ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין המועצה המקומית בנימינה נגד מועצה אזורית חוף הכרמל :

לפני כבוד השופט רון סוקול

העותרות

  1. המועצה המקומית בנימינה- גבעת עדה
  2. המועצה האזורית מנשה

ע"י ב"כ עוה"ד ד' נחליאלי ואח'

3. המועצה המקומית פרדס חנה-כרכור
ע"י ב"כ עוה"ד ג' ג'ובראן

נגד

המשיבות
1. מועצה אזורית חוף הכרמל
ע"י ב"כ עוה"ד א' הירש

2. החברה לפיתוח קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד בע"מ
ע"י ב"כ עוה"ד מ' טולצ'ינסקי

3. עיריית אור עקיבא
ע"י ב"כ עוה"ד א' אהרונוביץ'

פסק דין

1. בצדו הצפוני של היישוב קיסריה מצוי חוף ים מוכרז המוכר כחוף האקוודוקט או חוף הקשתות. במשך שנים רבות היו הגישה לחוף והחניה בקרבתו פתוחים לציבור הרחב ללא כל תשלום. עם תחילת עונת הרחצה הנוכחית החלה גביית דמי חניה מבעלי רכבים שביקשו לחנות באחד ממגרשי החניה הסמו כים ל כניסה לחוף הרחצה ואשר זכויות החכירה בו הינן של קרן קיסריה. דמי החניה אינם נגבים מתושבי המועצה האזורית חוף כרמל, תושבי קיסריה ותושבי אור עקיבא.

בעתירה הנוכחית מבקשות העותרות, רשויות מקומיות המצויות בקרבה לקיסריה, להורות על ביטול האישורים וההיתרים שניתנו על ידי המועצה האזורית לגביית תשלום עבור חניה במגרש.

מרבית המחלוקות מתמקדות בתקינות ההליכים להכרזת המגרש כמגרש חניה פרטית על פי חוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז – 1987. כן מעל ות העותר ות טענות בדבר אפליה בהענקת שירותי החניה לציבור.

רקע
2. הישוב קיסריה שוכן בקרבת חוף הים ומצוי בתחומי המועצה האזורית חוף הכרמל (להלן: המועצה האזורית). בסמוך לשכונה 2 בקיסריה, בצדו הצפוני של הישוב, מצוי חוף ים ובו שרידי אמת מים רומית (אקוודוקט). החוף מוכר כחוף האקוודוקט או חוף הקשתות (להלן: החוף). החוף הינו מקום רחצה מוכרז בהתאם להוראות חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964, וצו הסדרת מקומות רחצה (מקומות רחצה אסורים ומוכרזים בים התיכון, בים כנרת, בנהר הירדן, בים המלח ובים סוף), התשס"ד-2004.

3. חוף הרחצה משמש את תושבי קיסריה, המועצה האזורית ותושבי הישובים הקרובים, כמו גם מבקרים א חרים מכל רחבי הארץ. אין חולק שהגישה לחוף הינה חופשית והמבקרים בחוף אינם נדרשים לשלם דמי כניסה לגורם כלשהו.

4. בקרבת חוף הים מצויים שני מתחמי חניה אשר שימשו במשך שנים רבות את קהל המבקרים בחוף. מתחם חניה אחד מצוי בחלקה 2 בגוש 10619 שהבעלות בה הינה של מדינת ישראל (להלן: המתחם הציבורי). מתחם שני מצוי בחלקה 1 בגוש 10619 שגם בה הבעלים הינה מדינת ישראל אולם זו החכירה את הזכויות לקרן קיסריה (ראו נסח רישום נספח 1 לתשובת החברה לפיתוח קיסריה) (מתחם זה להלן: המתחם הפרטי). החברה לפיתוח קיסריה (להלן: החפ"ק) היא שפועלת בשמה של קרן קיסריה ומנהלת את נכסיה.

5. עד לתחילת עונת הרחצה הנוכחית שימשו שני המתחמים האמורים לחניית המבקרים בחוף, ובשניהם לא נגבה כל תשלום עבור החניה. חשוב לציין כי למרות ששני המתחמים שימשו לחניה, הרי שייעודם על פי תכנית המתאר אינו כולל י יעוד לחניה. המתחם הציבורי כלול בשטח שייעודו דרך. על פי טענת המשיבות מצוי המתחם הפרטי בתחומי תכנית המתאר המקומית ג/462 – "קיסריה, אזור הנופש והווילות". החלק המזרחי של המתחם הפרטי הינו ביעוד "שטח ספורט ובידור" והשטח המערבי מיועד לחוף רחצה (נספח 3 לתשובה).

לטענת העותרות ייעוד שטח המתחם הפרטי שונה לייעוד חקלאי על פי אכרזה על קרקע חקלאית משנת 1987. כן טוענים הם כי המתחם כלול בתחומי תמ"א/13 וייעודו על פיה קרקע חקלאית. כך או כך מוסכם על הכ ול כי על פי תכניות המתאר התקפות, לא מיועד המתחם הפרטי לחניה.

6. בחודש אפריל 2015 פרסמה המועצה האזורית מודעות בהן נאמר "תושבים יקרים – עם פתיחת עונת הרחצה ב-20.04.15 יופעל בחוף האקוודוקט חניון בתשלום, תושבי קיסריה וחוף הכרמל יהיו פטורים מתשלום, בכפוף להצגת תעודת זהות או כרטיס תושב" (נספח 3 לעתירה).

במקביל הוצבו בקרבת החוף שלטי הכוונה המכוונים את הציבור לשני מתחמי חניה. בהפניה למתחם הציבורי נאמר "חניון הסדר ללא תשלום", ואילו בשלטי ההכוונה למתחם הפרטי מצוין "חניון ציבורי בתשלום". בכניסה למתחם הפרטי הוצבו שלטים המפרטים את דמי החניה. כן נרשם כי "לתושבי אור-עקיבא, קיסריה והמועצה האזורית חוף-כרמל, בהצגת תעודת זהות החניה חינם".

7. עוד מתברר כי בשנת 2005 הוציאה המועצה האזורית צו שימוש לקרן קיסריה על פי סעיף 5 לחוק הרשויות המקומיות (שימוש ארעי במגרשים ריקים), התשמ"ז- 1987 (להלן: חוק המגרשים) והורתה כי המתחם הפרטי ישמש כחניה ציבורית. צו זה פקע בשנת 2010, אולם המגרש המשיך לשמש כחניה ציבורית. ביום 15.4.15 ניתן צו שימוש חדש למגרש ולפיו נקבע כי המתחם הפרטי ישמש כחניה ציבורית (להלן: צו השימוש). עם הוצאת צו השימוש ובהתאם לבקשה שהגישה חברת ים חניונים בע"מ לקבלת רישיון עסק, ניתן רישיון להפעלת עסק של חניה בתשלום במתחם הפרטי.

העתירה וההליכים
8. ביום 11.6.2015 הגישו העותרות, רשויות מקומיות שמצויות בקרבת קיסריה, את עתירתן המקורית לביטול הרישיון שניתן לגביית תשלום דמי חניה במתחם הפרטי . העתירה המקורית כוונה גם כנגד החלטה של המועצה לגבות דמי חניה עבור חניה בחוף מוכרז נוסף, חוף הזהב, אולם לאחר שהמועצה הודיעה כי לא תגבה דמי חניה, ויתרו העותרות על טענותיהן בעניין זה.

9. בעתירתן המקורית טענו העותרות כי נפלו פגמים בהו צאת צו השימוש על פי חוק המגרשים. עוד טענו כי מי שגובה למעשה את התשלום הינה המועצה האזורית. העותרות סמכו טענותיהן על חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד- 1964, האוסר על גביית תשלום עבור כניסה לחוף רחצה. לטענתן גביית תשלום דמי החניה עבור החניה במתחם הפרטי עוקפת את האיסור , שכן לחוף לא ניתן להגיע אלא ברכב פרטי. עוד נטען כי מתן פטור רק לתושבי המועצה האזורית, תושבי קיסריה ותושבי אור עקיבא, מהווה הפליה פסולה.

10. ביחד עם הגשת העתירה הגישו העותרות גם בקשה לצו ביניים האוסר על גביית התשלום. לאחר שהתקיים דיון בבקשה לצו ביניים ניתנה החלטתי מיום 29.6.2015 בגדרה קבעתי כי נפל פגם בהליכים שננקטו על ידי המשיבות לפי חוק המגרשים. קבעתי כי על פי חוק המגרשים נדרשת הודעה בכתב של בעל מגרש על רצונו לעשות שימוש פרטי במגרש ריק שלגביו הוצא צו שימוש, וכי בהעדר הודעה מפורשת בכתב לא הייתה המועצה רשאית ליתן לחפ"ק או לים חניונים בע"מ רישיון עסק להפעלת מגרש חניה בתשלום. בהתאם ניתן צו ביניים האוסר על שימוש במתחם הפרטי כמגרש חניה בתשלום. בהחלטה הבהרתי כי צו השימוש המורה כי המתחם הפרטי ישמש כחניה ציבורית יישאר על כנו.

11. בעקבות צו הביניים הודיעה המועצה האזורית על ביטול צו השימוש מיום 15.4.2015 ובמקומו הוציאה צו שימוש חדש (להלן: הצו החדש). מיד עם המצאת הצו החדש לחפ"ק הודיעה החפ"ק בכתב על רצונה להפעיל במגרש חניה פרטית בתשלום (הודעה מיום 30.6.2015). עם קבלת ההודעה אישרה המועצה לחפ"ק לעשות שימוש במתחם הפרטי כמגרש חניה פרטית בתשלום ורישיון העסק לים חניונים בע"מ חודש.

12. בעקבות הודעות המשיבות כי בכוונתם לשוב ולתפעל את מגרש החניה בתשלום תוך התבססות על הצו החדש, שבו העותרות וטענו כי יש להותיר את צו הביניים על כנו. בהחלטתי מיום 2.7.2015 קבעתי כי יש לראות בהודעת המשיבות כבקשה לביטול צו הביניים וקבעתי דיון נוסף. לאחר דיו ן, ביום 6.7.2015, ניתנה החלטתי השנייה שבה הוריתי כי צו הביניים מיום 29.6.2015 יישאר בתוקפו. קבעתי כי נפל פגם בביטול צו השימוש והוצאת צו השימוש החדש. ציינתי כי לא ניתן לבטל צו תקף רק כדי לעקוף את החלטת בית המשפט. כן ציינתי כי ביטול צו תקף מחייב שיקול דעת תוך התחשבות באינטרסים השונים , לרבות באינטרס ההסתמכות של הציבור.

בהחלטתי ציינתי כי סעיף 6(ד) לחוק המגרשים בא לענות על הקושי הנוצר מעיכוב במתן הודעה כנדרש על פי סעיף 5 לחוק, דהיינו הודעה של בעל המקרקעין בדבר רצונו להשתמש במגרש כחניה פרטית. בהתאם לסעיף 6(ד) ניתן להתיר את השימוש הפרטי ובלבד שהשימוש הפרטי יחאחר שיחלפו 60 יום מהודעת בעל המגרש על פי סעיף 6(ד) האמור.

לאור על אלו כי קבעתי צו השימוש החדש אינו מבטל את צו השימוש המקורי וכי על פי צו השימוש המקורי ובהתאם לצו הביניים ימשיך המתחם הפרטי לשמש כחניה ציבורית.

העתירה
13. בעקבות החלטות אלו תיקנו העותרות את עתירתן והגישו כתב עתירה מתוקן. פסק דין זה יתייחס אפוא לכתב העתירה המתוקן בלבד.

בעתירתן המתוקנת חוזרות העותרות על הטענות בדבר פגמים במתן ההיתר לשימוש במתחם הפרטי כמגרש חניה פרטי על פי חוק המגרשים. נטען עוד כי המתחם הפרטי על פי תכנית המתאר הארצית תמ"א/13 ומכוח אכרזה על המתחם כ קרקע חקלאית, הינו לחקלאות בלבד. בהתאם, כך נטען, אין סמכות למועצה להוציא צו שימוש, שכן קרקע בייעוד חקלאי מוחרגת מהוראות החוק.

עוד נטען כי הוצאת צו השימוש ומתן היתר לחפ"ק לגביית דמי חניה, אינם אלא מסווה לגביית דמי חניה שלא כדין על ידי המועצה. בעניין זה מפנות העותרות להתבטאויות של ראש המועצה האזורית, מר כרמל סלע, בכתב ובעל פה, ולמסמכים שונים לרבות פרוטוקולים של ישיבות המועצה. מכל אלו מבקשות העותרות ללמוד כי למעשה המועצה היא שגובה את תשלום דמי החניה.

העותרות שבות וטוענות גם כי מתן פטור מדמי חניה לתושבי המועצה האזורית, תושבי קיסריה ותושבי אור עקיבא, מהווה אפליה אסורה. לטענתם, תיקון האפליה ייעשה בדרך של מתן פטור גורף לכלל הציבור לחנות במתחם ללא תשלום.

14. העותרות מעלות טענות גם כנגד החלטת החפ"ק וקרן קיסריה לגביית תשלומים. לטענתם קרן קיסריה הינה גוף דו מהותי הכפוף גם לכללי המשפט הציבורי. בהתאם, כך נטען, מנועות קרן קיסריה והחפ"ק הפועל ת בשמה, מלעסוק בגביית כספים, לא כל שכן בגב ייה סלקטיבית של כספים מהמבקרים בחוף.

דיון והכרעה
15. חוק הסדרת מקומות רחצה מסמיך את שר הפנים להכריז על מקום שגבולותיו מוגדרים כמקום רחצה מוכרז (סעיף 3 לחוק הסדרת מקומות רחצה). משהוכרז מקום כחוף רחצה, מוטל על הרשות המקומית שבשטחה מצוי החוף לפעול על פי הוראות שר הפנים כאמור בסעיף 4 לחוק. עוד קובע החוק כי מקום רחצה מוכרז יהיה פתוח לציבור, ללא כל תשלום, אלא אם נחקק חוק עזר המתיר את הגבייה והתקבל אישור שר הפנים לגבייה, ובכפוף לכך שחלק סביר של אותו מקום יוותר פתוח לקהל לכניסה ללא תשלום (סעיפים 6(א)(10) ו- 8 לחוק).

16. בבג"צ 5824/05 אדם טבע ודין, אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' שר הפנים (10.12.2009) מבהיר בית המשפט העליון:

המשאבים הטבעיים של ארצנו הקטנה, וחופי הים בכללם, אינם רבים אך הם יפים, ומשמשים מקור הנאה ורווחה לתושבי המדינה. אחריותה של המדינה היא לדאוג לכך שבני הציבור יוכלו לממש את זכותם הטבעית ליהנות ממשאבי הטבע, שהם נחלת הכלל. ביסודם, משאבים אלה אינם אמורים לשמש מקור לעשיית רווח כספי למאן דהוא, והדבר אמור גם ביחס לרשויות המקומיות ולמדינה, אלא הם מיועדים לטובת הכלל, בלא אבחנה בין קטן לגדול, בין עשיר לעני, ובין צעיר לבוגר בשנים [...]

עוד הבהיר בית המשפט באותו עניין, תוך הפנייה לעמדת משרד הפנים, כי אין מניעה לגבות דמי חניה במגרשי חניה הסמוכים לחוף ובלבד שגביית דמי החניה לא תהיה דרך עקיפה לגביית דמי כניסה שלא כדין, וכך נאמר:

בדומה לכך, ניתן גם להקצות מתחמים מסוימים למגרשי חניה מוסדרים ליד החופים, שיאפשרו חניה תמורת תשלום. יחד עם זאת, הקצאות שטחי חופים בתמורה כספית אינן יכולות לחרוג מההיקף הסביר והראוי, בשים לב לנקודת המוצא לפיה עיקרם של החופים ואזורי הנגישות לחופים צריכים להישאר פתוחים לציבור הרחב ללא דרישת תשלום. בכך ישתקף אופיים של חופי ישראל כמשאב לאומי השווה לכל נפש, שלכל אדם יכולה וצריכה להיות נגישות אליו בלא אבחנה כלשהי.

בהתאם הוציא משרד הפנים הנחיות בדבר גביית דמי כניסה ודמי חניה במקומות רחצה מוכרזים (ראו חוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 4/2007 ).

17. במקרה הנוכחי אין חולק כי חוף האקוודוקט הינו חוף מוכרז. המועצה המקומית אינה גובה דמי כניסה לחוף. עוד מוסכם כי אין גישה לחוף בתחבורה ציבורית וכי פרט לתושבים הגרים בסמיכות, נדרשים המבקרים להגיע ברכבם הפרטי ולחנות בקרבת החוף.

18. כדי לאפשר חניה חינם לכלל המבקרים הותירה המועצה האזורית את המתחם הציבורי כמגרש חניה פתוח ללא תשלום. מגרש חניה זה מהווה לטענת ה משיבות כ- 30% מכלל מקומות החניה בשני המתחמים (אף כי העותרות סבורות שהחישוב מוטה והמגרש הציבורי הינו מעט קטן מהנטען). כך או כך ברי כי המועצה האזורית הותירה את השטח הסמוך לחוף שבבעלותה כחניה ציבורית ללא תשלום.

19. הדיון מתמקד רק בסוגיית החניה במתחם הפרטי, שכאמור הינו מוחכר לקרן קיסריה. הואיל והמחלוקת נוגעת למתן היתר לחניה פרטית בתשלום על ידי גורם פרטי שאינו הרשות המקומית, ברי שאין בהוראות חוק הסדרת מקומות רחצה להקנות לציבור הרחב זכות חניה במתחם הפרטי.

חוק המגרשים
20. מרבית טענות העותרות מתייחסות להליכים על פי חוק המגרשים. בחלק ניכר מהטענות כבר דנתי בהחלטות בבקשות לצווי ביניים ועל כן אסתפק בהתייחסות תמציתית.

21. חוק המגרשים מקנה לרשות מקומית, עירייה או מועצה מקומית, סמכות להוצאת צווי שימוש ארעיים למגרשים ריקים שבתחומן. מטרת החוק הינה להביא לניצול מיטבי של מגרשים ריקים שאינם משמשים את בעליהם לייעודם לטובת הציבור, למנוע הזנחה של מגרשים ריקים, למנוע השלכת פסולת, לשמור על הסביבה, למנוע בנייה בלתי חוקית וכדומה (ראו בג"צ 183/95 גלים כפר נוער חיפה נ' ראש עיריית טירת הכרמל, פ"ד נה(1) 481 (1998); עע"מ 9963/03 זוהר נ' עיריית תל אביב - יפו (1.8.2006); רע"א 2896/06 רוזנצויג נ' עירית טבריה (18.9.2006)).

יפים דברי השופט חשין בבג"צ 183/95 הנ"ל, אשר פירט את מטרת החוק:

כולנו ראינו וידענו כי רבים הם בערים ובכפרים מגרשים ריקים ההופכים מקור למטרדים. פירצה קוראת לגנב, כך לימדונו חז"ל (סוכה, כו, א), ומגרש ריק קורא למפרי-חוק להפכו מקור למטרד-הציבור. קבלנים ישליכו עליו פסולת בנייה, תושבים יניחו בו מקרר ישן, ארון שזמנו חלף ואשפת-שיגרה של יומיום. וכך הופכות ערינו לערים ומזבלות בתוכן. אותם מגרשים ריקים אף קוראים לפולשים ולמפרי-חוק לתפוס חזקה בהם, ואם בפאתיהם יימצא בניין נטוש תרבה ותגדל הרעה.

החוק מאפשר לרשות לעשות שימוש או להתיר שימוש במגרשים ריקים למטרות מוגבלות, גינון וחניה, למשך תקופת זמן מוגבלת, ובכך להשיג פתרונות למצוקות זמניות או לצרכים זמניים, ולנצל את המגרשים הריקים עד לשינוי ייעודם, או התאמת השימוש הייעודי בהם.

22. החוק מקנה סמכות לרשות המקומית ליתן צו שימוש בנוגע למגרש ריק המוגדר בחוק כ"מגרש שאין עליו בניה למעט גדר, ושאינו משמש בפועל למטרה שלמענה מותר להשתמש במגרש על פי תכנית בת תוקף או על פי היתר". עוד נקבע בחוק כי הסמכות מוענקת לרשות רק לגבי "התחום המאוכלס", דהיינו "שטח השיפוט של רשות, למעט שטח המיועד למטרה חקלאית על פי תכנית בת תוקף ".

23. סעיף 5 לחוק המגרשים מקנה לרשות המקומית סמכות לצוות כי מגרש ריק ישמש לחניה ציבורית ללא תשלום. הוצאות הכשרת המגרש ואחזקתו יחולו במקרה זה על הרשות המקומית. מגרש שכזה מכונה מגרש ציבורי.

סעיף 6 לחוק המגרשים קובע כי לאחר מתן צו לשימוש במגרש ריק כמגרש חניה ציבורי על פי סעיף 5 לחוק, יכול בעל המקרקעין להודיע לרשות כי ברצונו להשתמש במגרש כמגרש חניה פרטי, לרבות לחניה בתשלום. הודעה שכזו תחשב כבקשה לרישיון לניהול מגרש החניה. העתרות הרשות לבקשה כאמור, תיחשב כמתן רישיון עסק על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. הרשות מוסמכת לקבוע גם את תנאי הרישיון (ס' 6(ב) לחוק המגרשים). משנ יתן היתר לשימוש במגרש כמגרש חניה פרטי יחולו כל הוצאות הכשרת המגרש ואחזקתו על בעל המקרקעין.

24. סעיף 6(א) לחוק המגרשים מציב לבעל המקרקעין מגבלת זמן למתן הודעה בדבר רצונו לעשות במגרש שימוש כחניה פרטית. הודעת בעל המקרקעין צריכה להינתן תוך 60 יום, שאחרת יוותר המגרש כמגרש לחניה ציבורית. הטעם בדבר נעוץ בצורך לאזן בין צרכי הציבור והסתמכות הציבור והרשות על הצו, לבין זכותו של בעל המקרקעין להשתמש במגרש לצרכיו שלו.

המחוקק הוסיף וקבע כי גם בחלוף המועד עומדת לבעל המגרש זכות להשיב לידיו את השימוש במגרש לחניה פרטית. סעיף 6(ד) לחוק קובע:

הזכות כאמור בסעיף קטן (א), תעמוד לבעל המגרש גם לאחר תום ששים ימים ממועד קבלת ההודעה, ויחולו הוראות סעיף קטן (ב), ובלבד שנתן את ההודעה לראש הרשות ששים ימים לפחות לפני מועד תחילת השימוש במגרש כמגרש חניה פרטי והחזיר לרשות את ההוצאות שהוציאה להכשרת המגרש כמגרש חניה ציבורי.

על-פי הוראה זו, רשאי בעל המגרש להודיע על רצונו לעשות שימוש במגרש לחניה פרטית, אף אם לא עמד במועד 60 הימים כנדרש על פי סעיף 6(א) לחוק, אולם הוא לא יוכל להתחיל בשימוש לפני שחלפו 60 יום ובטרם השיב לרשות את הוצאותיה.

25. משפרטנו את המסגרת נחזור לטענות העותרות . הטענה הראשונה שמעלות העותרות הינה כי חוק המגרשים אינו מקנה למועצה סמכות ליתן צו שימוש למתחם הפרטי שכן אינו מצוי באזור שלגביו ניתן להוציא צו שימוש. העותרות מפנות לסעיף 2 לחוק המגרשים המורה כי סמכות הרשות ליתן צו שימוש מוגבלת רק ל" מגרש ריק שבתחומה המאוכלס". התחום המאוכלס בשטח הרשות מוגדר כ"שטח השיפוט של רשות, למעט שטח המיועד למטרה חקלאית על פי תכנית ברת תוקף".

26. לגרסת העותרות המתחם הפרטי מיועד למטרה חקלאית ועל כן הינו מוחרג מהשטח המאוכלס שלגביו ניתן להוציא צו שימוש. העותרות מפנות לאכרזה על קרקע חקלאית משנת 1987 וכן לייעוד המתחם על פי תכנית המתאר הארצית תמ"א/13. העותרות צירפו מפה שממנה מבקשות הן להראות כי בתכנית המתאר הארצית סומן המתחם הפרטי כשטח הכלול ב אכרזה על קרקע חקלאית.

27. המשיבות מציד ן טוענ ות, כי על פי מפת שטחים שהוצאה מאתר המפות הממשלתי, רק חלק מהמתחם כלול בשטח ה אכרזה. עוד טוענים הם כי על פי חוק המגרשים יוחרג שטח משטחה המאוכלס של הרשות רק אם הוא מיועד לחקלאות על פי תכנית ואין די באכרזה כדי להחריגו מהשטח המאוכלס.

28. טענת העותרות בעניין זה אינה מקובלת עליי. ראשית, דומני כי העלאת הטענה נעשתה בחוסר תום לב. העותרות סבורות כי אם לא יינתן צו שימוש על פי חוק המגרשים ניתן יהיה להשתמש במתחם הפרטי כחניה ציבורית ללא תשלום, אך לא כך הדבר. ראינו כי אין חולק שהמתחם הפרטי אינו מיועד על פי תכנית כלשהי לחניה. האפשרות היחידה לעשות במגרש שימוש שלא על פי ייעודו וללא שינוי הייעוד, הינו הוצאת צו שימוש ארעי. אם תתקבל טענת העותרות לא ניתן יהיה להשתמש במגרש לחניה כלשהי, בין פרטית ובין ציבורית. זאת ועוד, בעבר שימש המתחם לחניה ציבורית מכוח צו שימוש שהוצא בשנת 2005. אמ נם המתחם המשיך לשמש כחניה ציבורית גם לאחר פקיעת הצו, אולם שימוש זה היה שלא כדין. לעותרות או למבקרים בחוף הרחצה אין כל זכות מוקנית להמשיך ולהשתמש במתחם הפרטי כחניה ציבורית. האפשרות היחידה להכשרת החניה הינה באמצעות צו השימוש. משמע, הטענה כי צו השימוש בטל מחמת שהמתחם מצוי בשטח המיועד לחקלאות, משמיטה את הקרקע תחת הטענה בדבר זכות הציבור לחנות במגרש. ברי שהעותרות סבורות כי ללא צו שימוש ניתן יהיה לחנות, שלא כדין, במגרש והן סומכות ידיהן על העדר אכיפה. זוהי כמובן טענה שאין לקבלה.

29. שנית, דומני כי אין די באכרזה על קרקע חקלאית כדי להחריג את הקרקע מהגדרת השטח המאוכלס של הרשות. ההגדרה מחריגה רק משטח המיועד למטרה חקלאית " על פי תכנית בת תוקף", ותכנית מוגדרת "כמשמעותה בחוק התכנון והבנייה", אכרזה על קרקע חקלאית אינה בבחינת תכנית על פי חוק התכנון והבניה (ראו והשוו בר"מ 3781/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' הר, פסקה 14 (7.8.2006) ).

על כן, דין הטענה בדבר העדר סמכות למתן צו שימוש למתחם הפרטי להידחות.

30. בהחלטות הביניים ציינתי כי לא נפל פגם במתן צו השימוש המקורי. בהחלטה מיום 6.7.2015 קבעתי כי הוצאת צו השימוש החדש, רק כדי לעקוף את החלטת בית המשפט מיום 29.6.2015, ולהכשיר את בקשת המשיבות למגרש חניה פרטי, הינה פסולה ודינה להתבטל. דומני כי המשיבות מוכנות לקבל את ההנחה כי צו השימוש החדש בטל. בהתאם שלחה החפ"ק למועצה הודעה מיום 7.7.2015 על פי סעיף 6( ד) לחוק, דהיינו הודעה כי ברצונה לעשות במתחם הפרטי שימוש כחניה פרטית תוך 60 יום (נספח 11 לתשובת החפ"ק). הודעה זו אושרה על ידי המועצה.

31. כאן ראוי להזכיר כי לטענת המשיבות תכלית סעיף 6(ד) לחוק המגרשים הינה להגן על הרשות המקומית אשר החלה בנקיטת פעולות להפיכת מגרש ריק לחניה ציבורית . תקופת ההמתנה של 60 הימים, כך נטען, נועדה לאפשר לרשות המקומית להשיב לידיה את הוצאותיה. על כן, מאחר שבמקרה הנוכחי לא ביצעה המועצה כל פעולה להכשרת המגרש, ניתן לקצר את המועד.

32. טענה זו אינה מתיישבת עם הוראות סעיף 6(ד), שכן על פי הוראות סעיף זה חובה על בעל המגרש להשיב לרשות את הוצאותיה גם בתום 60 ימים . ההמתנה נועדה לא רק להגן על הרשות אלא גם על הסתמכות הציבור אשר נהנה מהחניה הציבורית. יתרה מזו, הוראות סעיף 6( ד) נועדו לדרבן בעלי מגרשים לפעול במסגרת זמנים קבועה כדי לאפשר לרשות לשקול את צעדיה, לאפשר לציבור להביע עמדתו על החלטת הרשות וכדומה. ודוקו, חוק המגרשים מאפשר למעשה "הפקעה" של זכות השימוש לטובת הציבור במגרשים ריקים. "הפקעה" זו מהווה העדפה של האינטרס הציבורי על פני זכויותיו של הפרט. הוראת סעיף 6 מקנה לבעל הזכות במגרש אפשרות למנוע את ה"הפקעה" אם ייעשה במגרש שימוש לתכלית החוק , כלומר לחניה. השבת זכות השימוש לבעל מגרש שהשימוש בו "הופקע" על פי חוק המגרשים, מותנית בעמידה בתנאים , לרבות בתנאים המתייחסים למועדים.

33. המועצה האזורית לא נתנה כל הסבר מדוע ראוי לסטות מהמועדים הקבועים בחוק המגרשים. צריך לזכור שהמועצה, האמונה על האינטרס הציבורי, צריכה לעודד את החניה הציבורית במתחם הפרטי וגם אם יש לכך עלויות כנדרש להכשרת המגרש, הרי שהמועצה תוכל להשיב לידיה את הוצאותיה בתום התקופה.

34. טענה נוספת שמעלות העותרות היא כי השימוש למעשה במגרש, הוא שימוש של המועצה וכי מתן היתר לחפ"ק להשתמש במגרש כמגרש חניה פרטי הינו מסווה לגביית דמי חניה על ידי המועצה. בעניין זה מפנות העותרות להתבטאויות שונות של ראש המועצה מר כרמל סלע, לפרוטוקולים של ישיבות המועצה, ולדברים שנאמרו על ידי נציגי החפ"ק, לרבות במסגרת תכנית טלוויזיה בערוץ 10.

35. כבר בהחלטות הביניים ציינתי כי קיימת תחושה לא נוחה מהתבטאויותיו של ראש המועצה וחברי המועצה , אשר בהתבטאויותיהם הציגו מצג ולפיו המועצה היא שגובה את דמי החניה. ראש המועצה התבטא גם באולם בית המשפט כי המועצה זקוקה להכנסות מהחניה כדי לממן את אחזקת החוף. עם זאת, דומני כי אין בפניי די ראיות כדי לקבוע כי המועצה אכן נהנית מגביית דמי החניה כולם או חלקם. אין גם לשלול כי לפחות חלק מההתבטאויות וחלק מהדיונים בישיבות המועצה התייחס גם למתחם הציבורי ולא לזכויות המועצה לקבלת כספים מהמתחם הפרטי.

36. בא כוח החפ"ק ונציגי החפ"ק הבהירו מפורשות כי המועצה אינה מקבלת תשלום כלשהו מתוך דמי החניה. החפ"ק, כך לטענתם, משתתפת באחזקת החוף מזה שנים רבות ואין כל קשר בין השתתפותה באחזקת החוף לגביית דמי החניה. עוד טענו כי החפ"ק ביקשה, בעל פה, כבר לפני זמן רב היתר לגביית דמי חניה במתחם.

התשובות שניתנו ביום 15.7.2015 לערוץ הטלוויזיה אינן ראיות מספיקות להוכחת הקשר הנטען. יתרה מזו, האמירות כי הכספים שייגבו יוחזרו למועצה האזורית לטובת כיסוי הוצאות אחזקת החוף, אינן מלמדות על קשר ישיר בין ההכנסות שיתקבלו מדמי החניה למועצה והן יכולות להתיישב גם עם הצהרת החפ"ק כי היא משתתפת בהוצאות אחזקת החוף.

37. עוד ראוי להזכיר כי אפילו הייתה המועצה עצמה מכשירה שטח ציבורי לחניה בתשלום, אין בכך כל פגם. כפי שראינו על פי פסיקת בית המשפט, האיסור על גביית תשלום דמי כניסה לחוף רחצה מוכרז, יחול גם על גביית דמי חניה מקום שבו אין אפשרות סבירה אחרת להגיע לחוף ללא תשלום. המועצה האזורית הכשירה מגרש לחניה ציבורית ללא תשלום. מדובר במגרש חניה שמאפשר חנית מבקרים רבים ואף אם קיימת מחלוקת על מספר הרכבים המדויק שיכולים לחנות בו, אין ספק שמדובר בשטח סביר. יתרה מזו, הן המועצה והן החפ"ק הודיעו כי אינן מתנגדות להפעלת שירותי הסעה לחוף הים ויאפשרו העלאה והורדת נוסעים בקרבת החוף. משמע, העותרות, הדואגות לתושביהן, יכולות להפעיל שירותי הסעה לחוף הים ובכך לאפשר גישה חופשית לתושבים לחוף הים.

טענת האפליה
38. העותרות טוענות עוד כי מתן פטור מתשלום דמי חניה לתושבי המועצה האזורית ותושבי אור עקיבא, תהווה אפליה פסולה שיש לבטלה. לטענתן, אפליה על בסיס מקום מגורים מהווה אפליה אסורה. עוד טוענות העותרות כי ניתן להבחין בין תושבי מקומות שונים רק אם יש נימוק ענייני המצדיק זאת. במקרה הנוכחי אין כל נימוק שכזה. לבסוף נטען כי אפילו מדובר בשטח פרטי בבעלות קרן קיסריה, הרי שיש לראות בקרן קיסריה כגוף הכפוף לכללי המשפט הציבורי, ולאיסור האפליה. נטען כי קרן קיסריה הינה גוף דו-מהותי, שכן מחצית מהבעלות בה הינה של מדינת ישראל.

39. לטענת האפליה עשויות להיות מספר משמעויות רלבנטיות. כך למשל ניתן לחשוב שמתן הנחה או פטור מתשלום דמי חניה לתושבי המועצה האזורית מחזק את הנחת העותרות כי גביית דמי החניה על ידי החפ"ק אינה אלא מסווה לגביה על ידי המועצה. לכך ה שיבו באי כוח החפ"ק כי מדובר בגורם פרטי שרשא י לבחור למי לתת פטור או הנחה. כן הפנו להוראות חוק המגרשים , המורה כי בעל המקרקעין יכול להפוך את המגרש כחניה למוזמנים , דהיינו לאפשר חניה למי שיחפוץ ללא תשלום. נטען כי הקשרים ארוכי השנים בין קרן קיסריה והחפ"ק למועצה האזורית ולתושבי אור עקיבא, הביאו את החפ"ק להחליט על מתן פטור לתושביהן. בא כוח החפ"ק אף הדגיש כי החפ"ק הביאה בחשבון שתושבי המועצה האזורית מממנים את חוף הרחצה מכספי הארנונה שהם משלמים. על כן, בחרה החפ"ק שלא לגבות דמי חניה מתושבים אלו.

40. כאן ראוי להזכיר כי הלכה היא שרשות ציבורית אינה יכולה לנקוט בהתנהגות מפלה באמצעות גוף פרטי שיפעל בשמה. גם אפליה עקיפה אסורה (ראו בג"צ 6698/95 קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, 282 (2000); בג"צ 5325/01 עמותת ל.כ.ן לקידום כדורסל נשים נ' המועצה המקומית רמת השרון, פ"ד נח(5) 79 (2004); א' שרגא ר' שחר המשפט המינהלי כרך III – עילות ההתערבות 294 (2008) ).

41. במקרה הנוכחי לא שוכנעתי ברמה מספקת כי אכן מדובר באפליה שנוקטת החפ"ק. אף שלכאורה לחפ"ק עשוי לעמוד אינטרס כלכלי לגביית דמי חניה מכלל בעלי הרכבים החונים במתחם הפרטי, הרי שאין די בעצם ההחלטה למתן פטור לתושבי המועצה האזורית כדי לקבוע חד משמעית כי מדובר במסווה לפעילות המועצה. זאת ועוד, מתן פטור גם לתושבי אור עקיבא, שאינם תושבי המועצה האזורית, שולל לכאורה את הטענה כי המועצה האזורית היא שעומדת מאחורי מתן הפטור לתושביה. לא הובאה כל ראיה על קשר עסקי או אחר בין המועצה המקומית אור עקיבא לבין החפ"ק.

42. יתרה מזו, לא כל הבחנה בין קבוצות שונות מהווה אפליה פסולה. כך בבג"צ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' עיריית רעננה, פ"ד נט(2) 210 (2004), מבהיר בית המשפט:

אכן, במקרה דנא עיריית רעננה מבחינה בין תושביה (ובצדם קבוצות מסוימות נוספות) לבין מי שאינו נמנה עמם, עם זאת אני סבור כי אין מדובר בהפליה העולה כדי פגיעה אסורה בשוויון. כלל הוא כי לא כל הבחנה בין פלוני למשנהו מהווה הפליה. משמעותה של הפליה היא "מנהג שרירותי של איפה ואיפה", שהוא חסר כל הצדקה בנסיבות הנתונות (ראה: בג"ץ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר [8], בעמ' 508; בג"ץ 5394/92 הופרט נ' "יד ושם", רשות הזיכרון לשואה ולגבורה [9], בעמ' 361-360). מכלל זה אנו למדים כי עתים יהא מוצדק ליתן יחס שונה לאנשים שקיים ביניהם שוני רלוונטי הנוגע לעניין הנדון. בענייננו, לאור השיקולים שהוסברו לעיל, בהתחשב בכך שהפארק הינו רכוש העירייה אשר הוקם ומומן בכספם של תושבי רעננה ולאור קירבתו הגאוגראפית של הפארק למקומות מגוריהם, הייתה העירייה רשאית להבחין לעניין גביית דמי הכניסה בין תושבי רעננה לבין תושבים שאינם גרים בתחומה.

ודוקו, כמו שהובהר גם בבג"צ 8676/00, הטלת חובת התשלום אינה מוטלת רק על תושבי הרשויות העותרות אלא על כל המבקרים בחוף, למעט שתי הקבוצות להן ניתן הפטור.

עוד נזכיר כי דרישת תשלום דמי חניה בחוף האקוודוקט אינה מונעת משאר התושבים לחנות במתחם הציבורי בחוף, או לבקר בחופי רחצה סמוכים בהם לא נגבה כל תשלום.

43. אעיר גם כי ככל שהעותרות סבורות כי נפל פסול בהחלטות קרן קיסריה או החפ"ק בשל כפיפותן לכללי המשפט הציבורי, הרי שהסמכות לדון בטענות אלו אינה מסורה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. כפיפותם של גופים דו מהותיים לכללי המשפט הציבורי בנסיבות מתאימות וחובתם להימנע מאפליה אינם שנויים במחלוקת (ראו למשל ע"א 294/91 חברת קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464 (1992); ע"א 3414/93 און נ' מפעלי בורסת היהלומים (1965) בע"מ, פ"ד מט(3) 196 (1995); י' זמיר הסמכות המינהלית כרך א' 529 ואילך (מהדורה שנייה, 2010) ). עם זאת, הכפיפות לכללי המשפט הציבורי אינה מעניקה לבית משפט זה סמכות לדון בעתירות כנגד גופים אלו. סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים מוגבלת לעילות המנויות בחוק וגופים המנויים בחוק. לפיכך, ככל שיש לעותרות טענות כנגד החלטות או פעולות של החפ"ק או קרן קיסריה, פתוחה דרכן להעלות את הטענות במסגרת ערכאה שיפוטית מתאימה.

סיכום
44. מכל האמור דומה כי דין העתירה להתקבל רק ביחס לפגם שנפל במתן ההיתר לפי חוק המגרשים כמפורט בסעיף 32 לעיל. בהתאם יש לקבוע כי בטרם חלוף המועד הקבוע בסעיף 6( ד) לחוק המגרשים יוותר המתחם הפרטי כחניה ציבורית על פי צו השימוש המקורי. בחלוף התקופה תהא המועצה רשאית ליתן לחפ"ק או למי מטעמה היתר ורישיון עסק להפעיל מגרש חניה פרטית בתשלום.

45. עם זאת, חשוב להעיר כי חוק המגרשים נועד לאפשר שימוש ארעי במגרש ריק. הוא אינו יכול לשמש אכסניה לשינוי ייעוד המקרקעין. לפיכך, ברי כי אם המשיב ות סבור ות שיש לשנות את ייעוד המתחם הפרטי באופן שיאפשר חניה פרטי ת למשך שנים רבות, עליה ן לפעול לשינוי הייעוד. לא ניתן יהיה להמשיך ולעשות שימוש ארוך שנים בצו השימוש ללא שינוי הייעוד. זאת ועוד, על המועצה לשקול מחדש מעת לעת האם די בהסדרת חניה במתחם הציבורי ולפעול , על פי סמכויותיה בדין , להשאיר מקומות חניה ללא תשלום או דרכי גישה ללא תשלום , כך שתישמר תכלית חוק הסדרת מקומות רחצה ותישמר זכות הציבור לגישה חופשית לחוף הרחצה.

46. עוד נדרשת הערה לפני סיום לעניין אופן הפעלת החניה. נטען, אם כי לא הוכח, כי תושבי המועצה הפטורים מתשלום מופנים לחניה הציבורית הפתוחה, כך שזו נתפסת על ידם ומונעת ממבקרים אחרים לחנות בחניה הציבורי ת. ברי שהתנהגות כזו עשויה להיחשב כהתנהגות פסולה וחסרת תום לב ויש לצפות כי המועצה והחפ"ק יבטיחו כי החניה הציבורית ללא תשלום תשמש את כלל הציבור ולא רק את תושבי המועצה האזורית.

47. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. צו הביניים יעמוד בתוקפו רק עד חלוף התקופה כמפורט לעיל, כלומר עד ליום 5.9.2015 (הואיל ו ההודעה לפי סעף 6(ד) ניתנה ביום 7.7.15) .

ניתן היום, ו' אב תשע"ה, 22 יולי 2015, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: המועצה המקומית בנימינה
נתבע: מועצה אזורית חוף הכרמל
שופט :
עורכי דין: