ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין עמותת חיואר לחינוך אלטרנטיבי נגד שר החינוך :

פסק-דין בתיק בג"ץ 282/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור

כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופט צ' זילברטל

העותרת:
עמותת חיואר לחינוך אלטרנטיבי

נ ג ד

המשיב:
שר החינוך

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:
כ"ה בתמוז התשע"ד
(23.7.2014)

בשם העותרת:
עו"ד אבי גולדבליט

בשם המשיבים:
עו"ד שוש שמואלי; עו"ד דניאל מארקס;
עו"ד לירון הופפלד

פסק-דין

המשנָה לנשיא מ' נאור:

1. שר החינוך החליט ביום 16.9.2013, כי בית הספר היסודי חיואר שבהנהלת העותרת יוכר לצורך חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 וחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 לשנת הלימודים תשע"ג, אך לא יתוקצב בשנת לימודים זו, וזאת נוכח הפגיעה בחינוך הממלכתי בחיפה ובפרט, בבית הספר חיואר הרשמי שבעיר. העתירה שלפנינו תוקפת את החלטתו של השר: העותרת טוענת כי היא זכאית להשתתפות המדינה בתקציבה כאמור בתקנה 9 לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953. נעמוד, תחילה, על העקרונות המשפטיים הנוגעים לעניין ומשם נפנה לעניינה של העותרת.

על רישוי בתי ספר, הכרה בהם ותקצובם

2. דבר החקיקה הראשון שחוקקה מדינת ישראל בתחום החינוך, חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה), קובע כי "מוסד חינוך מוכר" הוא אחד משניים: "כל מוסד חינוך רשמי"; או כל מוסד חינוך אחר ששר החינוך (להלן: השר) "הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך מוכר לצורך חוק זה" (שם, בסעיף 1). את סוג המוסדות המוכרים הראשון – הלוא הוא מוסדות החינוך הרשמיים – מגדיר החוק בסעיף 1 כך:

מוסד חינוך מוחזק על ידי המדינה, או על ידי רשות חינוך מקומית, או על ידי רשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, או על ידי המדינה ורשות חינוך מקומית, או על ידי המדינה ורשויות חינוך מקומיות אחדות במשותף, ואשר השר הכריז עליו, באכרזה שפורסמה ברשומות, שהוא מוסד חינוך רשמי לצורך חוק זה.

3. בחוק לימוד חובה נקבעו לראשונה כמה מן העקרונות החשובים בתחום החינוך בישראל – ובהם חינוך חובה; חינוך חינם; חובות ההורים לרישום ילדיהם; וזכותם של ההורים להשפיע על תכני החינוך של ילדיהם (ראו: בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עלית נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203, 214-213 (2002) (להלן: עניין פוריה עלית); יורם רבין הזכות לחינוך 302 (2002) (להלן: רבין)). אחד העקרונות שנקבע בחוק חינוך חובה הוא כי על הפרת החובה לשלוח ילד ללימודים במוסד מוכר, נושאים הוריו בסנקציה פלילית, בתנאים המפורטים בסעיף 4 לחוק.

4. שנים מספר לאחר חקיקת חוק לימוד חובה, נחקק חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן: חוק חינוך ממלכתי), אשר קובע בסעיף 3 כי בכל מוסד חינוך רשמי – היינו, מוסד הנמנה על הסוג הראשון של המוסדות המוכרים לפי חוק לימוד חובה – יונהג חינוך ממלכתי או ממלכתי-דתי. אשר למוסדות החינוכיים המוכרים שאינם רשמיים – היינו, מוסדות הנמנים על הסוג השני של המוסדות המוכרים לפי חוק לימוד חובה – נקבע בסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי כך:

מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים
השר רשאי לקבוע, בתקנות, סדרים ותנאים להכרזת מוסדות לא רשמיים כמוסדות חינוך מוכרים, להנהגת תכנית היסוד בהם, להנהלתם, לפיקוח עליהם ולתמיכת המדינה בתקציביהם, אם השר יחליט על התמיכה ובמידה שיחליט [ההדגשה הוספה – מ. נ.].

כפי שכבר צוין, שאלת התמיכה בתקציבו של בית הספר שבהנהלת העותרת היא הטעונה הכרעה בעתירה שלפנינו.

סמכות נוספת לקבוע תקנות לביצוע חוק חינוך ממלכתי, בעניין מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, הוקנתה לשר החינוך בסעיף 34(3) לחוק, המסמיך את השר לקבוע תקנות בדבר "הנהגת תכנית היסוד במוסדות חינוך מוכרים שאינם מוסדות חינוך רשמיים והפיקוח על ביצועה".

5. לא חלף זמן רב והשר הפעיל את סמכותו זו, והתקין תקנות מכוח חוק חינוך ממלכתי בעניין מוסדות מוכרים, הן תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן: תקנות ההכרה). תקנות אלו עוסקות, כפי שמבהירה תקנה 1, במוסדות מוכרים שאינם רשמיים. תקנה 3 לתקנות אלו קובעת את התנאים להכרזתו של מוסד כמוסד מוכר. בנוסחה הנוכחי קובעת תקנה 3(א) כך:

תנאי ההכרה
מוסד חינוך לא יוכרז כמוסד מוכר אלא אם נתמלאו תנאים אלה:

(1) על המוסד ניתן רשיון לפי חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969, או לפי פקודת החינוך, לפי הענין;

(1א) המוסד מקיים את תכנית היסוד לפי האמור בתקנה זו;

(2) הלימודים הנוספים על תכנית היסוד אושרו על ידי השר;

(2א) מספר התלמידים הצפוי בכל כיתה הוא לפי השיעור הנהוג במוסדות חינוך רשמיים;

(3) ימי הלימודים אינם יותר מ-260 לשנה ולא פחות מ-180 לשנה, ובלבד שבמוסדות שבהם מקבלים התלמידים שיכון וכלכלה נוסף על החינוך היסודי, יהיו ימי הלימוד כפי שיאשר השר;

(4) המוסד מקיים חופשות חגים כפי שאישר השר;

(5) השכלת המנהל וחבר המורים והעובדים במוסד היא לפי הנהוג במוסדות חינוך רשמיים;

(6) משכורות המורים והעובדים במוסד יהיו לפי השיעורים והכללים הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים;

(7) תנאי השיכון, הציוד והתנאים הסניטאריים במוסד מניחים את דעת השר.

תקנות ההכרה תוקנו ביום 22.12.2009 תיקון רב חשיבות לענייננו – בתיקון זה התקין השר, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי ובהתייעצות עם "ועד החינוך" המייעץ לשר בהתאם לסעיף 14 לחוק זה, את תקנה 3(א1) לתקנות ההכרה. תקנה זו קובעת:

נתקיימו התנאים בתקנת משנה (א), וראה השר כי הכרזה עלולה לפגוע במערכת החינוך הממלכתית, רשאי השר שלא להכריז על המוסד כמוסד מוכר; לצורך כך רשאי השר לשקול כל שיקול שלדעת השר נוגע לעניין, ובין השאר, שיקולים חינוכיים וכלכליים, לרבות אלה:

(1) סגירה צפויה של כיתות, מוסד חינוך או מוסדות חינוך במערכת החינוך הממלכתית;

(2) פגיעה צפויה במספר התלמידים או בשיעורם במערכת החינוך הממלכתית;

(3) פגיעה צפויה בהרכב האינטגרטיבי של התלמידים במערכת החינוך הממלכתית; בפסקה זו, "הרכב אינטגרטיבי", משמעו הרכב התלמידים בכיתת הלימוד באופן המשלב תלמידים בעלי יכולות למידה שונות ומשכבות חברתיות-כלכליות מגוונות [...] [ההדגשה הוספה – מ. נ.].

6. עינינו הרואות, מוסד לא רשמי המבקש להיחשב כמוכר צריך לעמוד בשורה של תנאים, בהם קבלת רישיון, קיום "תכנית יסוד", מספר תלמידים מסוים בכיתה, מספר ימי לימוד, חופשות וחגים במהלך שנת הלימודים, תנאים הקשורים לסגל ההוראה ותנאים פיזיים שונים. החובה לקבל רישיון, הקבועה בתקנה 3(א)(1), מפנה אל חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח) ואל פקודת החינוך [נוסח חדש], התשל"ח-1978 (להלן: פקודת החינוך). לפני קום המדינה הוסדר הפיקוח על בתי הספר בהוראותיה של פקודת החינוך המנדטורית משנת 1933. לימים נחקק חוק הפיקוח וניתן נוסח חדש לפקודת החינוך, ואלו הם דברי החקיקה מכוחם ניתן לקבל כיום רישיון להפעלת בית ספר לצורך עמידה בדרישת התקנות (ראו: רבין, בעמוד 302). בהתאם להגדרות התחולה של חוק הפיקוח, בית ספר מושא העתירה כפוף להוראותיו של חוק הפיקוח, ולא להוראותיה של פקודת החינוך (ראו סעיפים 2 ו-35 לחוק הפיקוח). חוק הפיקוח אוסר על פתיחת בית ספר ללא רישיון, וקובע כי בקשה לרישיון תוגש למנהל הכללי של משרד החינוך (ראו סעיפים 4-3 לחוק). כן קובע החוק, בניסוח על דרך השלילה, את התנאים בהם יינתן רישיון לבית ספר:

מבחנים למתן רשיון

9. (א) לא יתן המנהל הכללי רשיון אלא אם הוא סבור כי תובטח רמה נאותה בהתאם לתקן ולנהוג בסוג בית הספר שהבקשה מתייחסת אליו בענינים המפורטים להלן:

(1) תכנית הלימודים, מערכת השיעורים ומשך הלימודים;

(2) הכשרתם וכשרם המקצועי של סגל עובדי החינוך;

(3) מבני בית הספר והגישה אליהם, החצר, מספר הכיתות וחדרי הלימוד, הספח והשירות;

(4) תנאי הבטיחות בבית הספר;

(5) הריהוט והציוד של בית הספר;

(6) הבסיס הכספי לקיום בית הספר.

(ב) במתן החלטתו בדבר הענינים המפורטים בסעיף קטן (א), יתחשב המנהל הכללי בסוג בית הספר ובגילם וצרכיהם של התלמידים – הכל בהתאם לכללים שהתקין שר החינוך והתרבות בהתייעצות עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת.

תנאים לרשיון
10. המנהל הכללי רשאי להתנות את מתן הרשיון בתנאים שיש לקיימם מראש, ורשאי הוא לקבוע ברשיון תנאים שיש לקיימם אחרי נתינתו.

הרשות המוסמכת לעניין מתן רשיון היא איפוא המנהל הכללי של משרד החינוך (כיום – המנהלת הכללית של המשרד).

7. עוד קובע חוק הפיקוח את סמכויות הפיקוח של שר החינוך על המחזיק ברישיון להפעלת בית ספר, ובכלל זה פיקוח על תוכניות הלימוד, על ספרי הלימוד, על הישגי בית הספר, על שכר הלימוד ועל התאמתו של בית הספר למטרות החינוך הקבועות בחוק חינוך ממלכתי (ראו סעיף 28 לחוק הפיקוח). יצוין כי גם חוק הפיקוח מסמיך את השר להתקין מכוחו תקנות (ראו סעיף 37 לחוק הפיקוח), ותקנות כאלו אכן הותקנו בעניינים שונים, בהם אופן הגשת בקשת רישיון; בדיקות רפואיות של עובדים; סדרי דין בוועדת הערר מכוח החוק; עקרונות למתן פטורים; ועוד. כמו כן הותקנו כללים, בהתאם לסעיף 9(ב) שהובא לעיל, בהם נקבעו אמות המידה לבחינת העניינים המנויים בסעיף 9(א) – כללי פיקוח על בתי-ספר (מבחנים למתן רשיונות), התשל"א-1971.

8. נשוב לשאלת התקצוב: בתקנות ההכרה ישנו פרק שלם, הפרק הרביעי, העוסק בעניין תמיכת המדינה במוסדות מוכרים. אם בעל מוסד מוכר רוצה בתמיכת המדינה עליו להגיש בקשה (ראו: סעיף 8 לתקנות ההכרה). משמע – ההכרה במוסד כמוסד מוכר אינה גוררת אחריה באופן אוטומטי, תקצוב על ידי המדינה. ב-31.10.2012, דהיינו בתוך שנת הלימודים תשע"ג, תוקן הפרק הנזכר בתקנות ההכרה, ונוספה לו הוראת סעיף 9(ב1) הקובעת:

ראה השר כי במוסד חינוך נתקיים האמור בתקנה 3(א1), רשאי הוא לשקול שלא תהיה השתתפות המדינה בתקציבי שעות הלימוד של המוסד.

כן נוספה הוראת תקנה 9ב המורה:

אי-מתן תמיכה או ביטולה
ראה השר כי במוסד חינוך מתקיים האמור בתקנת משנה 3(א1) רשאי הוא להורות שמשרד החינוך לא ישתתף בתקציבו של אותו מוסד חינוך.

ובלשון אחרת: בית ספר מוכר אשר לדעת השר עלול לפגוע במערכת החינוך הממלכתית – עשוי שלא לקבל תקצוב אף אם ניתנה לו הכרה.

9. עיקרון זה, לפיו אין על המדינה חובה לתמוך בתקציביהם של מוסדות חינוך שאינם רשמיים, נקבע זה מכבר בפסיקתנו (ראו: בג"ץ 8437/99 גני חב"ד בארץ הקודש, עמותה רשומה נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69, 84 (2000) (להלן: עניין גני חב"ד); עניין פוריה עלית, עמוד 216; בג"ץ 4805/07 המרכז לפלורליזם יהודי – התנועה ליהדות מתקדמת בישראל נ' משרד החינוך, פ"ד סב(4) 571, 580 (2008) (להלן: עניין המרכז לפלורליזם); בג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך, פ"ד סד(1) 820, 852-851 (2010) (להלן: עניין טבקה); בג"ץ 5373/08 אבו לבדה נ' שרת החינוך פסקה 36 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (6.2.2011)). כך סיכמה את הדברים השופטת א' פרוקצ'יה:

"חובת המדינה לספק חינוך חינם מתמצה בכך שהיא מעמידה לרשות הציבור את הזכות ללימוד במוסדות החינוך הממלכתיים. אין על המדינה חובה לממן מהקופה הציבורית את מוסדות החינוך שאינם רשמיים [...]. הורים הבוחרים לשלוח את ילדיהם למוסד חינוך שאינו ממלכתי, מקבלים על עצמם, בתוך כך, את נטל מימונה של בחירה זו, ולא קמה להם זכות לדרוש מימון ממשלתי, כאשר פתוחה בפניהם האפשרות לזכות בחינוך ממלכתי חינם. אף על פי כן, בהסדרים שונים, קבע המחוקק הישראלי קריטריונים להכרה ולתמיכה ממשלתית גם בתקציבי מוסדות החינוך שאינם רשמיים, על סוגיהם השונים [...]" (עניין טבקה, עמודים 851-852).

10. להשלמת התמונה, יש להתייחס ל-עע"ם 153/12 מדינת ישראל – משרד החינוך נ' חינוך למנהיגות (5.7.2012) (להלן: עניין חברותא), אשר לו השלכות גם לעניינה של העותרת שלפנינו. באותו מקרה נדון סירובה של המדינה לתת למשיבה שם רישיון להפעלת בית ספר.

מהדיון באותה עתירה הסתבר כי הפרקטיקה שנהגה במשרד החינוך הייתה לשקול כבר בשלב מתן הרישיון לפי חוק הפיקוח את הפגיעה בחינוך הממלכתי. בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בעניין חברותא נקבע כי מנכ"ל משרד החינוך אינו רשאי לשקול את השיקולים המפורטים בתקנה 3(א1) לתקנות ההכרה במסגרת הפעלת סמכותו ליתן רישיון מכוח חוק הפיקוח. המדינה הגישה בקשת רשות ערעור (בר"ם 5320/11). הרשות ניתנה, אולם במהלך הדיון בערעור הבהרנו לצדדים את עמדתנו לפיה אין לערב בין הליכי הרישוי להליכי ההכרה, ובסופו של דבר הודיעה המדינה כי היא מוחקת את ערעורה.

11. עמדתנו הייתה כי מוסד חינוך לא רשמי חדש, המבקש הכרה כמוסד מוכר, צריך לעבור שתי משוכות: תחילה, משוכת הרישוי; ולאחר מכן, משוכת ההכרה. וזוהי עמדתי גם עתה. זאת, על סמך פרשנות החקיקה, שהרי לפי תקנות ההכרה, הרישיון הניתן בהתאם לחוק הפיקוח הוא תנאי מוקדם להכרה. החוק הסמיך את מנכ"ל משרד החינוך לקבוע מי יעבור את משוכת הרישוי, הנדרש לצורך קיום הדרישה המופיעה בתקנה 3(א)(1) לתקנות ההכרה. רק לאחר שניתן הרישיון, רשאי המוסד לבקש משר החינוך לעבור אף את משוכת ההכרה. לרשות כל אחד מ"מפקחי משוכות" אלו, מעמיד הדין דבר חקיקה ושורת מבחנים שונים, אשר יסייעו לו לקבוע אם עבר המוסד את המשוכה, אם לאו. בעוד מתן הרישיון מותנה בעמידה בהוראותיו של חוק הפיקוח ובתנאים הקבועים בו, מתן ההכרה מותנה בעמידה בהוראות חוק חינוך ממלכתי ובתקנות ההכרה.

היקף תחולתן של כל אחת מן המשוכות שונה אף הוא. חוק הפיקוח חל על כל מוסד חינוכי המוגדר בסעיף 2(א) לחוק זה – "[...] בית ספר שבו לומדים או מתחנכים באופן שיטתי יותר מעשרה תלמידים ושבו ניתן חינוך גן ילדים, חינוך יסודי, חינוך על-יסודי, חינוך על-תיכוני או חינוך אמנותי [...]", למעט החריגים המנויים בסעיפיו הקטנים של הסעיף. לעומת זאת, ההכרה במוסד מכוח חוק חינוך ממלכתי ותקנות ההכרה היא, כאמור, הכרה לצורך עמידה בחובת הלימוד מכוח חוק לימוד חובה, ומשכך היא רלבנטית אך למוסדות החינוך הכלולים בחוק לימוד חובה. שני השלבים הנדרשים – רישוי והכרה – אינם חופפים במלואם מבחינת תחולתם.

אף דרכי ההשגה על החלטותיהם של הגורמים המוסמכים מכוח שני החיקוקים הן שונות. בעוד שעל החלטות המנכ"ל לפי חוק הפיקוח ניתן להשיג בפני ועדת הערר (ראו סעיפים 14-13 לחוק), על החלטות השר לפי חוק חינוך ממלכתי ניתן להשיג רק באמצעות עתירה לבג"ץ (ראו סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000, וסעיף 3 לתוספת הראשונה לחוק, אשר קובעים כי ענייני חינוך הם בסמכות בית המשפט לעניינים מנהליים, למעט החלטות הניתנות על ידי הממשלה והשר, ולמעט חריגים אחרים המנויים שם).

12. מכאן עמדתנו בדיון בעניין חברותא, ועמדתי עתה, כי מסלול הרישוי ומסלול ההכרה הם מסלולים שונים. זמן מה לאחר הדיון בעניין חברותא הודיעה המדינה, כאמור, כי היא מוחקת את ערעורה. בשל הקביעות שניתנו בפסק הדין הקצר המוחק את הערעור ובשל עמדת המדינה שם, אביא את פסק הדין כלשונו:

"1. ביום 11.6.2012 נשמעו טענות הצדדים בסוגיית סירובה של המערערת ליתן למשיבה רישיון להפעלת בית ספר 'חברותא'. הבהרנו בדיון לבאי כוח הצדדים את עמדתנו לפיה יש לדון בנפרד בשאלת מתן רישיון לבית ספר בהתאם לסעיף 9 לחוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969, ובשאלת ההכרה בבית ספר לא רשמי לצורך קיום חובת הלימוד בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949, בהתאם לסעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, ולתקנה 3 לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953.

2. לאור הערותינו בדיון הודיעה המדינה ביום 24.6.2012 על מחיקת הערעור. בהודעתה ציינה המדינה כך:

'יובהר כי הודעה זאת מתייחסת רק לסוגיית הרישיון אשר עמדה בלב הערעור. אין בהודעה זאת משום התייחסות לשאלת ההכרה במשיבה. אל מול עיניו של משרד החינוך עומדת בראש ובראשונה חובתו לשמור על החינוך הציבורי ואיכותו כמי שנותן מענה לקהל הרחב של ציבור הלומדים במדינה. לפיכך, המערערת שומרת על כל זכויותיה וטענותיה לעניין ההכרה לרבות האפשרות לשלילת ההכרה מהעותרת או מניעת תקצוב, הכל כפי שיוכרע על ידי המערערת'.

3. בתגובתה מיום 28.6.2012 הודיעה המשיבה כי אין היא מתנגדת למחיקת הערעור, אך היא מבקשת כי המדינה תחויב בהוצאות. בנוגע להערת המדינה שצוטטה לעיל, הודיעה המשיבה כך:

'בכל הנוגע להערתה של המדינה בסעיף 3 להודעתה, רואה חברותא לנכון לשוב ולציין, כי לחברותא כבר ניתנה – ובצדק – הכרה כדין על-ידי המדינה; כי אין יסוד לפגוע בתוקפה או בנפקותה של ההכרה שניתנה לחברותא; וכי חברותא שומרת על כל טענותיה וזכויותיה בקשר עם סוגיית ההכרה, לרבות בכל הנוגע לזכותה של חברותא לשימוע כדין, אם וככל שבכוונתה של המדינה לקבל החלטה כלשהי, המתיימרת לגרוע מתוקפה או מנפקותה של ההכרה שניתנה לחברותא על-ידי המדינה'.

4. אנו מורים על מחיקת הערעור. לא ראינו מקום להטיל הוצאות על המדינה. בכל הנוגע לשאלת ההכרה ב'חברותא', טענות הצדדים שמורות להם".

13. כפי שנמסר בתגובת המדינה בהליך שלפנינו, בעקבות פסק הדין בעניין חברותא הורתה מנכ"לית משרד החינוך ביום 1.11.2012 על הפרדה בין הליך בחינת הבקשה לרישיון לבין הליך בחינת הבקשה להכרה (פסקה 25 לתגובה המקדמית מטעם המשיב מיום 20.5.2014). ניתן היה לצפות כי בזמן שחלף מאז ניתן פסק הדין בעניין חברותא יסדיר המחוקק בדבר חקיקה אחד את הסוגיה של רישיון, הכרה ותקצוב. בדיון נמסר לנו כי העניין בהליכי הסדרה.

14. במסגרת ההנחיה הנזכרת הורתה המנכ"לית גם על הקמת ועדת הכרה ותקצוב שתפקידה להמליץ לשר החינוך בבקשות להכרה ולתקצוב מוסדות חינוך (להלן: ועדת ההכרה והתקצוב). על הועדה לבחון את השפעת הקמת מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים על המערכת הממלכתית, בהתאם לתקנה 3(א1) לתקנות מוסדות מוכרים, ולאחר הבחינה למסור את מסקנותיה לשר. הועדה רשאית להמליץ לשר להכיר במוסד החינוך, לדחות את הבקשה להכרה או להכיר במוסד מבלי לתקצבו.

להנחיית המנכ"לית צורפו אמות מידה לצורך חוות הדעת. הועדה הונחתה לבחון את הנושאים הבאים: האם פתיחת בית הספר הפרטי צפויה להביא לסגירה של כיתות, מוסד חינוך או מוסדות חינוך במערכת החינוך הממלכתי; מהי הפגיעה הצפויה במספר התלמידים או בשיעורם במערכת החינוך הממלכתית; ומהי הפגיעה הצפויה בהרכב האינטגרטיבי של התלמידים במערכת החינוך הממלכתית. כן הוטל על הועדה לבחון שיקולים כלכליים וחינוכיים, דוגמת: פיטורי עובדי הוראה; פגיעה תקציבית או פדגוגית קונקרטית; ופגיעה במגמות, בתקנים וכדומה. זאת, תוך בחינה האם המערכת הקיימת ברשות מספקת מענה לכלל התלמידים ברשות, האם המוסד המבקש מקיים ייחודיות על בסיס אידיאולוגיה חינוכית או נותן מענה לאוכלוסייה שמבקשת להיות ייחודית, וכן האם המוסד המבקש הינו מוסד קיים או מוסד חדש.

15. סיכומם של דברים: על מוסד חינוך לא רשמי המבקש הכרה לעבור את שתי המשוכות הנפרדות: רישוי והכרה. רישיון לפי חוק הפיקוח הוא כאמור תנאי הכרחי אך לא מספיק להכרה במוסד. בבוא השר לשקול אם להכיר במוסד אם לאו, מוסמך הוא לשקול גם את השפעת ההכרזה על מערכת החינוך הממלכתית. ודוק: ההכרה אינה גוררת אחריה את תמיכת המדינה באופן אוטומטי. גם בסוגית התקצוב מסור שיקול הדעת לשר, ומכל מקום אין מוטלת על המדינה חובה לממן מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי.

ומכאן לעניינה של העותרת

16. בשנת הלימודים תשס"ה נפתח בחיפה בית הספר חיואר הרשמי (להלן: בית הספר הרשמי), מיסודה של העותרת. לימים, נתגלעו חילוקי דעות בין העותרת לבין השר ומשרד החינוך ביחס לבית הספר הרשמי, בין השאר ביחס למינוי מנהלת המוסד. חילוקי הדעות הגיעו לשיאם בשנת הלימודים תשס"ז, כאשר הצהירה העותרת על שביתת מחאה במסגרתה לא שלחו חלק מההורים את ילדיהם לבית הספר הרשמי. בד בבד, פתחה העותרת את בית הספר מושא העתירה – בית הספר חיואר שאינו רשמי (להלן: בית הספר או בית הספר שאינו רשמי) – בו החלו ללמוד 52 מתלמידי בית הספר הרשמי, וזאת ללא רישיון ובניגוד לדין. יצוין כי נראה שבהמשך הכיר משרד החינוך בכך שטרונייתה של העותרת ביחס למנהלת בית הספר הרשמי הייתה מוצדקת – העסקתה הופסקה בשנת הלימודים תש"ע בשל יחסי עבודה בלתי תקינים ובשל הישגים נמוכים של התלמידים.

17. אשר לבית הספר שאינו רשמי, לאחר שהוצאו נגדו צווי סגירה, הוגשה ביום 10.12.2006 בקשה לקבלת רישיון. לאחר גלגולים שונים, נקבע כי צווי הסגירה לא יאכפו בשנת הלימודים תשס"ז, וכי ההחלטה בעניין הרישיון תתייחס לשנת הלימודים תשס"ח. בהמשך, מנכ"ל משרד החינוך החליט לדחות את בקשת העותרת לרישיון לשנת תשס"ח. כן נדחה עררה של העותרת על החלטה זו על ידי ועדת הערר מכוח חוק הפיקוח (להלן: ועדת הערר). כנגד החלטה זו הוגש ערעור מנהלי, בו ניתן סעד ביניים לפיו בית הספר לא ייסגר עד ההכרעה בהליך. בית הספר פעל ללא רישיון בשנות הלימודים תשס"ח, תשס"ט, תש"ע ותשע"א.

18. בשנת הלימודים תש"ע, ולאחר שמונתה כאמור מנהלת חדשה לבית הספר הרשמי, פנתה העותרת בבקשה לקבל רישיון להפעלת בית הספר שאינו רשמי בשנת הלימודים תשע"א. אף בקשה זו נדחתה על ידי מנכ"ל משרד החינוך. לאחר גלגולים שונים, ביום 22.2.2012 קיבלה ועדת הערר לפי חוק הפיקוח את עררה של העותרת בעניין זה, וניתן לה רישיון להפעלת בית הספר לשנת הלימודים תשע"א. זאת, בין היתר, בהתחשב בכשלים האמורים בניהול בית הספר הרשמי עד לשנת תש"ע. בשל כשלים אלה ובשל פרק הזמן הקצר יחסית שחלף מאז מינויה של מנהלת חדשה מצאה ועדת הערר שלא ניתן לקבוע (אותה עת) כי בית הספר הרשמי מהווה חלופה ראויה לבית הספר שאינו רשמי. יחד עם זאת, ציינה ועדת הערר כי מתן רישיון לבית הספר צפוי לפגוע בצמיחתו של בית הספר הרשמי, וקבעה כי אם תגיש העותרת בקשה נוספת למתן רישיון יש לראותה כבקשה חדשה (ולא כבקשה להארכת רישיון).

19. אף בכך לא באו הדברים לסיומם: בשנת הלימודים תשע"ב הוצא צוו סגירה נוסף כנגד בית הספר, ועתירה מינהלית נוספת הוגשה כנגדו. בעודה תלויה ועומדת, הגישה העותרת ביום 28.3.2012 בקשה לקבל רישיון להפעלת בית הספר לשנת הלימודים תשע"ג. בקשה זו נדחתה אף היא, בהסתמך, בין השאר, על קיומה של אלטרנטיבה ציבורית ראויה בדמות בית הספר הרשמי. העותרת עררה כנגד החלטה זו לועדת הערר, אך ביום 29.10.2012 הודיע משרד החינוך לועדת הערר כי לאור ההתפתחויות בעניין חברותא דלעיל ניתן לעותרת רישיון להפעלת בית הספר בשנת הלימודים תשע"ג, ועל כן הערר נמחק. באותה הזדמנות הודיע משרד החינוך כי בהתאם לקביעות שנקבעו בעניין חברותא שאלת ההכרה בבית הספר תבחן בנפרד.

20. לאחר שניתן לבית הספר רישיון, הוגשה ביום 13.11.2012 בקשה למתן הכרה בו כמוסד מוכר. לפיכך, נערכה ביום 23.4.2013 ביקורת פדגוגית בבית הספר שנחתמה בהמלצה על מתן אישור להכרה בבית הספר. בו ביום – וכתוצאה מ"טעות אנוש" – הועבר לעותרת אישור על הכרה בבית הספר כמוסד מוכר, בו צוין כי "אין בהכרה משום התחייבות כלשהי בהשתתפות באחזקת המוסד" (מכתב מנהלת ענף רישוי והכרה מיום 23.4.2013). בהמשך אותו יום, נשלחה אל העותרת הודעת הבהרה בה צוין כי אישור ההכרה נשלח בטעות, וכי טרם נסתיימה בחינת בקשתה.

בהמשך לכך, נדונה בקשת העותרת בועדת ההכרה והתקצוב, שתפקידיה פורטו לעיל. לשם גיבוש המלצתה נעזרה הועדה בחוות דעתה של מנהלת מחוז חיפה במשרד החינוך. לדידה של מנהלת המחוז, הכרה בבית הספר שאינו רשמי צפויה לפגוע פגיעה חמורה בבית הספר הרשמי, אשר מהווה חלופה חינוכית ראויה. חשש מרכזי שהעלתה מנהלת המחוז הוא כי בית הספר שאינו רשמי יפגע בהרכב האינטגרטיבי של בית הספר הרשמי. על רקע זה, גיבשה ועדת ההכרה והתקצוב את המלצתה, לפיה יש להעניק לבית הספר הכרה ללא תקצוב עבור שנת הלימודים תשע"ג.

21. ביום 29.7.2013 הודיע משרד החינוך לעותרת כי הוא שוקל שלא לתקצב את בית הספר בשנת הלימודים תשע"ג. לעותרת ניתנה הזדמנות להשמיע את טענותיה בעניין, והיא העבירה התייחסותה בכתב ביום 19.8.2013. בנוסף לטענותיה כנגד ההחלטה הצפויה, ביקשה העותרת כי תינתן לה שהות לצורך הבאת עמדה מגובשת יותר וכי לשם כך יועברו לה נתונים שונים. בהמשך, ביקשה העותרת להציג את עמדתה בעל פה לועדת ההכרה והתקצוב. בקשות אלה לא נענו, וביום 28.8.2013 גיבשה הועדה את המלצתה, לפיה יש ליתן לבית הספר הכרה ללא תקצוב. ביום 12.9.2013 העבירה הועדה את המלצתה לשר בזו הלשון:

"לאחר שהוועדה דנה בבקשתה של העוררת [העותרת לפנינו – מ. נ.] ועיינה בטיעוניה, המלצתה לשנת הלימודים תשע"ג הינה להכיר אך לא לתקצב את חיואר שאינו רשמי, נוכח הפגיעה בחינוך הממלכתי בחיפה – ובפרט בבית הספר חיואר הרשמי – ובהתחשב בכך כי לקראת שנת הלימודים תשע"ג בית ספר חיואר רשמי היווה אלטרנטיבה ציבורית ראויה לחינוך אלטרנטיבי למגזר הערבי" (פסקה 3 להמלצת ועדת ההכרה והתקצוב מיום 12.9.2013) (ההדגשות במקור).

ביום 16.9.2013 אימץ השר את המלצת הועדה, וקבע כי בית הספר יוכר כמוסד מוכר, אך לא יינתן לו בצידה של הכרה זו תקצוב. מכאן העתירה שלפנינו.

22. טענתה העיקרית של העותרת היא כי בהחלטתו חרג השר מסמכותו, שכן "משהוכרז בית הספר כמוסד חינוכי מוכר, אין השר מוסמך לשלול ממנו הזכות להשתתפות תקציבית של המדינה" (פסקה 15 לעתירה מיום 12.1.2014). כבר בפתח עתירתה, טענה העותרת כך:

"ההכרה שניתנה ביד העותרת ריקה היא מתוכן. מה שווה לה לעותרת, ממש כמו לכל מוסד חינוכי באשר הוא, בקבלת כל נטל החובות הכרוך בהכרת הרשות, אם אין כנגדה הזכות לתמיכה ציבורית!? והנה, הגם שעמדה העותרת בכל אמות המידה הנדרשות, ואף על פי שכבר זכתה להכרה, ניטלה ממנה הזכות להשתתפות תקציבית מטעם המדינה, ועימה ניטלה ממנה הזכות להשתתפות תקציבית מטעם הרשות המקומית" (פסקה 3 לעתירה מיום 12.1.2014) (ההדגשה הוספה – מ. נ.).

העותרת הוסיפה וטענה כי "הכרה ותקצוב אחוזים ודבוקים זה בזה" (שם). ולא היא: כפי שתיארתי בהרחבה לעיל, רישיון אינו מחייב הכרה, והכרה אינה מחייבת תקצוב. כזכור, סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי, שהוא דבר חקיקה ראשי, מקנה לשר שיקול דעת רחב בשאלות באילו מוסדות להכיר, והאם לתקצבם. תקנות ההכרה מבהירות את אמות המידה לפיהן מפעיל השר את שיקול הדעת המסור לו.

23. טענה נוספת שמעלה העותרת היא כי החלטת השר בעניינה אינה מידתית. מוכנה אני להניח כי החלטת השר להכיר בבית הספר אך לא לתקצב אותו פוגעת בזכותם של הורים להשפיע על תכני החינוך של ילדם ולחנכו לפי השקפת עולמם, וזאת משום שאינה מאפשרת את מימושה עד מלוא היקפה. זכות זו עשויה להיות זכות חוקתית הנגזרת מהזכות לכבוד האדם, המעוגנת בסעיפים 2 ו-4 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו – זוהי זכות-נכדה של הזכות לכבוד האדם, הנגזרת מזכות-הבת לחינוך (ראו: אהרן ברק כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה 817-815 (2014) (להלן: ברק); רבין, עמודים 387-386. ראו גם: ע"א 2266/93 פלוני נ' פלוני, פ"ד מט(1) 221, 235 (1995); עניין פוריה עלית, עמוד 221; עניין המרכז לפלורליזם, עמוד 614). ביסודה מונחת ההכרה כי "חזקה על ההורים כי יודעים הם את נפש ילדם ומבינים מה טוב לילד וכי יעשו הכל מה שדרוש לטובתו" (בג"ץ 152/71 קרמר נ' עירית ירושלים, פ"ד כה(1) 767, 779 (1971) (השופט י' קיסטר)). בהבנת הזכות יש להתייחס גם לחקיקה ולפסיקה הענפות, בהן דנתי לעיל, שהן חלק מההיסטוריה החוקתית שלאורה עוצבה הזכות להשפיע על תוכני החינוך (ראו: ברק, עמוד 815), ואשר מסמיכות את השר להגן על אחדותה של המערכת הרשמית ולשקול שיקולים של השפעת ההכרה או התקצוב עליה.

24. זכותם היסודית של ההורים לעצב את חינוך ילדיהם באה לידי ביטוי הן בגדריה של מערכת החינוך הרשמית, והן במוסדות החינוך הלא רשמיים המקבלים הכרה מאת המדינה. המדינה, בחוק לימוד חובה ובדברי החקיקה שבאו בעקבותיו, פעלה ופועלת להגשמת אחריותה וחובתה לספק את זכות היסוד לחינוך לילדי ישראל; היא עושה זאת במישרין על ידי הקמת מערכת החינוך הרשמית ותקצובה, ובעקיפין על ידי הכרה בחינוך הלא רשמי. החינוך המוכר הלא רשמי איננו מהווה מקשה אחת, ויש בו מגוון רחב של מוסדות חינוכיים. עמד על כך המלומד ד' גבתון:

"במסלול החינוך ה'מוכר שאינו רשמי' נכללות עשרות אחדות של סוגים ותתי-זרמים של בתי ספר, כגון בתי ספר של רשויות מקומיות ושל תאגידים, בתי ספר של רשתות חינוך טכנולוגי או פרטי, בתי ספר אקסטרניים, חטיבות עליונות בבתי ספר תיכון עירוניים או מקיפים, בתי ספר של עמותות החינוך החרדי העצמאי (כמו מרכז 'מעיין החינוך התורני'), בתי ספר של עמותות מסוימות בחינוך ההתיישבותי, בתי ספר פתוחים, דמוקרטיים או אנתרופוסופיים [...]. לפי נתוני מערכת המידע המנהלי-חינוכי (ממנ"ח), בשנת 2008 היו במסלול הממלכתי והממלכתי-דתי 892,258 תלמידים [המשתייכים לחינוך ה'רשמי' – מ. נ.], במסלול המוכר שאינו רשמי היו 349,083 תלמידים (מתוכם 133,890 תלמידים בניהולם של החינוך הממלכתי והממלכתי-דתי), ואילו במוסדות 'פטור' היו 42,596 תלמידים" (דן גבתון "לחיות על פי עקרונות או לחנך לקראתם? מקום המשפט כמכשיר לקידום הוגנות במסגרת רפורמות בחינוך: ניתוח שלושה מקרים" האם המשפט חשוב? 355, 396, ה"ש 134 (דפנה הקר ונטע זיו עורכות, 2010)).

על האופן בו מגשים גיוון זה במוסדות החינוך את זכותם של ההורים לעצב את חינוך ילדיהם כרצונם עמדה השופטת א' פרוקצ'יה:

"זכותו של אדם לבחור לילדו מוסד חינוכי פרטי, חלופי למסגרת הממלכתית, הוכרה בארץ ובעולם, במשפט הבינלאומי ובמשפט הפנימי כאחד [...]. מערכת החינוך הפרטית מבקשת ליצור מסגרות לימוד ייחודיות העונות לצורכי חוגי אוכלוסיה שונים המבקשים להקנות לילדיהם חינוך בעל אופי ייחודי הניתן כתוספת לתכנית הלימוד היסודית הנלמדת בכל מוסדות החינוך. שמירת האוטונומיה החינוכית בחינוך הפרטי היא ערך חשוב שיש לכבדו במסגרת ההגנה על זכות האדם למימוש עצמי, בכפוף להבטחת שמירתם של ערכי החינוך היסודיים כמשמעותם בחוק חינוך ממלכתי" (עניין פוריה עלית, עמוד 221. ראו גם: עניין גני חב"ד, עמוד 81).

ועוד הוסיף על כך השופט א' לוי:

"הזכות לחינוך מגזרי מצאה את ביטויה בחקיקה עוד מראשית מיסודו של החינוך בישראל. כך, בד בבד עם מיסודה של מערכת החינוך הממלכתית, הכירה המדינה בצורך של מגזרים שונים לחנך את ילדיהם ברוח צִביונם התרבותי הייחודי, אמונתם הדתית ושיוכם הקהילתי. זכותה של קהילה לחינוך מגזרי – חינוך התואם את תפיסת עולמה הייחודית – מבטאת את זכותו של כל אזרח ללמוד במוסד התואם את תפיסת עולמו [...]. במסגרת זו, הוכרו מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי בחוק לימוד חובה [...]. זכותם של מגזרים שונים לחינוך התואם את תפיסת עולמם, הוכרה כנדבך מרכזי בזכות הכללית לחינוך, וזאת במסגרת הזכות לבחירת אופיו של החינוך ותכניו" (בג"ץ 1067/08 עמותת "נוער כהלכה" נ' משרד החינוך, פ"ד סג(2) 398, 424 (2009)).

25. מוכנה אני כאמור להניח כי בהחלטת השר להכיר בבית הספר אך לא לתקצב אותו יש משום פגיעה בזכותם של הורים להשפיע על תכני החינוך של ילדם. אולם אדגיש כי זהו אינו סוף פסוק. זכותם של ההורים אינה מוחלטת, אלא יחסית. החלטת השר הפוגעת בה תהא חוקתית ובלבד שהיא מידתית. לדעתי, החלטת השר מאזנת בין האוטונומיה של ההורים ורצונם להשפיע על תוכני החינוך לבין הפגיעה הצפויה במערכת החינוך הממלכתית באופן מידתי. איזון זה עולה בקנה אחד עם אמות המידה הקבועות בחקיקה המסמיכה את השר לשקול בין השאר את טובת המערכת הרשמית. חקיקה זו היא כאמור חלק מההיסטוריה החוקתית שלאורה עוצבה הזכות החוקתית (ראו: ברק, עמוד 815). ההכרה מאפשרת לעותרת להקים מוסד חינוכי לפי ערכיה אך על חשבונה. מכל מקום, אין לכפות על המדינה ללוות הכרה זו גם בתקצוב, ובפרט כאשר הדבר מביא לפגיעה בחינוך הרשמי. יודגש גם כי טרם החלטת השר לא הייתה לעותרת הכרה, לא כל שכן תקצוב.

26. אין בידי לקבל גם את טיעוניה האחרים של העותרת בנוגע להליך קבלת ההחלטה. מדובר בהחלטה מפורטת ומנומקת, שהתקבלה לאחר הליך ממצה. ההחלטה נסמכת על חוות דעת מקצועית ומקיפה בדבר השפעת ההכרה בבית הספר ותקצובו על החינוך הרשמי בחיפה. לא ראיתי עילה להתערבות בהחלטה גופה, המבוססת על שיקולים פדגוגיים ועל טובת החינוך הרשמי. לא מצאתי שנפל פגם לא בשיקולים ולא בדרך קבלת ההחלטה. הוא הדין ביחס לטענת ההסתמכות שהעלתה העותרת. בית הספר שאינו רשמי פועל מזה שנים ללא הכרה וללא תקצוב. עובדה זו מקהה את עוקצה של טענת העותרת כי הסתמכה על כך שתקבל הכרה וגם תקצוב. מדובר בענייננו בשנת הלימודים תשע"ג – כלומר, לאחר שניתן פסק הדין בעניין חברותא, בו הובהר כי מתן רישיון אינו מחייב הכרה ותקצוב.

27. לא מן המותר להעיר כי על משרד החינוך לעשות כל מאמץ להימנע ממצב, כמו במקרה שלפנינו, בו החלטות בדבר מתן רישיון, הכרה ותקצוב תתקבלנה בדיעבד בתוך שנת הלימודים, וזאת לפחות לגבי בקשות המוגשות מבעוד מועד.

28. לפני שנמסרה לצדדים הודעה על שימוע פסק הדין, הגיעה אלינו "בקשה להתיר הגשת תשובה" מטעם העותרת המבקשת להשיב לתגובת המשיב. המשיב מתנגד לבקשה זו מכל וכל, שכן לטענתו מדובר בניסיון לתקן את העתירה ולהוסיף לה טענות ועילות שניתן היה לכלול בה במועד הגשתה. לא ראינו להיעתר לבקשה, שהיא בגדר ניסיון למקצה שיפורים זמן לא קצר לאחר הדיון. תגובת המשיב בתיק זה הוגשה ביום 20.5.2014, והדיון התקיים ביום 23.7.2014.

29. על יסוד כל האמור, לא ראיתי מקום לקבלת העתירה. העתירה נדחית ללא צו להוצאות.

המשנָה לנשיא

השופט נ' הנדל:
אני מסכים.

השופט צ' זילברטל:
אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור.

ניתן היום, י"א באב התשע"ד (7.8.2014).

המשנָה לנשי ט


מעורבים
תובע: עמותת חיואר לחינוך אלטרנטיבי
נתבע: שר החינוך
שופט :
עורכי דין: