ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין אורן שמיר נגד עיריית נצרת עילית :


בפני כבוד השופט זכריה ימיני

תובע

אורן שמיר

נגד

נתבעת

עיריית נצרת עילית

נגד
צד ג' גפסו שמעון

החלטה

התובע עבד כיועץ אישי לראש עיריית נצרת, מר שמעון גפסו. משלא שילמה העירייה את שכרו של התובע, הגיש תביעה כספית כנגד העירייה לתשלום שכרו. הנתבעת הגישה הודעת צד ג' כנגד מר גפסו בה טענה שעל מר גפסו לשלם לעירייה כל סכום שתחויב לשלם לתובע, אם תחויב. מר גפסו הגיש בקשה לסילוק ההודעה לצד ג' על הסף.

כללי:
בעלי הדין:
התובע כיהן בעבר כיועץ לראש עיריית נצרת עילית, מר שמעון גפסו ( להלן-"מר גפסו");

הנתבעת היא עירייה שהוקמה על פי פקודת העיריות.

צד ג', מר גפסו, הוא מי שכיהן כראש עיריית נצרת עלית בתקופה הרלוונטית לתביעה.

ההליכים שבין הצדדים:
ביום 20.2.13 הגיש התובע תביעה כנגד הנתבעת על הסך 107,200 ₪. בכתב התביעה טען התובע כי הוא משמש כיועץ אסטרטגי ויועץ תקשורת לאישי ציבור מזה כ-20 שנה. בשנת 2011 פנה אליו מר גפסו וביקש ממנו לשמש כיועץ אסטרטגי שלו כראש העירייה, ויקדם מספר נושאים אותם הציג בפניו. לאחר שנחתם חוזה בין הצדדים ואושר תקציב מתאים במסגרת תקציב העירייה, הוסכם בין הצדדים ששכרו של התובע יהיה בסך 4,000 ₪, ומעמדו מול העירייה יהיה כשל ספק חיצוני שעובד כנגד חשבונית. ביום 26.3.11 נחתם חוזה בין התובע לבין הנתבעת, כאשר על החוזה מטעם הנתבעת חתם מר גפסו בלבד ועל חוזה זה הוטבעה החותמת של הנתבעת. מר גפסו נתן את שירותיו לנתבעת, שלח לה חשבוניות מס, אך הנתבעת לא שילמה את שכרו. על כן הגיש התובעת את תביעתו כנגד הנתבעת.

הנתבעת הגישה כתב הגנה בו טענה שהנתבעת אינה חייבת לשלם לתובע מאומה, מכיוון שהחוזה אינו חתום על ידי גזבר הנתבעת, ועקב טענות נוספות.

הנתבעת הגישה הודעת צד ג' כנגד מר גפסו וטענה כי אם הנתבעת תחויב לשלם לתובע סכום כלשהו, על מר גפסו לשפותה או לפצותה בגין כל סכום שתשלם לתובע, מהסיבות כדלקמן:
כפי שעולה מכתב התביעה והנספחים שצורפו לו, התובע העניק למר גפסו שירותי דוברות באופן אישי כנבחר ציבור ולא כראש העירייה. שירותיו של התובע למר גפסו היו במישור הפוליטי, לתפקיד ולמטרות פוליטיות, כאשר התובע היה מעורב, בין השאר, במערכת הבחירות של הצד השלישי לראשות העיר. נוכח היותו של השירות אישי ופוליטי, על מר גפסו לשאת בו באופן אישי;
ניסיונו של מר גפסו ליצור מצגים לקיומה של התחייבות מצד הנתבעת בגין קבלת שירותים שניתנו לו באופן אישי, נעשה בחוסר סמכות ו/או בחריגה ממנה ו/או בניגוד להוראות הדין, וגרמו לנתבעת, האמונה על הקופה הציבורית, התחייבות להוצאות שלא כדין ונזקים כספיים כבדים;
מר גפסו פעל ליצירת התקשרות או התחייבות מול התובע בחריגה מהוראות הדין, לרבות חריגה מהדין המהותי, חריגה מדרישות דין שבנוהל או כל חריגה. כך למשל פעל מר גפסו ליצירת התקשרויות והוצאות בניגוד להוראות חוזרי מנכ"ל משרד הפנים, מבלי שהתקבלה על כך החלטה בגופים המוסמכים לכך, ללא עריכת מכרזים, ללא אישור המועצה, ללא הסכמים חתומים כדין, ללא אישור גזבר וללא תקציב.

מר גפסו הגיש בקשה לסילוק על הסף של ההודעה לצד ג', מה טען כדלקמן:
ההודעה לצד ג' הוגשה בניגוד להוראות פקודת העיריות [ נוסח חדש] לעניין חיוב אישי של פקיד עירייה ובניגוד לנוהל מנכ"ל משרד הפנים;
לבית המשפט אין סמכות עניינית לדון בתביעה, מכיוון שיש סעד מנהלי חילופי לחיוב אישי של פקיד עירייה;
קיימת לו חסינות לפי סעיף 7 א לפקודת הנזיקין [ נוסח חדש];
עו"ד גורדון אינה יכולה לייצג את הנתבעת בהליך זה, בהיותה מעורבת באופן אישי בעניין, ולצורך החלטה בחסינות, יש לקבל את חוות הדעת של היועץ המשפטי של הנתבעת. כמי שמעורבת באופן אישי אינה יכולה ליתן חוות דעת זו;
עו"ד גורדון הגישה את ההודעה לצד ג' על דעת עצמה, ללא החלטה מוסמכת של גורם מוסמך בנתבעת, שהוא הממונה מטעם משרד הפנים.

עו"ד גורדון טענה שיש לדחות את הבקשה לסילוק על הסף של ההודעה לצד ג'.

לגבי הטענה של סעיף 221 לפקודת העיריות טענה עו"ד גורדון שיש לדחות אותה מהסיבות כדלקמן:
סעיף 221 לפקודת העיריות אינו שולל מהעירייה להגיש תביעה כנגד ראש העירייה גם ללא החלטה של הממונה;
הנוהל של מנכ"ל משרד הפנים הוא נוהל פנימי אינו שולל הגשת תביעה כנגד ראש העירייה;
גם על פי הפסיקה נקבע שיש אפשרות לתבוע נושא משרה בהליך אזרחי, והפנתה לבג"צ 4284/08 שמואל קלפנר נ. חברת דואר ישראל בע"מ; בג"צ 1065/89 גולני נ. שיש; בש"א ( נצרת) 1081/04 עלי דחלה נ. המועצה המקומית דוראן; סעיף 7 ו' לפקודת הנזיקין;
קבלת עמדתו של מר גפסו תביא לתוצאה אבסורדית של תלות מוחלטת של העירייה בהליך המינהלי, עד כדי שלילת האפשרות להיפרע כספית מנושא המשרה לחסרון כיס של הקופה הציבורית.

לגבי טענת החסינות טענה עו"ד גורדון שיש לדחות אותה מהסיבות כדלקמן:
מר גפסו לא נקט בהליך הקבוע בפקודת הנזיקין לצורת הכרה בחסינות, והסתפק בהעלאת טענות כלליות;
העירייה לא נקטה בהליך של הכרה, אלא גילתה התנגדותה בעת שהגישה את ההודעה לצד ג', אשר מעידה שהעירייה אינה בפעולת מר גפסו כפעולה מטעמה, אלא מייחסת למר גפסו גרימת נזק, בגינו היא מבקשת להיפרע ממנו, ככל שתחויב במסגרת התביעה על כך;
בהגשת ההודעה לצד ג', העירייה הפעילה את זכותה לשיפוי ממר גפסו.

דיון ומסקנות:
חיוב אישי של פקיד עירייה בתשלום:
פרק 11 לפקודת העיריות דן בתקציב העירייה וחשבונותיה. סימן ב' של פרק זה ( סעיפים 213 עד 228) דן בחשובות העירייה וביקורת על חשבונות אלו. בהתאם לפרק זה, על מועצת עיר ( להלן-"המועצה") למנות רואה חשבון לעירייה, אשר אחד מתפקידיו הוא לבקר את הדו"חות הכספיים השנתיים של העירייה ויסקור את הדו"חות הצי שנתיים של העירייה ( להלן-דו"חות מבוקרים"). הדו"חות המבוקרים יידונו בוועדת הכספים של העירייה ובמועצה ויוגשו לממונה על הביקורת החשבונות במשרד הפנים ( להלן-"הממונה"). רואה החשבון אינו עובד העירייה, הוא בלתי תלוי בעירייה, ותשלום שכרו אינו מותנה בתנאי כלשהו הקשור לאחריותו המקצועית.

לעניין חיוב פקיד עירייה באופן אישי בתשלום הוצאה שהוציאה העירייה, קובעת פקודת העיריות כדלקמן:
"221. אישור תשלום וחיוב על תשלום אי חוקי:
על פי עצתו של רואה החשבון בפעולתו לפי סימן זה, יפסול הממונה כל פריט בחשבון שהוא בניגוד לדין, ויחייב בו את האדם ששילם או שהרשה את התשלום הבלתי חוקי, וכן יחייב הממונה כל אדם האחראי לחשבון בכל סכום של חסר או הפסד שנגרמו בשל התרשלותו או התנהגותו הרעה או בכל סכום שהיה צריך להביא בחשבון ולא הביא, ובכל מקרה כזה יאשר בכתב את הסכום המגיע מאותו אדם; הממונה יפרש בכתב את טעמי החלטתו בדבר הפסילה או החיוב וכן בדבר כל סכום שהכשיר, אם נתבקש לכך על ידי מי שנפגע בהחלטתו זו. מיום 1.1.1997 תיקון מס' 62
ס"ח תשנ"ז מס' 1607 מיום 7.1.1997 עמ' 41 (ה"ח 2556 )
221. על פי עצתו של רואה החשבון בפעולתו לפי סעיפים 218-216 סימן זה, יפסול הממונה כל פריט בחשבון שהוא בניגוד לדין, ויחייב בו את האדם ששילם או שהרשה את התשלום הבלתי חוקי, וכן יחייב הממונה כל אדם האחראי לחשבון בכל סכום של חסר או הפסד שנגרמו בשל התרשלותו או התנהגותו הרעה או בכל סכום שהיה צריך להביא בחשבון ולא הביא, ובכל מקרה כזה יאשר בכתב את הסכום המגיע מאותו אדם; הממונה יפרש בכתב את טעמי החלטתו בדבר הפסילה או החיוב וכן בדבר כל סכום שהכשיר, אם נתבקש לכך על ידי מי שנפגע בהחלטתו זו.

222. סמכות השר לבטל פסילה או חיוב:
השר רשאי, לפי שיקול דעתו, אם נתבקש לכך על ידי האדם שחוייב, ועל אף היות הפסילה או החיוב נכונים וחוקיים, לבטל או להקטין את הפסילה ואת החיוב, אם ראה שלפי כל נסיבות המקרה ראוי לעשות כן, ובלבד שהבקשה הוגשה תוך 14 יום מהיום שהודיעו למבקש על החיוב או תוך תקופה נוספת שהתיר לו השר.
להוצאה
להוצאה
223. חזקה לענין אחריות להוצאה:
אם אין לראות מתוך החלטות המועצה מי הוא חבר המועצה שהסכים להוצאה מסויימת, יראו כל חבר שנכח בישיבה שבה הורשתה ההוצאה כאילו הוא הסכים לכך, כל עוד לא הוכיח את ההיפך.

224. העירייה תתבע את סכום החיוב:
לא בוטל החיוב על פי בקשה כאמור בסעיף 222, וסכום החיוב, או הסכום כפי שהוקטן על ידי השר על פי הבקשה, לא נפרע לעיריה להנחת דעתו של רואה החשבון תוך חודש לאחר שהודיעו לעיריה על החיוב, ואם הוגשה בקשה – תוך חודש לאחר שהודיעו למבקש את החלטת השר, תתבע העיריה בדין את הסכום כאמור. ( ההדגשה שלי-י.ז.)
העיריה
העיריה
225. פסק דין בתביעת העירייה:
(א) נראה לבית המשפט שהוצאת הסכום שחייבו בו את הסכום שהוקטן כאמור, נעשתה בלי הרשאה או בעבירה על הוראת הפקודה, זכאית העיריה לפסק דין על אותו סכום נגד האדם שהסכים או נראה כמי שהסכים להוצאה האמורה.
(ב) הסכום שנגבה בדרך זו על ידי העיריה ישולם מיד לקופת העיריה.

226. סעד במקרה שהעירייה לא תבעה:
סירבה העיריה לתבוע פרעון הסכום שחייבו בו כאמור בסעיף 224 או שהתרשלה בהגשת התביעה, רשאי הממונה למנות אדם מתאים לתבוע בשם העיריה ומטעמה פרעון הסכום, והוצאות ההליכים ישולמו מתוך קופת העיריה."

מהוראות הנ"ל עולה שלפני שהעירייה מגישה תביעה לחיוב אישי של פקיד העירייה, עליה לעבור תחילה מספר שלבים לפני הגשת תביעה לבית המשפט כנגד פקיד העירייה לתשלום ההוצאה של העירייה. ואלו הם השלבים:
עצת רואה החשבון החיצוני של העירייה להטיל את החיוב האישי;
פסילה על ידי הממונה של כל פריט בחשבון שהוא נוגד את הדין;
חיוב אישי של מי ששילם או שהתיר את התשלום;
הנמקה בכתב של הממונה על החיוב האישי, אם מי שחייבו אותו לשלם דרש זאת;
אם ביקש הפקיד, שחויב לשלם באופן אישי את התשלום או ההוצאה, משר הפנים לבטל את הפסילה או את החיוב, גם אם הפסילה או החיוב היו נכונים וחוקיים, החלטת שר הפנים בבקשה זו;
אי תשלום סכום החיוב בתוך חודש ימים לאחר החלטת שר הפנים, גורר תביעה לבית המשפט, ובית המשפט הוא המחליט אם ההוצאה הייתה שלא כדין.

ב-בג"צ 1065/89 יעקב גולני נ. מר דב שיש-הממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים, פ"ד מה(1) 441 1.1.1991) דן ביהמ"ש העליון בהרחבה בסעיף 221 לפקודת העיריות. באשר לעקרונות המנחים בדבר פעולתו של נציג ציבור וכנאמן הציבור, נכתב בעמ' 449 לפסה"ד כדלקמן:
"חברי מועצת העיר, ועל אחת כמה וכמה ראש העיר, נבחרו על-ידי תושבי הרשות המקומית משום שנתנו בהם אמון כי ישרתו את ענייני העיר ביושר ובאחריות. הם לא נושאים במשרה של כבוד ושל יוקרה שאין מאחוריהם כל מחויבות וכל אחריות, אלא משנבחרו - נאמני הציבור הם, שהוענקו להם על-פי דין סמכויות נרחבות וחשובות, שמכוחן יוכלו לקדם את ענייני הרשות המקומית לטובת כלל התושבים.
אמנם, מבחינה פילוסופית ובראייה ציבורית כללית אפשר לומר, שנבחרים אלה יעמדו ביום הבחירות למשפט הבוחרים (התושבים), אשר על-פי בחירתם ומכוח קולם זכו לשאת בתפקיד הרם והאחראי: מילאו תפקידם באחריות ולשביעות רצון התושבים, יזכו, אל נכון, בקולו של הבוחר ויוסמכו מחדש לשמש כנאמניו של הציבור ברשות המקומית גם בעתיד;התרשלו במילוי תפקידם או נהנו שלא כראוי או בחוסר אחריות או שלא על-פי סדרי מינהל תקינים - יאבדו את אמונו של הבוחר ולא ישובו לשרתו עוד.
אולם לצד משפטו של הבוחר, ואולי מעליו, מתקיים משפט שלטון החוק ותקינות המינהל. על בקרת תקינותם של אלה מופקד, במקרים המתאימים, הממונה על המחוז, שהמחוקק רואה בו את הסמכות המפקחת האובייקטיבית והאחראית. במיוחד אמורים הדברים לענייננו, כשמדובר בפעולות הכספיות של הרשות המקומית ובאופן שבו נבחרי הציבור ונאמניו - ראש העיר וחברי המועצה - מפעילים סמכותם כאשר הם מאשרים הוצאה כספית המחייבת את העירייה. הממונה, בעזרת רואה החשבון שימונה על-ידיו, יבקר תדיר, אם הרשות המקומית פעלה כדין במסגרת תקציבה, אם לא חרגה מסמכותה, אם לא הוציאה כספים בניגוד לחוק, ואם שירתו במובן זה חברי המועצה את הציבור בנאמנות."

טוענת עו"ד גורדון שהאמור בסעיף 450 לפסה"ד מאפשר לעירייה להגיש תביעות כנגד פקיד עירייה גם על פי סעיפי חוק אחרים ולא דווקא על פי הוראות סעיף 221 לפקודת העיריות. נראה כי עו"ד גורדון מסתמכת על הדברים כדלקמן:
"ככלל ייאמר: כוח וסמכות של אנשי ציבור בשל האמון שניתן בהם - אם על ידי הציבור ואם במצוות המחוקק – מלווים וחייבים להיות מלווים במחויבות ובאחריות. חטא נציג הציבור באמון הציבור, חרג הוא מהסמכות שניתנה בידיו - צפוי הוא לכך שייקרא לסדר על פי מידת החומרה שבחטא או בחריגהף, אם בערכאות או בסנקציות מינהליות – הכל על פי העניין והסמכות."

דבריו אלו של בית המשפט העליון אינם עומדים בפני עצמם. לפני דבריו הנ"ל של ביהמ"ש העליון אמר ביהמ"ש העליון כדלקמן:
"הכלי המתאים, הסמכותי והאפקטיבי למימוש מימצאי הביקורת וליישום עקרונות המינהל התקין על נבחרי הרשות המקומית בתחום הכספי והתקציבי הוא סעיף 221 ; זאת - לצד סמכויות נוספות, המופקדות בידי שר הפנים והממונה."
(עמ' 449 לפסה"ד)
קיים חשש - וניסיון החיים מוכיח כי חשש זה מבוסס הוא - כי מי שבידו כוח ינצל אותו לרעה. הפיתוי לכך הוא רב. מכאן הצורך לגבש מערכת דינים שיהא בה לרסן את הכוח, שכן ' כוח ללא אחריות משול להפקרות' (א' פרוקצ'יה, 'פירוק חברה לפי בקשת מיעוט בעלי המניות' משפטים ח ( תשל"ח) 13, 17)" (ע"א 817/79 , 818, 585/82[2]. בעמ' 277).
ואכן, בשיטות משפט שונות, ובכללן במשפט הישראלי, גובשו כללים שונים, אשר מטרתם " ליצור פיקוח ולהטיל ריסון על בעל הכוח בהפעלתו את הכוח" (בג"צ 531/79 [3], בעמ' 570).
סעיף 221 הנ"ל הוא אחד מהם, וכוחו עמו להועיל, אם עושים בו שימוש."
(עמ' 450 לפסה"ד) .

בהמשך פסק הדין סוקר בית המשפט העליון את המדיניות שעוצבה בתחומים שונים שהמשותף להם הוא הענקת סמכות ומתן אמון בפלוני ( נבחר ציבור או הממונה על לשרתו) שמכוחם הוא פועל, מתחייב עושה מעשה שיש בו כדי להשפיע על כלל הציבור אותו נקרא לשרת. ביהמ"ש העליון הביא כדוגמא, את הכללים החלים על מנהל חברה פרטית המקדם את ענייניו הפרטיים על חשבון החברה, הוראות מדיני העונשין ומדיני הנזיקין, חובות אמון של מנהלים הקבועות בדיני החברות, חובות המוטלות על בעלי מניות בחברה, חובות של שלוח כלפי שולחו, חובות נאמן כלפי מי שהנאמנות נוצרה לטובתו ואפוטרופוס שמונה לטפל בענייניו של פסול דין. לאחר שבית המשפט מסיים את הסקירה ההשוואתית, כותב הוא כדלקמן:
"לאור הסקירה עד כאן נקל להבין, כי אותם עקרונות ואותם ערכים, שיש להקפיד עליהם במקרים שתיארנו, צריך שיחולו, וביתר שאת, בכל הקשור לעובדי ציבור. הכוחות המסורים בידיהם יש שהם מקיפים ורבי השפעה, לטוב ולרע, על הציבור בכללו. ככל שהכוח המסור בדם עוצמתו ותוקפו רבים יותר, כן יידרשו אמצעי ריסון ממשיים ומרתיעים למניעת פגיעה וגרימת נזק.
סעיף 7( א) לפקודת הנזיקין [ נוסח חדש] קובע הוראה כללית לגבי עובדי ציבור, ולפיו:
"עובד ציבורי אחראי לכל עוולה שעשה, ואם ייתבע לדין על כך, ייתבע אישית; אולם, בלי לגרוע מכוחן של הוראות סעיפים 6ו- 8 תהא לעובד הגנה בכל תובענה שאינה על רשלנות, אם המעשה היה בתחום סמכותו כדין או שעשהו בתום לב כסבור שהוא פועל בתחום סמכותו כדין"..
וראה: א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות ( הלכות, מהדורה 4, 1988) 180-182 לצד הוראה כללית זו שבפקודת הנזיקין [ נוסח חדש] נמצא בחוקים השונים הוראות מיוחדות, שעניינן הדרך שבה יעשו עובדי ציבור שימוש בכוחות ובסמכויות שנמסרו להם במצוות המחוקק לעניין מסוים ומוגדר, ובצדן הסנקציות כלפי אלה שהפרו חובתם. בין אלה מצויות החובות המוטלות על ראש עיר וסגניו ועל חברי מועצת העיר, כמפורט בפרק השביעי לפקודת העיריות [ נוסח חדש], ולצדן, בין היתר, הסנקציה שבסעיף 221 לפקודה הנ"ל, שעל משמעותה וחשיבותה עמדתי לעיל. ( עמ' 453).
(ההדגשה שלי - י.ז.)

בפסק דין גולני לא דן בית המשפט העליון בשאלה האם כאשר פקיד עירייה חרג מסמכותו, על העירייה לפעול אך ורק לפי סעיף 221 לפקודת העיריות או יכולה היא לפעול במקביל על פי עילות תביעה כלליות המצויות בספר החוקים.

ב-בג"צ2397/91 יהודה טרייסטר נ. בני שליטא, ראה המועצה מנחמיה, פ"ד מז(2) 758, 769 (9.6.1993) (להלן-"פס"ד טרייסטר") אמר ביהמ"ש העליון כדלקמן:
"הסמכות לצוות על נבחר הציבור או על נושאי משרה ציבורית להחזיר את ההוצאות שהוציאו או שהרשו להוציאן שלא כחוק היא גם אצמעי לתיקון הנזק שהם גרמו לציבור.
השימוש בסמכות זו, חייב מצד אחד להיעשות בזהירות, רק לאחר בירור יסודי של העובדות ובהתחשב גם בנסיבות ובאילוצים שבהם פעלו אלה שהוציאו או שהרשו את ההוצאה ובשיקול שלא להרתיע מועמדים רציניים ומתאימים מלקבל על עצמם תפקיד ציבורי כפי טובה. אך מצד שני אל לו לבעל הסמכות לנהוג יתר סלחנות בהפעלת סמכותו זו..."
(ההדגשה שלי – י.ז.)

ב-בג"צ 320/96 יעל גרמן נ. מועצת עיריית הרצליה פ"ד נב(2) 222 (7.5.1998) כתב ביהמ"ש העליון בעניין השיקולים להפעלת סעיף 221 הנ"ל כי האינטרס האחד הוא שנבחר ציבור יפעל בחופשיות וביעילות ומען קידום ענייני הציבור, ללא חשש שמא עקב פעילותו הציבורית ייגרר להליכים משפטיים וייאלץ לשאת לבדו בהוצאותיהם. אינטרס זה עניינו במניעת תופעה של " רתיעת יתר" מפעילותו הציבורית של מי שנבחר לשרת את הציבור. מנגד, האינטרס הציבורי מחייב כי השימוש בכספי הציבור ייעשה בשוויוניות ובהתחשבות באילוצים התקציביים של קופת הרשות המקומית. היעדר גבולות ברורים, לא זו בלבד שעשוי להביא להכבדה יתירה על הקופה הציבורית ולפגיעה ביכולתה של הרשות לממן פעולות חיוניות אחרות לטובת הציבור, אלא קיים חשש ממשי לפגיעה בשוויון.
דוגמא ל"הרתעת יתר" של נבחר ציבור משימוש בסמכותו שמא יחויב בחיוב אישי ראה עת"מ ( ת"א) 2822/08 עמותת ישיבת ההסדר פתח-תקוה נ. עיריית פתח-תקוה ( פורסם בנבו, 25.7.2010).

ב-בג"צ 4284/08 שמואל קלפנר נ. חברת דואר ישראל בע"מ ( פורסם בנבו, 26.4.2010) נדונה פרשה של פיטורין פוליטיים. בסעיף ל"ז לפסק דינו כתב כבוד השופט רובינשטיין כדלקמן:
"ככלל סבורני שעל הרשויות לשקול תביעה כספית אישית נגד הגורם שפיטר פיטורים פוליטיים, ושבגינו נאלצו לשלם כסף רב, כמות שאירע במקרה דנא. אם ידעו " המפטרים הפוליטיים" כי עלולים הם להיחשף לתביעה אישית נגדם על פעלם, על הנזק שגרמו לקופת הציבור, אולי יירתעו ממעשיהם. כידוע, ברשויות המקומיות מופעלת סמכות לחיוב אישי, על פי סעיף 221 לפקודת העיריות [ נסח חדש] וסמכויות דומות. ..."

עירייה ומועצת עיר מהווים מקור לפעילות פוליטית, מצויים בהן כוחות פוליטיים יריבים, והיריבות הפוליטית מלווה אותם במהלך כל תקופת כהונתה של מועצת העיר. חיוב אישי של פקיד עירייה הוא צעד דרסטי, ובאמצעות חיובים אישיים, יכולים יריבים פוליטיים לנטרל האחד את השני. על כן יש צורך בבקרה של גורם בלתי תלוי בשימוש בכלי זה של החיוב האישי. לכן סבור אני שבפרשנות הנכונה של הוראות הסעיפים הנ"ל היא שלפני הגשת תביעה לחיוב אישי יש צורך לקבל את המלצת רואה החשבון ואת החלטת הממונה.
המלצת רואה החשבון אינה תנאי שבלעדיו לא ניתן לחייב את פקיד הציבור בחיוב אישי. מטבע תפקידו של מבקש החשבונות, שעה שהוא עורך את ביקורת החשבונות, להצביע על הוצאה הנראית לו בלתי חוקית. כאשר הוא מציין כי הוצאה היא בלתי חוקית, פשר הדבר הוא כי, לדעתו, ההוצאה היא לכאורה בלתי חוקית. הא ותו לא. היתר הוא בידי הממונה או השר. אם חייב הממונה את פקיד הציבור בחיוב אישי, זכאי הפקיד לפנות בבקשה לשר הפנים לבטל החיוב או להפחיתו. אם סבור הפקיד שפעל כדין, זכאי הוא שלא לשלם את את החיוב האישי, ולהביא ההכרעה לבית המשפט את עניין חיובו האישי. ראה לעניין זה את פס"ד טרייסטר עמ' 766).

מר גפסו צירף לבקשתו את ה"נוהל לחיוב אישי של נושאי משרה ברשות המקומית" שפורסם בחוזר מנכ"ל מס' 1/2009. מקריאת הנוהל עולה שפקיד הציבור שעומדים לחייב אותו בחיוב אישי יש זכות לטעון טיעוניו לפחות 4 פעמים בתהליך עד להחלטה לחיובו באופן אישי. כאשר הטענות לחיוב אישי נטענות מהרשות המקומית כלפי פקיד מפקידיה במסגרת תביעה לבית משפט, מהווה הדבר פגיעה בזכויותיו על פי הנוהל לחיוב אישי.

הגשת תביעה כנגד פקיד הרשות המקומית ישירות לבית המשפט פוגעת בזכותו לפנות לשר הפנים ולבקש לבטל את החיוב האישי או להקטינו.

לאור כל האמור לעיל, סבור אני שבמסגרת היחסים בין רשות מקומית המבקשת לחייב פקיד מפקידיה בחיוב אישי, עלי לנקוט בדרך המלך של סעיף 221 לפקודת העיריות או על פי ההוראות המתאימות ברשויות מקומיות אחרות. זאת להבדיל מתביעה של גורם חיצוני לרשות המקומית, אשר יכולים להגיש תביעה כנגד הרשות המקומית ופקיד מפקידיה בהסתמך על עילות התביעה המצויות בדין.

היוצא לנו מכאן, במקרה שרשות מקומית מבקשת לחייב חיוב אישי פקיד מפקידיה, לא כטענת עו"ד גורדון שיש מסלול מקביל של תביעה, ולא כטענת ב"כ מר גפסו שיש הליך מינהלי המהווה סעד חילופי, אלא ישנו תהליך בן שני שלבים להגשת תביעה לחיוב אישי על פי פקודת העיריות. השלב הראשון הוא השלב ההמלצה של רואה החשבון והחלטת הממונה, ורק לאחר מכן ועל פי החלטת הממונה, רק אז יכולה וחייבת העירייה להגיש את התביעה בגין החיוב האישי. אם העירייה לא מגישה את התביעה בגין החיוב האישי, אזי רשאי הממונה בהתאם להוראות סעיף 226 לפקודת העיריות למנות אדם מתאים לתבוע בשם העירייה ומטעמה את פרעון הסכום, והוצאות ההליכים ישולמו מתוך קופת העירייה ( ראה לעניין זה את בג"צ 1554/10 אשר שמואלי נ. משרד הפנים ( פורסם בנבו, 25.5.10). יחד עם זאת הגשת התביעה אינה הדרך היחידה לגביית החיוב האישי, וישנן דרכים אחרות לגבייתו, כגון קיזוז סכומים שחייב הפקיד לרשות המקומית ( ראה לעניין זה את תע"א ( חיפה) 3782/06 כבהה אחמד איברהים נ. מועצה מקומית בסמ"ה ( פורסם בנבו, 7.8.2011).

ייצוג הנתבעת ע"י עו"ד גורדון:
זכותה של הנתבעת לתבוע ולהיתבע עולה מהוראות סעיף 7 לפקודת העיריות, הקובע כי:
"עירייה של תושבי אזור פלוני תיקרא על שם אותו אזור, ויהיה לה קיום-תמיד וזכות לתבוע ולהיתבע בשמה המואגד."
אין מחלוקת בפסיקה כי סעיף זה נותן לעירייה זכות תביעה לפחות בהליך אזרחי ( ע"פ 928/80 גוב ארי בע"מ נ. ועדה מקומית לתכנון ולבניה נתניה, פ"ד לה(4) 764).

סעיף 340 לפקודת העיריות קובע את ייצוג העירייה במשפטים. וכך קובע סעיף 340 הנ"ל:
"על אף האמור בכל דין, רשאית העירייה לפתוח בהליכים ולהתייצב לפני כל בית משפט או בכל הליך משפטי על ידי המזכיר, או על ידי פקיד העירייה או חבר המועצה שהורשו לכך בהחלטת המועצה אם באופן כללי ואם לעניין מיוחד או להליך מיוחד, המצאה או הזמנה או צו או כל מסמך אחר לראש העירייה או למזכיר יראו כהמצאה בת פועל לעירייה."
מסעיף זה עולה שברירת המחדל לייצוג העירייה הוא על ידי מזכיר העירייה. פקידים אחרים של העירייה או חברי מועצה של העירייה יכולים לייצג העירייה רק כאשר הוסמכו על ידי המועצה, אם באופן כללי או לעניין מיוחד. דוגמא למינוי נציג משפטי מטעם העירייה ראה את סעיף 264 לפקודת העיריות.
לעניין ההמצאה לרשות מקומית יש להזכיר גם את תקנה 486 לתקנות סדר הדין האזרחי, ה'תשמ"ד-1984 הקובעת כי:
"המצאת כתב בי-דין לרשות מקומית יכול שתהא בהמצאת הכתב לראש הרשות, לסגן ראש הרשות, למזכיר או לפקיד ראשי אחר של הרשות, או בהנחתו במשרד הראשי של הרשות."
וראה לעניין ההמצאה לרשות מקומית את בר"ע ( ב"ש) 596/09 עיריית באר שבע. אלעד שחר ( פורסם בנבו, 19.8.2009).

חוק הרשויות המקומיות ( ייעוץ משפטי), תשל"ו-1975 מחייב רשויות מקומיות למנות יועץ משפטי. על פי חוק זה תפקידו של היועץ המשפטי לרשות המקומית הוא לתת ייעוץ משפטי לרשות המקומית, זאת ותו לא. אין בחוק זה הסמכה של היועץ המשפטי לייצג את הרשות המקומית בבתי המשפט, לא בתביעות המוגשות כנגד הרשות המקומית ולא תביעה שהרשות המקומית מגישה כנגד אחרים. לעניין זה ראה במיוחד את סעיף 5 א לחוק זה.

בדברי ההסבר להצעת חוק הרשויות המקומיות ( ייעוץ משפטי), תשל"ד-1974 ( הצעות חוק 1130, כ"ה בתמוז תשל"ד 15.7.1974 עמ' 235, 236) נכתב כדלקמן:
"בשטחי פעולה שונים של הרשויות המקומיות מתעוררות שאלות משפטיות, לפעמים סבוכות, המחייבות קבלת ייעוץ משפטי. צורך זה בולט במיוחד בתחום ביצוע חוק התכנון והבניה, בעריכת מכרזים ובהתקשרויות עסקיות.
קצב ההתפתחות של המשק העירוני, היקף הנזק העלול להיגרם לעירייה על ידי ביצוע פעולות שיש בהן משום חריגה מסמכות והדאגה למנוע עוול מהאזרח הנפגע על יד פעולה בלתי חוקית של הרשות המקומית, מחייבים התייעצות מתמדת עם היועץ המשפטי. החוק המוצע בא להגשים מגמה זו על ידי הסדרת מינוי יועץ משפטי לרשויות מקומות."

הן מדברי ההסבר והן מנוסח החוק עצמו עולה שעצם המינוי של עו"ד ליועץ משפטי של עירייה, אינו מקנה לו את הסמכות לייצג את העירייה בבתי המשפט, ועליו לקבל מינוי מהמועצה לייצג את העירייה בהליכים משפטיים בין אם לפי סעיף 340 לפקודת העיריות ובין אם לפי חוק לשכת עורכי הדין. עניין זו הגיונו בצידו, שכן הופעה בבית משפט הינה מומחיות מיוחדת, המחייבת התמצאות לא רק בדין המהותי, אלא גם בסדרי הדין, בדיני הראיות ובחקירת עדים בבית המשפט, שהיא תורה בפני עצמה.

כאשר עו"ד המכהן כיועץ משפטי של העירייה קיבל יפוי כוח כללי לייצג עירייה, מתן יפוי הכח הכללי מביא להנחה שהמועצה החליטה או הסכימה להגשת התביעה, וכי הכל נעשה כהלכה. אך הנחה זו ניתנת לסתירה ( ע"א 274/58 שלום בורנובסקי נ. עיריית תל-אביב יפו, פ"ד י"ג עמ' 1235; ע"פ ( ת"א) 18/80 שלמה קרבס נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים, פ"מ תשמ"א (1) 181.

בענייננו, עו"ד גורדון לא הציגה כל הסמכה מאת המועצה בה הוסמכה לייצג את הנתבעת בהליך זה. יתירה מכך, הגשת תביעה של הרשות המקומית כנגד ראש הרשות אינו עניין של מה בכך, ויוכיח הנוהל לחיוב אישי שפרסם מנכ"ל משרד הפנים. על כן סבור אני שלכאורה יש צורך בהחלטה מיוחדת של המועצה להגיש תביעה של הרשות המקומית כנגד ראש הרשות המקומית.

לאור כל האמור לעיל, בהתאם למסמכים שהוגשו עד כה, סבור אני שיש לקבל את טענת מר גפסו שעו"ד גורדון אינה מוסמכת לייצג את הנתבעת לכל הפחות בהליכי צד ג' שהוגשו כנגדו.

שאלת החסינות:
מר גפסו טען שיש לו חסינות לפי סעיפים 7 א עד 7 ג לפקודת הנזיקין. לעומתו טענה עו"ד גורדון שמר גפסו לא מילא אחר ההוראות של הסעיפים הנ"ל, ובמיוחד לא הגיש חוות דעת של היועץ המשפטי לעירייה. למעשה טוענת עו"ד גורדון שמאחר והיא לא נתנה חוות דעת לחסינות למר גפסו, מר גפסו אינו יכול לטעון לחסינות.

למקרה מעין זה התייחס בית המשפט ב-ע"א 1649/09 פלקסר נ. מדינת ישראל; רע"א עו"ד אולגה גורדון נ. עזבון המנוח שי ז"ל ( פורסם בנבו, 12.2.2013), בו עו"ד גורדון הייתה אחת מבעלות הדין. כותבת כבוד השופטת חיות בסעיף 38 לפסה"ד כדלקמן:
"... אפשרות כזו לפיה העובד הנתבע הינו היועץ המשפטי של הרשות הציבורית, אין לה מענה בפקודה או בתקנות ואף כי נראה שמדובר במקרים נדירים יחסית אין להוציאם מכלל אפשרות והמקרה הנוכחי יוכיח. על כן מן הראוי כי מחוקק המשנה ייתן את דעתו לכך ולמצער ועד שיעשה כן מן הראוי כי הנושא יוסדר בנהלים פנימיים של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר. בהקשר זה נתבשרנו במהלך הדיון כי בינתיים ולפחות ככל שהדבר נוגע לרשויות מקומיות אכן נקבע על-ידי משרד הפנים נוהל הקובע כי מקום שבו הוגשה תביעה נגד יועץ משפטי של רשות מקומית כי אז תיבחן עמדתה של הרשות בסוגיית החסינות על-ידי יועץ משפטי של רשות אחרת. בהתאם לאותו הנוהל אכן הוצגה בפנינו, אם כי רק בשלב בקשת רשות הערעור, חוות דעתו של עו"ד רשף חן, היועץ המשפטי של עיריית חיפה, המתייחסת לסוגיית חסינותה של עו"ד גורדון בה הוצגה העמדה לפיה על העירייה הרלוונטית (עיריית נצרת עילית) לתמוך בבקשתה של עו"ד גורדון להכרה בחסינות. כפי שצוין בסעיף 6 לעיל הוגשה מנגד במסגרת בקשת רשות הערעור הודעה מטעם שי אליה צורף מכתבו של ראש עיריית נצרת עילית דאז מר שמעון גפסו מיום 9.1.2012, המופנה אל בא-כוחה של שי בו ציין כי "המחלקה המשפטית בראשותה של עו"ד אולגה גורדון לא פנתה אליי או למועצת העיר בבקשה לקבל חסינות. ההסכמה עליה אתה מדבר איננה מוכרת לי ולא ניתנה על דעת ובהסכמת הרשות". בהינתן הנוהל שקבע משרד הפנים למצבים ייחודיים כגון זה שנוצר במקרה דנן כשהנתבעת היא היועצת המשפטית של הרשות המקומית, נראה כי חוות דעתו של עו"ד רשף חן היא זו המשקפת את עמדת הרשות ואילו מכתבו של ראש העירייה דאז אין בו כדי לשנות מן העמדה שהוצגה באותה חוות דעת."

ייתכנו מקרים בהם היועץ המשפטי מהווה חלק מהאירוע או נכח באירוע, ויש לו עניין בתביעה כמי שמעורב באירוע או כעד לאירוע. במקרה כזה לכאורה שיקול דעתו של היועץ המשפטי אינו אובייקטיבי, ושיקול דעתו עלול להיפגע או להיות מוטה לטובת עצמו. בנסיבות אלו סבור אני שיש להחיל את הנוהל שקבע מנכ"ל משרד הפנים, שהיועץ המשפטי של משרד הפנים יתן את חוות הדעת, או שימנה יועץ משפטי של רשות אחרת אשר יבדוק את העניין ויתן חוות דעתו בעניין זה.

במקרה שבפנינו האמור לעיל פועל ביתר שאת, במיוחד לאור הדברים שכתבה כבוד השופטת חיות על מערכת היחסים שבין עו"ד גורדון לבין מר גפסו. על כן, בכל הקשור לשאלת החסינות לא עו"ד גורדון היא שתתן את חוות הדעת, אלא יש להעביר את נושא חוות הדעת ליועץ המשפטי של משרד הפנים אשר יתן חוות דעתו בעניין או ימנה יועץ משפטי של רשות אחרת שיתן חוות דעתו בעניין החסינות לה טען מר גפסו.

סוף דבר:
לאור כל האמור לעיל, אני מורה על סילוק על הסף של ההודעה לצד ג' ששלחה הנתבעת כנגד מר גפסו.

הנתבעת תשלם למר גפסו כדלקמן:
את הוצאות המשפט בתוספת הפרשי הצמדה ורבית מיום מתן פסק הדין ועד ליום התשלום בפועל;
שכ"ט עו"ד בסך 5,000 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה ורבית מיום מתן ההחלטה ועד ליום התשלום בפועל.

ניתנה היום, ה' שבט תשע"ה, 25 ינואר 2015, בהעדר הצדדים.


מעורבים
תובע: אורן שמיר
נתבע: עיריית נצרת עילית
שופט :
עורכי דין: