סע' 56, סע' 72 וסע' 80 לחוק), וכן תפקידים מעין-שיפוטיים בעת שהיא דנה בעררים המוגשים, בין בזכות ובין ברשות, על החלטותיה של הוועדה המחוזית בהתאם להוראת סעיף 110 לחוק.

הטלת תפקידים מעין-שיפוטיים על המועצה הארצית, מהווה חלק מהמגמה הכללית בחוק התכנון והבנייה, ליצור גופי ערר פנימיים המהווים חלק מהמנגנון המנהלי, שנועדו לקיים בדיקה פנימית על מעשיה של הרשות המנהלית. ביטוי נרחב למגמה זו נמצא בתיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה1965-, במסגרתו נוצרו וועדות ערר מיוחדות, וכן שונה בהתאם הרכבם של מוסדות התכנון השונים (ראו שמואל רויטל, תיקון מס' 43 לחוק התכנון והבניה - האם מהפך בדיני התכנון, משפטים כ"ז תשנ"ו 1996, 383, 404).

המגמה ליצירת גופי ערר פנימיים אינה נחלתו הבלעדית של חוק התכנון והבניה. מזה מספר שנים נוטה המחוקק להכיר בחשיבות הציבורית של הקמת גופי ערר פנים-מנהלתיים במגזרים השונים של הרשויות המנהליות, במטרה ליישב במהירות סכסוכים המתגלעים בין הפרט לרשות המנהלית, ומתוך תקווה כי גישה זו עשויה לטפח יחסים תקינים והוגנים בין האזרח לשלטון (ראו בג"ץ 300/66, ורדי נ. יו"ר וועדת העררים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, פד"י כ(4) 514, 521). על שורשיה ההיסטוריים של מגמה זו, עמדה הוועדה לענייני רשויות מעין-שיפוטיות בראשות השופט לנדוי, 1975, (דין וחשבון הוועדה לענייני רשויות מקומיות, ספר לנדוי (כתבים) עמ' 167):

"לאחר הקמת המדינה...נתרבו החוקים שהעניקו סמכויות חדשות לרשויות המנהל הציבורי, כי הגשמת הרעיון של מדינת הסעד הביאה עמה שפע של חוקים אשר הטילו על השלטון חובות כלפי האזרח- בתחומי החינוך, הבריאות, הביטוח הסוציאלי...,ומצד שני אפשרו לשלטון המנהלי התערבות גוברת והולכת בחיי האזרח. כך נתרבו בהכרח שטחי החיכוך בין השלטון לבין האזרח. המחוקק סבר כי אין זה רצוי או מעשי להסמיך את בתי המשפט הרגילים לדון בסכסוכים הרבים הנובעים מביצועם של חוקים אלה. הפתרון שנמצא הוא הקמת רשת של ערכאות מיוחדות שצוידו במידה זו או אחרת בתכונות של מוסדות שיפוט...".

מגמה זו עמדה ביסוד חקיקת חוק בתי דין מנהליים תשנ"ב 1992, (ראו: הצעת חוק בתי דין מנהליים תשנ"א 1991, הצ"ח 2073 תשנ"א עמ' 334), אך מעבר לכך הביאה לשכלולה של מערכת ענפה של גופי ערר והשגות פנים-מנהלתיים אשר מטרתם לתקן את המעוות ברשות המנהלית מבלי להיזקק לערכאה שיפוטית חוץ-מנהלית.

בגישה זו טמון היגיון רב. ראשית, היא תורמת להפחתת העומס המוטל על בתי המשפט. שנית, היא מביאה ליישוב מהיר ויעיל של המחלוקות המתגלעות בין הפרט לרשות המנהלית. שלישית, היא מאפשרת קיומה של בדיקה שנייה, רחבה, יסודית, ומקצועית, של החלטות הרשות. רביעית, היא עשויה לטפח יחסים תקינים בין האזרח לשלטון. היטיבה לתאר זאת כבוד השופטת פרוקצ'יה ברע"א 2425/99, עיריית רעננה נ. ח. יזום והשקעות בע"מ, פד"י נד(4), 481, 496:

"... מגמת הפרשנות המרחיבה לסמכויות גופי הערר מגשימה יעד כפול: מצד אחד, היא עונה לתכלית החשובה שבהבאת המחלוקת הראשונית בין האזרח לרשות להכרעה בדרג מקצועי, יעיל, מהיר ומיומן. כמו כן, בדרך כלל היא מקנה לגורם הדן שיקול דעת רחב לסטות מן ההחלטה המקורית וליתן החלטה אחרת תחתיה. מן הצד האחר, מובטח פיקוח שיפוטי על החלטת גוף הערר באמצעות מנגנון הביקורת השיפוטית המבקר את פעולתה בין בערכאה שיפוטית רגילה ובין בבית המשפט הגבוה לצדק".

7. הגשמת התכליות והיתרונות שבמוסד הערר, מחייבת הכרה בו כסעד חלופי שיש למצותו טרם הפנייה לבית המשפט. כאמור, וועדת הערר הינה חלק מהמנגנון המנהלי אשר בסמכותה לבטל את ההחלטה המנהלית נשוא הערר ולתת אחרת תחתיה. (ראו יצחק זמיר, השפיטה בעניינים מנהליים, תשמ"ח 1987-, עמ' 88). מכך מתחייב, כי אין לראות במאמצי הפרט למצות את ההליכים המנהליים העומדים לרשותו כיוצרים שיהוי הפועל לחובתו. עמד על כך בית המשפט בבג"ץ 453/84, איתורית שירותי תקשורת בע"מ ואח' נ. שר התקשורת ואח', פ"ד לח(4) עמ' 617, 622, שם נדונה השאלה אם פנייה לנציב תלונות הציבור מהווה סעד חלופי, ובתור שכזו גוברת על טענת שיהוי. על כך אמר כבוד השופט א' ברק (כתוארו אז) :

"נראה כי אם פניה לנציב התלונות מהווה תנאי מוקדם לפניה לבית המשפט הגבוה לצדק, הרי הזמן שעובר תוך מיצוי סעד זה אין לקחתו בחשבון לעניין השיהוי. לא יתכן, שאותה שיטת משפט עצמה תדרוש מחד גיסא ממתלונן לפנות לנציב התלונות בטרם פינה לבית המשפט, ותקבע מאידך גיסא, כי בפנייתו לנציב התלונות הוא עשוי להשהות את פנייתו לבית המשפט. הרמוניה משפטית מחייבת, כי אותה שיטת משפט לא תראה בפניה לנציב התלונות הן צעד חיוני והן צעד יוצר שיהוי. אך, כפי שראינו, אין הפניה לנציב התלונות מהווה תנאי לפניה לבית המשפט הגבוה לצדק."

מן הכלל אל הפרט

8. בסעיף 110 לחוק התכנון והבניה, התווה המחוקק דרך להשיג על החלטותיה של הוועדה המחוזית. לדרך זו יתרון בולט, באשר הרכבה של המועצה הארצית מבטיח כי הביקורת על החלטות הוועדה המחוזית תיעשה על ידי גורמים מקצועיים, ובסופו של ההליך אפשר שהסעד שתושיט המועצה הארצית יהיה אף יעיל יותר מזה שעשוי העורר לזכות בו בבית המשפט. יותר מכך, המועדים שקצב המחוקק למועצה הארצית למתן החלטה בערר שנדון בפניה, מבטיח את יעילות הטיפול בתלונתו של הפרט כנגד רשויות התכנון. יתרונות אלה בולטים במיוחד לאור ההלכה המושרשת, לפיה הביקורת השיפוטית על החלטות המנהל, ובמיוחד על החלטותיהם של מוסדות התכנון, מצטמצמת לתהליך קבלת ההחלטה, ואין היא חודרת לשיקולים מקצועיים שעמדו ביסוד ההחלטה המנהלית (בג"ץ 2920/94, אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון, פד"י נ(3), 441; בג"ץ 2324/91 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, פד"י מה(3), 678). לפיכך, אין לראות בפנייה לקבלת רשות לערור בפני המועצה הארצית לתכנון ובניה, צעד היוצר שיהוי, אדרבא, זהו ניסיון למצות סעד חלופי שעשוי לייתר את הפניה לבית המשפט. מכאן דעתי, שלאור תכליתה של תקנה 3 לתקנות כמעגנת את כללי השיהוי, נכון יהיה לקבוע כי מניין הימים להגשת העתירה יתחיל ביום דחיית בקשת הרשות לערור על ידי יושב ראש הוועדה המחוזית, ובמידה והרשות ניתנה, מיום מתן החלטתה של המועצה הארצית.

בנסיבות המקרה שבפנינו, החלטת יושב ראש הוועדה המחוזית הדוחה את בקשת הרשות לערור, הומצאה לידי המערערים בתאריך 20.2.00, והעתירה לבית משפט קמא הוגשה בתאריך 30.3.00, דהיינו, ללא חריגה מהמועד הקבוע בתקנות (45 ימים). משהגעתי למסקנה זו, לא מצאתי צורך לעמוד על יתר הטענות העולות מהערעור. לבסוף אעיר, כי לו גם סברתי שהמערערים איחרו בהגשת עתירתם לבית משפט קמא - ואינני סבור כך - הייתי מורה על הארכת המועד להגשת העתירה עד ליום הגשתה בפועל, באשר קיימת סיבה סבירה ל"אחור" זה.

לאור האמור, אני מציע לחבריי לקבל את הערעור, במובן זה שהדיון בעתירה יוחזר לבית המשפט המחוזי על מנת שידון בה לגופה. כמו כן אני מציע לחייב את המשיבים בהוצאות המערערים בסך 20,000 ש"ח.


השופטת ט' שטרסברג-כהן:

אני מסכימה.

ת
השופט י' טירקל:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' א' לוי.

ניתן היום, י"ג בניסן תשס"ב (26.3.02).

ט
_________________
העתק מתאים למקור 00063650.O07 /אז
נוסח זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
רשם בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-XXXX444
בית המשפט פתוח להערות והצעות: [email protected]
לבתי המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il


מעורבים
תובע: שולמית בר אור
נתבע: הועדה המקומית לתכנון ובניה גליל תחתון
שופט :
עורכי דין: