ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין סלפטי נגד הועדה המחוזית :

1


בתי המשפט

בית משפט מחוזי באר שבע

עתמ 00426/07

בפני:

כבוד השופט ברוך אזולאי-ס.נשיאכבוד השופט ברוך אזולאי

10/06/2009

בעניין:

אלי סלפטי

ע"י ב"כ עו"ד

י. גידעונין

העותר

נגד

1. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז דרום

2. מר דוד כהן - יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז דרום

ע"י ב"כ עו"ד א. מרשי מפמ"ד

3. עיריית אופקים

ע"י ב"כ עו"ד ש. פז

המשיבים

פסק דין

ההליך

מדובר בעתירה בה מבקש העותר לבטל את החלטת יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז דרום (להלן: "המשיב 2"), מיום 25.10.07, שסירב ליתן לעותר רשות לערור בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז דרום (להלן:"הוועדה המחוזית") מיום 1.8.07, בעניין אישור תוכנית מספר 112/102/03/23- "להקמת שטח לבנייני ציבור, שטח מוסד והקמת אזור מגורים – אופקים".

כמו כן, מבקש העותר להצהיר, כי טעתה הוועדה המחוזית משחזרה ודנה בתוכנית שהגישה המשיבה 3, לאחר שקבעה ש"התוכנית אינה ראויה מבחינה תכנונית", וכן כי החליטה בסופו של יום לקבל את ההתנגדות, אף בלי שארע כל שינוי שיהא בו כדי להצדיק את שינוי עמדתה ובלי שבוצע התיקון עליו הורתה, ולהורות כי החלטה זו הינה מוטעית ובלתי סבירה באופן קיצוני, ועל כן היא בטלה וחסרת כל תוקף.

עיקרי העובדות

בשנת 1969, רכש העותר ממנהל מקרקעי ישראל את מגרש מספר 2 לפי תב"ע מפורטת מספר 1 באופקים, הידוע כחלקה 5 בגוש 39555 (להלן: "הנכס"), המצוי ברח' צה"ל 2 באופקים.

הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – אופקים (להלן: "הוועדה המקומית"), הגישה לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה את התוכנית המפורטת נשוא העתירה, שמספרה 112/102/03/23, שהינה תוכנית איחוד וחלוקת מגרשים בהסכמת בעלי הזכויות, אשר תשנה את ייעודו של השטח, תאפשר איחוד וחלוקת מגרשים בהסכמת בעליהם ותקנה זכויות נוספות לבעלי הנכסים בשטח.

העותר התנגד להפקדת התוכנית, ולא חתם על הסכמת בעלים להפקדתה, ובמקביל לכך, הגיש תביעה לבית המשפט נגד משיבה 3 והוועדה המקומית, בה ביקש צו מניעה קבוע, אשר ימנע שימוש במבנה סניף "בני עקיבא" אשר נמצא בשכנות לביתו. לאור התנגדותו, יזמה הוועדה המקומית תוכנית מפורטת ללא הסכמת הבעלים.

במקביל להליך המשפטי, בהמלצת בית המשפט ובהסכמת הצדדים, הזמינה המשיבה 3 על חשבונה, חוות דעת שמאי ממשלתי, להערכת שווי ביתו של העותר, תוך מתן התחייבות לשלם לעותר את מלוא שווי הנכס, בהתאם לחוות הדעת, במידה ויסכים להתפנות ולרכוש בית במקום אחר.

העותר דחה מכל וכל את חוות הדעת של השמאי הממשלתי ודרש תשלום גבוה משהוצע לו, וההליך המשפטי המשיך להתנהל.

בית המשפט דחה את טענת העותר כי העבודות לשיפוץ מבנה "בני עקיבא" תרמו לירידת ערך ביתושל העותר, וקבע, כי ביצוע העבודות על ידי הנתבעת העלה את ערך ביתו ושיפרה את מצבו, מהסיבות המתוארות בפסק הדין, בין היתר, בשל כך שהמשיבה 3 סללה לעותר דרך גישה סלולה עד ביתו של העותר ובנתה עבורו חניה מקורה על חשבונה, שווי הנכס עלה והעותר (תובע דאז) לא טרח להוכיח טענותיו, לא הציג ראיות לעניין הרעש, לא הגיש חוות דעת נגדיות מטעמו, ולא הציג חוות דעת מומחה או של גורם מוסמך בנושאי בטיחות ואיכות הסביבה, המאשרות את טענותיו באשר לסיכון בטיחותי או מפגע סביבתי לו הוא טען. כמו כן, העותר לא ערער על פסק הדין, אף שהיה רשאי לעשות כן.

בישיבה שהתקיימה ביום 26.2.07, קבעה ועדת המשנה להתנגדויות כי יש קושי ביצירת מגרש למגורים מבודד, כאי בין שימושים ציבוריים.

בישיבה זו הוחלט לאפשר לצדדים לנהל משא ומתן ביניהם על מנת להגיע להסדר במשך שישה חודשים, שייתר את הצורך בקבלת הכרעה בהתנגדות, ונאמר בהחלטה כי אין המדובר בהחלטה סופית הדוחה את בקשת העירייה לאישור התכנית המפורטת.

הוועדה החליטה כי בתום התקופה שהוקצבה למשא ומתן, תובא התוכנית לדיון נוסף בפניה, ואז יוחלט אם לאשר את הפקדתה או לדחותה.

משלא גובש פתרון מוסכם בין הצדדים, זימנה ועדת ההתנגדויות דיון נוסף ליום 30.7.07, כאמור בהחלטתה מיום 26.2.07, בו הוחלט לאשר את התכנית, בכפוף למיגון אקוסטי של מגרש העותר.

ביום 26.8.07, פנה העותר ליו"ר הוועדה בבקשת רשות ערר על החלטת הועדה המחוזית לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה. משנדחתה בקשתו, הגיש העותר את העתירה.

טענות העותר

1. העותר בנה את ביתו כדין, בהתאם לתוכנית בנייה שהייתה קיימת אותה עת, ולהיתר בנייה שניתן על ידי העירייה ביום 17.2.70, כאשר עת התקשר העותר עם המנהל ובנה את ביתו, יועד האזור כולו למגורים, ועל פי האמור, רכש העותר את ביתו והשקיע את מירב כספו, מרצו ועמלו, וכיום, כעבור למעלה משלושים וחמש שנה מנסה העירייה להכשיר את אוזלת ידה באכיפת חוקי התכנון והבנייה, באמצעות שינוי יעוד האזור לשטחי ציבור על ידי תוכנית שמבקשת היא להפקיד או שינוי בפועל של יעוד המבנים, זאת בניגוד לחוק.

2. בשנת 2002 יזמה המשיבה תוכנית מפורטת מספר 112/102/03/23 – שהינה תוכנית איחוד וחלוקת מגרשים בהסכמת בעלים. משבעלי המגרשים נמנעו מלהביע הסכמתם לשינוי, לא אושרה התוכנית, ועל כן לא נכנסה לתוקף.

3. אי קיומה של תוכנית ברת תוקף, לא מנע מהעירייה, כמי שאמונה על אכיפת החוק בעניין, בכובעה כוועדה מקומית לתכנון ובנייה, מלבצע בפועל בשטח את שביקשה, חרף העדר תוכנית מאושרת והיתר.

4. חלק מהאזור שיועד קודם לכן כולו לאזור מגורים, הוסב בתמיכת העירייה ובעידודה למוסדות ציבור ומרכזי נוער, בלי שהוצא היתר לכך ובניגוד לתוכנית קיימת, ביניהם הסבת מבנה לאולפנא לבנות, סניף בני עקיבא, בית כנסת ועוד. כמו כן, במסגרת עבודות אלו, שיפצה העירייה והרחיבה סניף של בני עקיבא מאולתר שהיה במקום, כאשר מלכתחילה השימוש בו היה בניגוד לדין, ללא היתר בנייה וללא תוכנית, אף שמדובר בבטחונם של נערים רבים. כמו כן, שיפצה דירת מגורים שהייתה בסמוך, שהוסבה לחלק מסניף בני עקיבא המאולתר, הקימה מבנה נוסף בסמוך לסניף המאולתר, שגם אותו ייעדה לשימוש הסניף, ואף הקימה חומת מגן סביב המתחם החדש של סניף בני עקיבא המאולתר והמורחב, תוך שהיא מספחת לתחום זה אף את השביל ששימש את העותר למעבר ולכניסה לביתו, כאשר העבודות כללו אף פיתוח, ריצוף, מדרכות, גינון תאורה ועבודות נוספות, להן לא ניתן היתר או תוכנית, כמתחייב על פי חוק, קודם לביצוען. בפועל, יצא אפוא, כי בית מגוריו של העותר נותר מבודד בין מבני הציבור הבלתי חוקיים.

5. מיד עם היוודע לעותר דבר הכוונה לבצע את השינויים בייעוד האזור, ואף טרם ידע על התוכנית שבתכנון, פנה אל העירייה על מנת למנוע את השינוי ואת ביצוע העבודות. נוכח התנגדות העותר, הציעה העירייה להפקיע מידיו בעתיד את המגרש עליו בנוי ביתו, בלי שהתחייבה, או שיכולה הייתה להתחייב לכך בפועל.

6. העותר הגיש ערר לוועדת המשנה לתכנון ובנייה אופקים, אולם בהתאם להמלצת יו"ר הוועדה, מחק את העתירה, הואיל וזו לא הייתה מכוונת נגד החלטת וועדה או תוכנית מופקדת קיימת.

7. העותר פנה בהתראות חוזרות ונשנות אל העירייה, לבל תמשיך בביצוע העבודות בניגוד לחוק, ומשאלו לא הועילו, בסופו של דבר, פנה לבית המשפט. אף שכתב ההגנה של העירייה לא כלל עילת הגנה, והעירייה הודתה בפה מלא בבנייה ללא תוכנית וללא היתר, בפסק דין שניתן עובר להגשת העתירה, בית משפט השלום דחה את התביעה. לטענת ב"ע העותר, הואיל ופסק הדין ניתן לאחר שהוכשרה התוכנית החלופית, הרי שלא היה טעם בהגשת ערעור, נוסף לכך, שהעניין הפך לעול כלכלי כבד לעותר, שהביאו לידי ייאוש מהמערכת כולה.

8. העירייה שקדה על תוכנית חלופית, אשר אינה נסמכת על הסכמת הבעלים, "תוכנית מפורטת מספר 112/102/03/23- אופקים". לאור זאת, הגיש העותר התנגדות לתוכנית לוועדה המחוזית.

9. בהמשך לישיבת הוועדה המחוזית ביום 26.2.07, החליטה הוועדה ביום 6.3.07 לקבל את התנגדות העותר, וקבעה באופן שאינו משתמע לשני פנים:

".. לאחר שדנה בפרטי ההתנגדות, הוועדה התרשמה כי התכנית אינה ראויה מבחינה תכנונית, כאשר היא יוצרת מגרש למגורים מבודד כאי בין שימושים ציבוריים, לרבות כאלה היוצרים מטרדי רעש. לפיכך מחליטה הוועדה לקבל את ההתנגדות.

עוד מחליטה הוועדה לאפשר למגישי התכנית להגיע להסדר עם המתנגד בדבר פיצויו, ובעקבותיו לתקן את התכנית, כך שיבוטל ייעוד המגורים במגרש מס' 9 ויבוא תחתיו ייעוד אחר.

לשם כך, ניתן לצדדים פרק של 6 חודשים למיצוי המגעים ביניהם, ולאחריהם תובא התכנית לדיון בדבר אישורה או דחייתה".

10. לטענת העותר, בחלקה הראשון של ההחלטה, נקבע כי התכנית אינה ראויה מבחינה תכנונית, ולפיכך מחליטה הוועדה לקבל את ההתנגדות, ובחלקה השני, מאפשרת הוועדה למגישי התכנית לתקן את התוכנית. ברי, כי כל עוד לא תתוקן, לא ניתן יהיה לאשרה.

11. רק כעבור שלושה חודשים, ביום 14.6.07, פנתה העירייה אל העותר, כפי שהורתה הוועדה. לאור פניית העירייה, שוקד העותר על הוצאת חוות דעת שמאי לשם קביעת ערך ביתו, מטעמו.

12. בעקבות פניית העירייה אל הוועדה, זימנה הוועדה את הצדדים ל"דיון בהתנגדות" ליום 30.7.07, פחות מחמישה חודשים למן ההחלטה הראשונה, אף שקודם לכן הקציבה פרק זמן של ששה חודשים ממועד קבלת ההחלטה, היינו עד ליום 14.9.07, ואין בהחלטת יו"ר הוועדה כל נימוק להצדקת הקדמת הדיון לפני המועד שנקבע על ידי הוועדה.

13. ביום 1.8.07 התקבלה החלטת הוועדה בעניין, לפיה הואיל והצדדים לא הגיעו להסכמות ביניהם בדבר פיצוי עבור דירת העותר, יישאר המגרש שבבעלותו בייעודו הנוכחי, והוועדה תדאג למיגון אקוסטי במגרשים הסמוכים כלפי המגרש המיועד למגורים. כמו כן, הוחלט לאשר את התכנית, בכפוף למיגון האקוסטי האמור.

14. על מנת למצות את ההליכים הקבועים בחוק, פנה העותר בבקשת רשות ערר לוועדה הארצית על החלטת הוועדה המחוזית, בנימוק, כי לאחר שהחליטה הוועדה לקבל את ההתנגדות, נדחתה התוכנית ולא ניתן להעלותה לדיון מחדש מבלי שבוצע בה כל שינוי. מדובר בהפיכת ההחלטה מקצה לקצה, וברי, כי אין הוועדה יושבת כערכאת ערעור על החלטתה שלה, ומכל מקום, צריכה וחייבת הייתה הוועדה לנמק את השינוי שחל בעמדתה, לנוכח קביעתה הקודמת, ומדוע ראתה לנכון לחזור בה מקביעתה המפורשת בעניין, מבלי שנעשה כל שינוי חיצוני שהצדיק זאת, ואין הבנייה הבלתי חוקית יכולה לשמש כבסיס לנימוק בהכשרת אותה תוכנית "לא ראויה מבחינה תכנונית".

15. לטענת ב"כ העותר, בניית הקיר האקוסטי אינה מהווה פתרון להיות הבית "אי מבודד בין מבני ציבור", אלא מחמירה את המצב ויוצרת ניתוק ובידוד נוסף, דבר הגורם לתוכנית להיות ראויה פחות ממתכונתה הראשונה.

16. החלטת הוועדה שגויה ואינה עומדת במבחן ההגיון. הוועדה קבעה כי התוכנית אינה ראויה, בין היתר גם בשל מטרדי הרעש, ולא רק בהתבסס עליהם, ואף גילתה דעתה, כיצד לתקן את התוכנית על ידי שינוי יעוד המגרש של העותר.

17. משלא הוגשה תוכנית מתוקנת, מנועה הייתה הוועדה לקיים דיון חוזר, וכל שכן מנועה לאשר את התכנית ללא התיקון עליו הורתה.

18. עוד נטען, כי הוועדה לא נתנה דעתה לאיזון בין הנזק שעלול להיגרם לעותר, אשר הסתמך על המצב התכנוני הקיים, ובהתבסס עליו השקיע את מירב כספו ועמלו בבניית ביתו, בהתאם לחוק, אל מול מגיש התוכנית, אשר רמס את החוק, בהיותו המופקד על אכיפת החוק בעניין, ולאפשרות הגשת תביעה בעניין לפי סעיף 197 לחוק.

19. לטענת העותר, ההחלטה הדוחה את בקשת העותר לערור על החלטת הוועדה, אין בה כדי להשיב על טענות העותר. העותר לא ביקש להפוך את החלטת הוועדה, אלא לתקוף את הפיכת ההחלטה הראשונה, ומתן אישור לתוכנית שלגביה קבעה אותה ועדה כי היא אינה ראויה מבחינה תכנונית, זאת בלי שנתגלה דבר חדש ומבלי שניתן כל הסבר או נימוק בעניין. ב"כ העותר מוסיף, כי ניסיונו של יו"ר הוועדה לשנות את ההחלטה הראשונה ולנסות ליישבה עם ההחלטה הנוספת מהווה אך ניסיון "לכסות" על חוסר סבירותה.

20. הסיבה המרכזית לקביעת הוועדה כי התוכנית אינה ראויה מבחינה תכנונית נובעת מכך שהיא יוצרת "מגרש למגורים מבודד כאי בין מבני ציבור", ומטרדי הרעש מהווים סיבה שולית ונלווית.

21. מטרתו של "הפתרון המוסכם" נועד ליצור אפשרות למגיש התוכנית לתקן את התוכנית לגביה קבעה הוועדה כי היא אינה ראויה מבחינה תכנונית. אי נכונות מגיש התוכנית להגיע להסכמה עם העותר, שהתנגדותו התקבלה, עומדת לו לרועץ, שעה שמבקש מגיש התוכנית להפוך את התוכנית לתוכנית ראויה מבחינה תכנונית.

22. ב"כ העותר תקף את הנימוק בגינו נדחתה בקשתו להגיש ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה, שם נקבע: "התוכנית שבנדון הינה נקודתית, שלא מגלה עניין בעל השלכות רוחב כלל ארציות או מחוזיות, מעבר לעניין המקומי שבה, באופן שמצדיק התערבות המועצה הארצית", והוסיף, כי בקשת העותר אינה בשאלת הכרעה בין חלופות תכנוניות, כי אם לחוסר סמכות וחוסר סבירות שבקבלת ההחלטה הנוספת, ההפוכה להחלטה הראשונה, כך שהנימוק לעיל הינו ריק מתוכן, כאשר ההלכה הינה כי בעניינים בעלי אופי עקרוני יש ליתן רשות ערר.

23. העותר מביע תמיהתו על כך שהעירייה עצמה, המשמשת כוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ואשר אמונה על שמירת חוקי התכנון בתחומה, היא שבונה ללא תוכנית וללא היתר, וכן על כך שהרשות המפקחת לא עושה דבר בעניין, בעוד שבדרך שגרה מוגשים כתבי אישום נגד מפירי חוק זה. מה גם, שיו"ר הוועדה, היושב בתפקיד מעין שיפוטי, 'מכסה' על החלטת הוועדה שהוא יושב בראשה, ושל הוועדה המקומית – עליה אמון הוא לפקח, ומתרץ החלטתו, תוך סילוף עובדות וטשטוש החלטות, כאשר החלטת הוועדה הנוספת והחלטת יו"ר הוועדה בעקבותיה, הינן מוטעות ביסודן, אינן ענייניות ובלתי סבירות באופן קיצוני, ועל כן יש להורות על ביטולן, כמו כן מבקש ב"כ העותר לחייב את המשיבים בהוצאות.

טענות המשיבים 1 ו-2

  1. החלטת הוועדה המחוזית לאשר את הפקדת התכנית התקבלה כדין, ואינה סותרת את החלטת הביניים הראשונה של הוועדה מיום 26.2.07.
  2. לטענת המשיבות 1 ו-2, האזור בו מצוי הנכס, היה מאז ומעולם אזור של מבני ציבור בו שולבו בתים פרטיים, לאור חוסר ההקפדה על הפרדה בין שטחים ציבוריים לאזורי מגורים בבנייה מעורבת, כפי שהייתה קיימת אותה עת.
  3. אישור הפקדת התוכנית, בכפוף ליצירת מיגון אקוסטי, יוצר איזון נאות בין הצורך באישור התוכנית לרווחת כלל תושבי אופקים, לעומת הנזק האפשרי ממטרד רעש לעותר. מדובר בהחלטה סבירה ונכונה בנסיבות העניין, ואין בית המשפט צריך להתערב בה.
  4. אין בטענת העותר לקבלת פיצוי כספי, על פי הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, בדבר פגיעה אפשרית בערך ביתו, כדי להוות עילה לדחיית התכנית.
  5. טענות העותר בעניין זיקת ההנאה בשביל הסמוך לביתו שנוייה במחלוקת. במקרים כגון אלו, בהם קיימת מחלוקת קניינית בין מגיש התוכנית לבין המתנגד לה, על מוסדות התכנון להתעלם מהמחלוקת הקניינית ולדון בבקשה לאישור התכנית משיקולים תכנוניים, ובה במידה ותאושר התכנית, יפנה המתנגד לה לבית המשפט המוסמך על מנת שידון בטענותיו הקנייניות, ולא לוועדה המקומית. בעניין זה, הפנה ב"כ המשיבות 1 ו-2 לבג"צ 879/89 בניני ט.ל.מ. חברה לבנין בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובנייה בחולון, פ"ד מד(2), 831 , 832-833 (1990). עוד נטען, כי טענה זו נדחתה זה מכבר על ידי בית המשפט שהגיש העותר נגד המשיבה 3, ולכן מנוע העותר מלהעלותה בעתירה. טענות העותר בדבר זיקת ההנאה הן בגדר "השתק פלוגתא" בין העותר לעירייה, המחייבות את העותר.
  6. לטענת המשיבות 1 ו-2, הוועדה הפעילה שיקול דעת סביר ופעלה בתום לב וללא משוא פנים, ופעלה על פי סמכותה, בהתאם להוראת סעיף 110 לחוק התכנון והבנייה, היוצר מנגון ערר פנים – מנהלי על החלטות הוועדה המחוזית. מדובר בתוכנית נקודתית, אשר אין לה השלכות רוחב כלל ארציות או מחוזיות מעבר לעניין המקומי, ואין היא נתונה למחלוקת ציבורית כלל ארצית, ועל כן, פעל יו"ר הוועדה כשורה, כאשר דחה את הבקשה לערור בפני הוועדה הארצית.
  7. סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים מצטמצמת לביקורת שיפוטית באשר לפגמים של חריגה מסמכות, חוסר סבירות וכיו"ב, ועל כן, אין בית המשפט מוסמך לשקול שיקולים תיכנוניים מקצועיים ולבוא בנעלי הוועדה ולהחליף את שיקול דעתה.

טענות המשיבה 3

  1. המשיבה 3 מצטרפת לאמור בסיכומי המשיבים 1 ו-2, ולאמור בטענותיהם.
  2. העותר מרחיב חזית, משהעלה בסיכומיו טענות שאינן מופיעות בעתירתו. מדובר בטענות אשר עלו במשפט נגד המשיבה 3 ונדחו בפסק הדין - ת.א 3012/05, ואינן נוגעות כלל לטענות העותר נגד הוועדה או החלטת יו"ר הוועדה. מדובר בפסק דין חלוט, עליו נמנע העותר מלערער, ועל כן חל הכלל של "השתק עילה". באשר לטענות שנדחו בפסק הדין, אין העותר רשאי להעלותן שוב במסגרת העתירה. העותר פעל בדרך בלתי ראויה, שעה שביקר את פסק הדין והביע השגותיו, בלי שהגיש ערעור בעניין. מעבר לכך, העלה העותר טענות שאינן רלוונטיות, כגון: רמיסת החוק לכאורה, בנייה ללא תוכנית וללא היתר, סיפוח שביל שלתובע זיקת הנאה בו לכאורה, מטרדי רעש לא סבירים וכו'.
  3. פרשנות העותר להחלטת הוועדה המחוזית מיום 26.2.07, הינה פרשנות שגוייה, ויש לדחותה על הסף. בהחלטה זו נקבע כי יהיו שני שלבים עד לקבלת החלטה סופית בעניין התנגדות העותר, כאשר בשלב הראשון – יבוצע משא ומתן ישיר בין הצדדים, לתקופה של 6 חודשים, על מנת לבחון אפשרות לפתרון מוסכם בין הצדדים, ובשלב השני –יתקיים דיון נוסף בוועדה, לאחר השלמת המשא ומתן, על מנת לקבל החלטה סופית אם לקבל את התנגדות העותר או לדחותה, ועל כך לא ערער העותר.
  4. העותר הגיש עתירתו רק לאחר קבלת החלטת הדחייה, בעוד שלמעשה הסכים להליך שנקבע בוועדה בשני השלבים, ועל כן, עתירתו לוקה בחוסר תום לב.
  5. יש לדחות את טענת העותר, כי המשיבה 3 לא פעלה לממש את המו"מ, לאור העובדה, כי המשיבה 3 היא שהציעה לבצע שמאות לביתו של העותר ולשלם לו כל מחיר שייקבע על ידי השמאי, בעוד העותר הציג עמדה נוקשה ובלתי מתפשרת, ודרש תשלום כמעט כפול מזה שנקבע על ידי השמאי הממשלתי. בכך למעשה, מנסה העותר להתעשר בלא משפט על חשבון ציבור תושבי אופקים, ולכפות על המשיבה 3 תשלום בלתי סביר תמורת פינויו, כאשר מצבה הכלכלי הרעוע, לאחר שמונתה לה ועדה ממונה, אינו מאפשר זאת.
  6. לטענת המשיבה 3, החלטת הוועדה הינה החלטה סבירה, אשר נתנה ביטוי הולם לאיזון בין האינטרס הפרטי לאינטרס הציבורי, ועל כן יש לדחות את העתירה, ולהותיר את החלטת הוועדה על כנה.
  7. המשיבה 3, מסכימה אף לכל טענות המשיבות 1 ו-2, בעניינו של יו"ר הוועדה. יו"ר הוועדה פעל בהתאם לסמכות שניתנה לו בחוק, מבלי שחרג ממנה.
  8. עוד נטען, כי התוכנית שאושרה להפקדה על ידי הוועדה היא תוכנית מקומית, אשר אין באישורה או בדחייתה כל מימד ארצי או עקרוני בעל השפעה כלל ארצית או רוחבית, אשר ראוי כי הוועדה הארצית תדון בכך. יו"ר הוועדה פעל נכון כאשר דחה את בקשת הערר של העותר, ואין ליתן רשות ערר לוועדה הארצית לתכנון ולבנייה כדבר שבשגרה, אלא במקרים בהם הנושא הנדון מעלה שאלות תכנוניות חשובות או בעלות השפעה על הציבור הרחב, בין היתר, על מנת למנוע עומס מיותר על הוועדה הארצית, לגבי מקרים אותם התכוון המחוקק להפקיד בידי הוועדה המחוזית או הוועדה המקומית. בעניין זה, הפנה ב"כ המשיבה 3 לעת"מ (מחוזי יר') 266/01 החברה להגנת הטבע נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה, ירושלים, תק-מח 2002(1), 7224 , 7234 (2002), שם נקבע:

"עם זה, מקובל עלי שהסמכות המסורה בידו של יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במתן רשות ערר למועצה הארצית, נועדה לאפשר לו לסנן מבין הבקשות הבאות לפניו את העררים המעלים סוגיות תכנוניות חשובות או שיש להן השפעה על ציבור רחב. זאת, גם תוך התחשבות בעומס העבודה המוטל עליה ובצורך לקצר את ההליכים התכנוניים".

כמו כן, הפנה באותו עניין לעת"מ 70/99 זהבה ויעקבו סנטו ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז הצפון, תק-מח 2000(2), 1128 (2000), ולעע"ם 3663/02 ועד שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתיכנון ובניה למחוז ירושלים, פ"ד נז(2), 882 , 886-887 (2003).

  1. ב"כ המשיבה 3 מצטרף לעמדת המשיבים 1 ו-2, וטענה כי סמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים הינה לבחון את תקינות המעשה המנהלי, ולהתערב ולהעביר ביקורת שיפוטית במקרים בהם ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות, שהיא בלתי מידתית או שהתקבלה שלא בתום לב או מתוך מניעים שאינם ענייניים, ואין לבית המשפט המנהלי, כאמור בפסיקה, הסמכות לבוא בנעליה של הרשות המנהלית ולהחליף את שיקול דעתה.
  2. בנסיבות העניין, אין בית המשפט נכנס בנעליה של וועדת המכרזים, הוא אינו מפעיל שיקול דעתו במקומה, ואינו מהווה בגדר "וועדת מכרזים עליונה או ערכאת ערעור על החלטת ועדת המכרזים". בעניין זה, הפנה ב"כ המשיבה 3 לבג"צ 441/83 סעדיאן נ' ראש עיריית אשדוד, פ"ד לז(4) 368, 379-378 (1983), ולעע"מ 3190/02 קל בנין בע"מ נ' החברה לטיפול בשפכים רמת לבנים בע"מ, תק-על 2003(3), 2247, עמ' 2249, והוסיף, כי החלטת הוועדה והיו"ר ניתנו כדין, במתחם הסבירות הראוי, בהתאם לסמכותם תוך שקילת ואיזון האינטרסים של הפרט ושל הציבור כאחד, ועל כן יש לדחות את העתירה ולפסוק הוצאות ושכר טרחה.
דיון

עתירה זו מופנית נגד סירובו של יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז דרום (משיב 2), ליתן לעותר רשות לערור בפני הוועדה הארצית לתכנון ולבניה, על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז דרום, בעניין אישור תוכנית מספר 112/102/03/23, להקמת שטח לבנייני ציבור, שטח מוסד והקמת אזור מגורים באופקים, הואיל והוועדה המחוזית הפכה החלטתה, לאחר שהחליטה ביום 6.3.07 לקבל את התנגדות העותר. בהחלטה מיום 6.3.07,נאמר:

".. לאחר שדנה בפרטי ההתנגדות, הוועדה התרשמה כי התכנית אינה ראויה מבחינה תכנונית, כאשר היא יוצרת מגרש למגורים מבודד כאי בין שימושים ציבוריים, לרבות כאלה היוצרים מטרדי רעש. לפיכך מחליטה הוועדה לקבל את ההתנגדות.

עוד מחליטה הוועדה לאפשר למגישי התכנית להגיע להסדר עם המתנגד בדבר פיצויו, ובעקבותיו לתקן את התכנית, כך שיבוטל ייעוד המגורים במגרש מס' 9 ויבוא תחתיו ייעוד אחר. לשם כך, ניתן לצדדים פרק של 6 חודשים למיצוי המגעים ביניהם, ולאחריהם תובא התכנית לדיון בדבר אישורה או דחייתה".

בדיון נוסף, ביום 30.7.07, החליטה וועדת ההתנגדות לאשר את התכנית, בכפוף למיגון אקוסטי של מגרש העותר, זאת - בלי שנתגלה דבר חדש ובלי שניתן כל הסבר או נימוק בעניין לעצם הפיכת ההחלטה.

המחוקק לא פירט בהוראת חוק זו את השיקולים שעל יו"ר הועדה לשקול בבואו להחליט בבקשה למתן רשות לערור בפני המועצה הארצית.

סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן – "החוק") קובע:נ

"על החלטת ועדה מחוזית בדבר אישור תכנית או דחייתה רשאים לערור בפני המועצה הארצית כל אחד מאלה:ב

(1) בזכות -

(א) שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד;

(ב) ועדה מקומית או רשות מקומית הנוגעת בדבר;

2) ברשות יושב ראש הועדה המחוזית -

(א) מגיש התכנית;

(ב) מי שהתנגדותו לתכנית נדחתה;

(ג) מי שהשמיע טענות לפי סעיף 106(ב)".

המחוקק, כפי שכבר נאמר, לא קבע באופן מפורש מהם השיקולים שידריכו את יו"ר הועדה המחוזית בבואו לשקול מתן רשות ערר למועצה הארצית.

בנסיבות כאלה, כותב כב' השופט זמיר בספרו הסמכות המנהלית, כרך ב', בע' 748-749:

"מעטים החוקים האומרים בלשון מפורשת מה הם השיקולים הענייניים. לגבי רוב החוקים צריך לפענח את החוק כדי לקבוע מהם השיקולים העניינים בהפעלת הסמכות, בהתאם לכוונת החוק או, נוסח אחר, תכלית החוק ...

החוק, מתוך הוראות שונות של החוק, כגון, הוראות באשר לתפקידה של הרשות המוסמכת. יש שכוונת החוק נלמדת מתוך מהות הסמכות ...

לפעמים ניתן ללמוד על כוונת החוק לא מתוך מהות הסמכות אלא מתוך מיהות הרשות או הרכב הרשות. ...

אפשר גם שההחלטה אם שיקול מסוים הנו ענייני או זר לסמכות מסוימת עולה מתוך ערכי היסוד של שיטת המשפט, שחזקה כי החוק מתכוון להגן עליהם ...

ויש בהעדר אחיזה טובה יותר, שהתשובה מתבססת על השכל הישר או על מדיניות שיפוטית בשאלה מהם השיקולים הראויים מן הבחינה של טובת הציבור".

מחד גיסא, עמדת המשיבים היא, כי יש להעניק רשות לערור בפני המועצה הארצית רק כאשר מדובר בתכניות בעלות השלכות תכנוניות כלל ארציות או הנוגעות לקביעת מדיניות תכנונית כלל-ארצית.

בעניין זה, נאמר בעת"מ 32/99 אסתר מנצורי נ' הועדה המחוזית (טרם פורסם):ו

"בכל הנוגע לתפקידיה של המועצה הארצית לנוכח הרכבה הכולל בין היתר 11 חברי ממשלה, 3 ראשי העיריות הגדולות ו - 7 ראשי רשויות אחרות, כי המחוקק ראה בה גוף המתווה מדיניות תכנון כלל ארצית והיא משמשת רשות ערעור על החלטות ועדות מחוזיות ביחס לתכניות בעלות השלכות תכנוניות כלל ארציות, להבדיל מערעור ביחס לתכניות מקומיות ללא השלכה כנ"ל ...

גם מטעמים של מדיניות, יש לצמצם את מתן רשות הערר על החלטות הוועדות המחוזיות, שאם לא כן - המועצה הארצית לא תעסוק בתפקידה העיקרי ולא תהא מסוגלת לדון תוך זמן סביר בעררים הרבים שיוגשו בפניה".

עמדה דומה נקבעה גם בבש"א 2962/98 מרדכי אריה שלזניגר נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים (טרם פורסם) ובעת"מ (חי') 2041/98 אהובה פלחי נ' הועדה המחוזית (לא פורסם).

בפסק הדין בעניין עת"מ (חי') 30141/97 מדינת ישראל נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה ואח', קבעה השופטת וסרקרוג כי הגישה לגבי מתן רשות לערור למועצה הארצית צריכה להיות ליברלית יותר מן המבחנים הנוקשים, המנחים את בית המשפט במתן רשות ערעור על החלטה שיפוטית.

בפסק הדין בעת"מ 26/01 החברה להגנת הטבע נגד יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז ירושלים (טרם פורסם), התווה כבוד הנשיא זיילר מבחן שונה. לדידו, המבחן הקובע בעניין זה, הוא מבחן החשיבות או, כלשונו, מבחן ה"עוצמה" של האינטרסים הנדונים בהחלטה. דוגמאות למדדי "עוצמה" אשר צריך שיביאו למתן רשות ערעור, הינם בין היתר: החלטה בעלת חשיבות שהוכרעה על-ידי קוורום מצומצם; התייצבות ציבורית מסיבית בשאלה עקרונית חשובה הנוגדת את החלטת הועדה, התנגדות שהיא בבחינת הדבר מדבר בעת עצמו, פגם או חסר שנפלו בהחלטת הועדה המחוזית, שנזקם מרובה ושלא ניתן לתקנם בועדה, או שהועדה לא יזמה את תיקונם, וייתכנו גם מקרים אחרים, בהם ראוי יהיה לתת רשות לערור על החלטת הועדה המחוזית בפני המועצה הארצית. במקרים בהם מדדי העוצמה של האינטרסים הנוגעים לעניין מצדיקים זאת, יש להתיר ערר, כאשר מטבע הדברים, יימנו בכללם נושאים בעלי חשיבות והשלכה כלל ארצית.

בקשר לכך נראה לי כי החשיבות הציבורית הכלל ארצית אינה נוגעת רק לשאלה הגיאוגרפית הנוגעת לגודל השטח אליו מתייחסת ההחלטה, אלא גם לחשיבות הציבורית של השאלה העומדת לדיון, שיכולה להיות בעלת חשיבות כלל ארצית, אף אם היא נוגעת לשטח מצומצם. בנסיבות העניין, נראה לי כי וועדת המשנה הייתה מודעת לעוול הגדול שנגרם לעותר, ועל כן קיבלה את התנגדותו בהחלטה הראשונה שניתנה, וניסתה להביא את הצדדים לפתרון מוסכם, שיהא בו כדי לבטל או לצמצם את העוול שנגרם לעותר, ומשלא הגיעו הצדדים להסכם, אישרה את השינוי בתכנית על אף היותה מודעת לעוול שנגרם לעותר, ועל אף קביעתה, כי "התכנית אינה ראויה מבחינה תכנונית כאשר היא יוצרת מגרש למגורים מבודד בין שימושים ציבוריים, לרבות אלה היוצרים מטרדי רעש".

במצב זה, נראה לי כי עמדה לפני הוועדה שאלה בעלת חשיבות ציבורית כלל ארצית הנוגעת למצבים דומים, בהם נוצרו עובדות בשטח שלא כדין, בהם הפך שטח שנועד למגורים לשטח של שימושים ציבוריים, בניגוד לתכניות החלות על השטח, ובסופו של דבר, נקלע העותר למצב שהוא נותר לבדו באי בודד של בית מגורים המוקף בשימושים ציבוריים שנוצרו בדרך בלתי חוקית, ובדרך של שינוי תכנית, מנסים לתת לכך לגיטימציה בדרך שאין בה כדי לתקן את העוול שנגרם לו.

הפתרון של פיצוי שיכול לבקש העותר, בגין זכויותיו הנפגעות כתוצאה משינוי התכנית, אין בו בנסיבות העניין כדי לתקן את העוול שנגרם לו, ובמיוחד אם תובאנה בחשבון זכויות בנייה נוספות שניתנות לו בתכנית החדשה, שאין בדעתו לנצל אותן.

במצב זה, עומדת לדיון שאלה של עוול שנגרם לפרט כתוצאה מפעולות בלתי חוקיות שנעשו על ידי גופים בעלי אופי ציבורי, ויש אפשרות סבירה שלא היה באישור התכנית בדרך בה נעשה הדבר, כדי לאפשר את תיקון העוול שנגרם לעותר בצורה ראויה. בנסיבות אלו, נראה לי כי ניתן וראוי ליתן רשות לעותר להביא את עניינו למועצה הארצית, על מנת שתוכל לשקול אפשרות למצות את ההתייחסות לפתרונות תכנוניים שיהא בהם כדי להביא לתיקון העוול שנגרם לעותר כתוצאה מאישור התכנית.

לאור זאת, אני מבטל את החלטת יו"ר הוועדה המחוזית שלא ליתן רשות לערור על החלטת וועדת ההתנגדויות למועצה הארצית, ואני קובע כי העותר יהא רשאי להגיש ערר על ההחלטה הנ"ל למועצה הארצית לתכנון ובנייה, תוך 30 יום מיום קבלת פסק הדין.

כמו כן, אני מחייב את המשיבים לשלם לעותר הוצאות ושכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪ בתוספת מע"מ, כאשר משיבים 1 ו-2 ישאו במחצית הסכום, ומשיבה 3 - במחצית השנייה של הסכום.

ניתן היום י"ט באדר, תשס"ט (15 במרץ 2009) בהעדר הצדדים

ברוך אזולאי, שופט

ס. נשיא