ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין מדינת ישראל נגד דידייה טוני סולו :

החלטה בתיק עע"ם 4204/13

לפני: כבוד השופטת א' חיות

כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופט צ' זילברטל

המערערת:
מדינת ישראל

נ ג ד

המשיב:
דידייה טוני סולו

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 12.5.2013 בתיק עת"מ 44419-12-12 שניתן על-ידי כבוד השופט ד' מינץ

בשם המערערת:
עו"ד יוכי גנסין; עו"ד יונתן ציון-מוזס

בשם המשיב:
עו"ד אלעד כהנא

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים

פסק דין

השופט נ' הנדל:

1. מונח לפנינו ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת"מ 44419-12-12, כבוד השופט ד' מינץ). פסק-הדין קבע שעל המערערת (להלן גם: המדינה) לקבוע את מעמדו של המשיב כמתחייב מהאמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות, בתוך שישה חודשים. מכאן הערעור.

רקע
2. המשיב הסתנן לישראל דרך מצרים ביום 10.5.2009. הוא נעצר והושם במשמורת. המשיב לפי גרסתו, הינו יליד קונגו (1986). בהיותו בן שלש שנים לערך, ולאחר שנרצח אביו על רקע סכסוך ירושה, עבר המשיב עם אמו לקמרון. למעט תקופה בת מספר חודשים בהיותו כבן שש, המשיך המשיב להתגורר בקמרון עד היותו כבן עשרים שנה. בשלב זה, ובעקבות פציעת אמו בתאונת רכבת, החליט לנסות את מזלו בצ'אד, שם קיווה להשיג סיוע הומניטארי בינלאומי. לאחר שכשלו ניסיונותיו של המשיב בצ'אד הוא עבר לסודן, המשיך למצרים, ומשם הסתנן לישראל. במהלך הדיונים בבית הדין לביקורת משמורת, וכן בראיונות שהתקיימו בקונסוליות של קונגו וקמרון וביחידת הטיפול במבקשי מקלט (להלן: יחידת ה-RSD), מסר המשיב גרסאות שונות באשר לדרכים בהן סבב מאז עזב את קונגו, למצבה של אמו כיום ולמקום מגוריה. המראיין של יחידת ה-RSD חקר את המשיב אודות הסתירות העולות בדבריו, ומשלא זכה לתשובות כלשהן קבע שהמשיב אינו אמין. מסקנתו של המראיין ממכלול הדברים הייתה "חד משמעית, כי המבקש הינו אזרח קמרון אשר מסרב לשתף פעולה בעניין אזרחותו".

הקונסוליות של קונגו ושל קמרון הודיעו מצדן כי המשיב לא יוכל להיחשב אזרח של מדינתן. קונסול קמרון נימק את החלטתו בין היתר בהצהרת המשיב כי הוא יליד קונגו. לעומת זאת, קונסול קונגו הודיע שלא ניתן לראות במשיב כנתין מדינתו מאחר שאין בידיו כל מסמך רשמי המעיד על כך. קונסול קונגו המליץ על ניסיונות נוספים לקבל מידע אמין ביחס לאֵם המשיב – ניסיונות שלא נשאו פרי. על הרקע האמור הורה בית הדין לביקורת משמורת על שחרורו של המשיב מן המשמורת. הנימוק לכך היה שלפי המצב שנוצר, שוב אין לראותו כמי שאינו משתף פעולה. במהלך הדיון, ובניגוד לעמדתו בדיונים קודמים, הצהיר המשיב על נכונותו לשוב הן לקמרון והן לקונגו. בסמוך לכך המליצה נציבות האו"ם לפליטים לראות במשיב כמחוסר אזרחות.

המדינה התמהמה בקביעת מעמדו, וביוני 2011 הגיש המשיב עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים להעניק לו רישיון ישיבה של תושב ארעי מסוג א/5. לנוכח בקשת המדינה לדחות את הדיון בעתירה כדי שניתן יהיה למצות את הבירורים הנדרשים בעניין, ניתן ביום 15.9.2011 צו ביניים לפיו יש להעניק למשיב אשרת ישיבה מסוג ב/1, המאפשרת לו לעבוד ולהשתכר. ביום 24.6.2012 נתן בית המשפט (כבוד השופטת נ' בן אור) את פסק-דינו (להלן: פסק-הדין הראשון), בו נקבע כי "עמדתן של שגרירויות קונגו וקמרון בישראל אינה מותירה ספק, בשלב זה, כי המסקנה המתחייבת היא שהעותר הינו מחוסר אזרחות". למרות קביעה זו, נמנע בית המשפט מלהורות על הענקת רישיון ישיבה של תושב ארעי מסוג א/5. נפסק שהאמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות (אמנה מס' 245, כ"א כרך 8, עמ' 533; להלן: האמנה) "אינה מתיימרת לקבוע את טיבם של ההליכים הפנים מדינתיים בעניינם של מי שהיא חלה עליהם". לנוכח חשיבות הדברים על רקע המחלוקת בין הצדדים בדיון שלפנינו, יובא הסעיף האחרון של פסק הדין:

"נוכח כל האמור לעיל העתירה מתקבלת באופן חלקי, במובן זה שיש לראות בעותר כמחוסר אזרחות. בהתחשב בהצהרתה של ב"כ המדינה לפיה מצויים ההליכים בעניין גיבוש הנוהל המתאים "בישורת האחרונה", אני מורה כי החלטה בעניין סוג האשרה שתוענק [למשיב] מכוח היותו מחוסר אזרחות, תינתן בתוך 60 יום למן המצאת פסק הדין למשיב. אין בכך, כמובן, כדי למנוע מן [המערערת] להמשיך ולערוך בירורים בעניין אזרחותו של [המשיב], ככל [שתמצא] לנכון" (עמ' 5).

בעקבות פסק-הדין הודיעה המדינה למשיב במכתב מיום 9.7.2012 שהוחלט להאריך את רישיון הישיבה מסוג ב/1 בשנה נוספת מתום תקופת האשרה, דהיינו עד לחודש מאי 2014. במכתב צוין שבאותם הימים הגיעה המדינה לקראת סיומה של כתיבת נוהל מעודכן בעניין הטיפול במחוסרי אזרחות. ביום 12.11.2012 פורסם הנוהל החדש. הנוהל קובע כי לטוען למעמד של מחוסר אזרחות יינתן בתנאים מסוימים רישיון מסוג ב/1 בכל פעם לתקופה מקסימאלית של שנה אחת, וכי לאחר עשר שנים לפחות בהן שהה הזר בישראל הוא רשאי להגיש בקשה לקבלת מעמד ארעי מטעמים הומניטאריים.

המשיב סבר שהנוהל אינו חל על המקרה שלו, מהטעם שהנוהל מתייחס לאדם הטוען למעמד של מחוסר אזרחות, ולא למי שכבר הוכר כחסר אזרחות. משלא נענו פניותיו למשרד הפנים בעניינו, הגיש המשיב בדצמבר 2012 עתירה שנייה לבית המשפט המחוזי, ובה עתר שוב לקבלת אשרה מסוג א/5 בהתאם למעמדו כמחוסר אזרחות. המשיב הדגיש כי המדינה לא קיימה את חובתה כלפיו לפי פסק-הדין הראשון בכך שהאריכה את הרישיון מסוג ב/1 לשנה נוספת. מנגד, טענה המדינה שהמשיב אינו חסר אזרחות, ולכן אין כל חובה להעניק לו אשרה מסוג א/5. היא הוסיפה שהמשיב אינו זכאי אף לזכויות המוקנות מכוח הנוהל החדש, שכן הנוהל מתייחס רק למי שנכנס לישראל באופן חוקי ומשתף פעולה עם הרשויות. המשיב, לעומת זאת, נכנס למדינה שלא כדין, סירב לשתף פעולה עם חוקריו ושינה את גרסתו מספר פעמים. הענקת האשרה, לפי גישת המדינה, לא רק שתתגמל התנהגות זו, אלא אף תעודד אחרים לנקוט בדפוס התנהגות דומה.

בפסק-דינו מושא הערעור (להלן: פסק-הדין השני) קבע בית המשפט המחוזי שצדק המשיב בכך שכבר נקבע מעמדו על-ידי בית המשפט כמחוסר אזרחות. בית המשפט הדגיש שטענות המדינה, שחלקן מוצדקות, אינן יכולות לסתור עובדה זו. עוד הבהיר בית המשפט שלפי האמנה מי שהוכר כמחוסר אזרחות זכאי לאותו יחס שהמדינה מעניקה לאזרחיה בנוגע לסיוע ועזרה ציבוריים (סעיף 23 לאמנה) ולביטוח סוציאלי (סעיף 24), בכפוף להגבלות המצוינות באמנה. באשר לנוהל החדש, בית המשפט המחוזי קבע שהוא אינו חל על המשיב. זאת לא רק מפני שהמשיב לא נכנס לישראל באופן חוקי, אלא אף משום שהנוהל עוסק ב"נתין זר הטוען כי הוא מחוסר אזרחות" ולא במי שכבר הוכר כמחוסר אזרחות. ואולם, במישור המעשי הסכים בית המשפט לנאמר בפסק-הדין הראשון, ש"אין באמנה כדי לקבוע את טיבם של ההליכים הפנים מדינתיים שבעניינם של מי שהיא חלה עליהם, ושיקול הדעת בקביעה של סוג האשרה המדויקת שתינתן לו ל[משיב] ובאיזה הליך". מסקנת בית המשפט הייתה שהמדינה טרם יצאה ידי חובתה כלפי המשיב, משום שטרם קבעה את סוג האשרה המדויקת שתינתן לו ובאיזה הליך. לכן נפסק שעל המדינה לקבוע את מעמדו של המשיב כמתחייב מהאמנה, וזאת בתוך שישה חודשים.

לאחר שהוגש ערעור הגישה המערערת לבית משפט זה בקשה לעיכוב ביצוע. בית המשפט קיבל את הבקשה בחלקה, והורה לעכב עד ההכרעה בערעור את הסעד האופרטיבי המורה למדינה לקבוע נוהל כללי (בהתאם לאמנה) שיכריע בעניין סוג המעמד והרישיון שיש להעניק לאלו שהסתננו לישראל ונקבע לגביהם שהם מחוסרי אזרחות (ולו באורח זמני). זאת משום שסעד זה לא התבקש כלל במסגרת העתירה, וכן לנוכח עמדת בא-כוח המשיב לפיה אין חובה על המדינה לקבוע נוהל כללי ודי בהנפקת רישיון ישיבה למשיב. ביחס לטיפול הספציפי במשיב בית המשפט דחה את הבקשה לעיכוב ביצוע. משנדחה חלק זה של הבקשה לעיכוב ביצוע, העניקה המערערת למשיב ביום 19.11.2013 רישיון ישיבה מסוג א/5.

טענות הצדדים
3. בערעור חזרו הצדדים על עיקר טענותיהם. המדינה מעלה שלוש טענות מרכזיות. הראשונה היא שמעולם לא ניתן פסק-דין הקובע שהמשיב הינו מחוסר אזרחות כהגדרתו באמנה, וששגה בית המשפט המחוזי עת קבע בפסק-הדין השני את עובדת היותו מחוסר אזרחות. השנייה היא כי גם אם המשיב הינו מחוסר אזרחות כהגדרתו באמנה, עדיין אין בכך כדי לחייב את המערערת ליתן לו רישיון תושב ארעי כפי שהתבקש בעתירה. הסיבה לכך היא שהאמנה אינה חלק מהדין הפנימי של מדינת ישראל, ושהוראות החוק הישראליות מותירות שיקול דעת נרחב לגורם המוסמך להחליט איזו אשרה ורישיון ישיבה יוענקו לכל נתין זר השוהה בארץ. הטענה השלישית היא שהמדינה יצאה ידי חובת פסק-הדין הראשון בהחלטתה מיום 9.7.2012 לחדש את רישיון הישיבה מסוג ב/1 שניתן למשיב. לדעת המדינה החלטה זו מאזנת כדבעי בין צרכי המשיב לעבוד למחייתו ולחיות בישראל באורח זמני כחוק, לבין האינטרס הציבורי שלא להעניק "פרס" למי שמסתנן לישראל ללא מסמכים ושאיננו משתף פעולה – לטענת המערערת – עם ההליכים לבירור זהותו.

המשיב טוען שמעמדו כמחוסר אזרחות נקבע בפסק-דין חלוט, ואין מקום לערער על כך בהליך דנא. לגישתו, התחייבויותיה הבינלאומיות של מדינת ישראל מחייבות את רשויות השלטון מכוח "חזקת ההתאמה", באופן שקמה למדינה חובה להעניק לו אשרה מסוג א/5. המשיב אף טוען שהוא שיתף פעולה עם הרשויות ועם הניסיון לברר את מעמדו, ושאי-הדיוקים שהתגלו בדבריו התייחסו לתקופה שבה היה קטין בן שלש עד שש שנים.

דיון והכרעה

מעמדו של המשיב כמחוסר אזרחות
4. נכון יהא להתייחס לשלש טענות המדינה לפי סדרן. באשר לטענתה הראשונה של המדינה, צודק המשיב שמעמדו כמחוסר אזרחות אכן נקבע בפסק-הדין הראשון. הפרשנות שמציעה המערערת לפסק-הדין אינה משכנעת, בלשון המעטה. משלא הוגש ערעור פסק-הדין הפך לחלוט, ולשונו ברורה ואינה מותירה ספק: "יש לראות ב[משיב] כמחוסר אזרחות". העובדה המודגשת בפסק-הדין הראשון לפיה המערערת רשאית להמשיך ולברר את מעמדו של המשיב אינה סותרת את היותו מחוסר אזרחות. המדינה לא הצביעה על כל התפתחות חדשה מאז מתן פסק-הדין הראשון שיש בה כדי לשנות את המסקנה שבשלב זה המשיב הינו מחוסר אזרחות.

חובת המדינה על-פי האמנה
5. הטענה השנייה שהעלתה המדינה היא שגם אם נניח שהמשיב הינו מחוסר אזרחות עדיין לא נגזרת מכך חובה להעניק לו אשרה מהסוג שהתבקש בעתירה. בנקודה זו דעתי כדעת המדינה. מעמדו של המשיב כמחוסר אזרחות כהגדרתו באמנה אכן אינו מטיל חובה על המערערת להעניק לו אשרה מסוג א/5, על המשמעויות הנובעות מכך ביחס לזכויות סוציאליות. קביעה זו מושתתת על שני יסודות.

היסוד הראשון הוא שהיות מדינת ישראל חתומה על אמנה בינלאומית אינה מאיינת את שיקול הדעת של רשויות השלטון בעניין הקונקרטי. ראויים לציון בעניין זה דברי הנשיא א' ברק בעניין בוכריס:

"אמנת ארגון העבודה בדבר עובדים מהגרים נכנסה לתוקף לגבי ישראל ביום 30.3.54. ברם, אמנה זו מעולם לא נקלטה בדין הפנימי על-ידי אקט חקיקתי של הכנסת. על כן, אין בה כדי לחייב את ישראל במישור הפנימי, להבדיל מהמישור הבינלאומי שבמסגרתו מתחייבת המדינה (ראו: צ' ברנזון "משפט העבודה" ספר ברנזון 197 (1997)). אכן, "שום אמנה בינלאומית אין לה תוקף חקיקתי, כל עוד לא ניתן לה תוקף כזה בחוק מפורש מידי הכנסת" (ע"פ 131/67 קמיאר נ' מדינת ישראל, פ"ד כב(2) 85, 97)" (בג"ץ 2587/04 בוכריס נ' פקיד שומה חדרה, פסקה 14 (23.6.2005); ראו גם באסמכתאות המובאות שם).

יש להבחין בין חקיקה פנימית, המחייבת את רשויות השלטון, לבין אמנה בינלאומית שאין לה תוקף מחייב בדין הפנימי. מכאן שחרף הוראות האמנה, נותר בידי הגורם השלטוני המוסמך שיקול דעת עצמאי בכל הנוגע למתן רישיונות ואשרות לסוגיהם.

חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, קובע כי הסמכות להחליט בדבר מתן רישיונות לישיבה בישראל – ישיבת קבע או ישיבת ארעי – מסורה לשר הפנים (סעיף 2). הלכה מושרשת היא ש"הסמכות למתן רישיון כזה ושיקול הדעת לשימוש בה מסורים לשר הפנים ... [שלו] נתון שיקול דעת רחב בנושא" (בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992); ראו גם בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289, 293 (2002); עע"ם 9993/03 חמדאן נ' ממשלת ישראל, פסקה 9 (9.2.2005); בג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל, פסקה 46 (30.3.2006)).

לחוק הבינלאומי בכלל, ולאמנות שנחתמו ואושררו על-ידי מדינת ישראל בפרט (ישראל חתמה על האמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות בשנת 1954, והיא אושררה בשנת 1958), יש בוודאי השפעה ניכרת במישור הפרשני. במקום שנפל ספק בפרשנותו של דבר חקיקה, "חזקת ההתאמה" קובעת שבהינתן שתי אפשרויות פרשניות, יש להעדיף את הפרשנות המתאימה עם הוראות האמנה (ראו: דנ"פ 7048/97 פלונים נ' שר הבטחון, פ"ד נד(1) 721, 742 (2000), והאסמכתאות שם; ע"פ 131/67 קמיאר נ' מדינת ישראל, פ"ד כב(2) 85, 112 (1968); בג"ץ 2599/00 יתד – עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 834, 846 (2002); בג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל, פסקה 46 (30.3.2006); אהרון ברק פרשנות במשפט 576 (כרך שני, 1994)). אולם, מקום שניתן לגורם שלטוני שיקול דעת רחב לפי חוק, אין די בחזקה פרשנית זו, כשלעצמה, כדי לצמצם את שיקול הדעת עד כדי חובת עשה המושתתת על האמנה (ראו והשוו בג"ץ 4542/02 הנ"ל, פסקה 37).

המסקנה היא, אפוא, שאין לחייב את המערערת להעניק אשרה מסוג א/5, גם נוכח ההנחה שהמשיב הינו מחוסר אזרחות על-פי הגדרתו באמנה. במקרה הקונקרטי זכותו של שר הפנים להחליט להעניק למשיב אשרה מסוג אחר, לפי שיקול דעתו. פסיקתו של בית המשפט המחוזי – הן בפסק-הדין הראשון והן בפסק-הדין השני – אף היא עמדה על נקודה זו, וקבעה כי "האמנה האמורה אינה מתיימרת לקבוע את טיבם של ההליכים הפנים מדינתיים בעניינם של מי שהיא חלה עליהם. [...] שיקול הדעת בעניין זה מסור בידי שר הפנים, מכוח חוק הכניסה לישראל" (פסקה 14 לפסק-הדין הראשון; ראו גם פסקה 16 לפסק-הדין השני).

יצוין כי בדומה לכל החלטה מנהלית, החלטתו של שר הפנים בעניין זה נתונה לביקורת שיפוטית: "בית-משפט זה חזר וקבע כי שיקול דעתו של שר הפנים לעניין חוק הכניסה לישראל נתון לביקורתו של בית המשפט כשיקול הדעת של כל רשות מינהלית אחרת" (עע"ם 9993/03 הנ"ל, פסקה 9; בג"ץ 758/88 הנ"ל, בעמ' 528).

היסוד השני שבגינו אין המדינה חייבת להעניק למשיב אשרה מסוג א/5 הוא שגם לאחר הקביעה כי המשיב הינו מחוסר אזרחות, אין להסיק כמסקנה הכרחית, גם על-פי האמנה עצמה, שהוא יהיה זכאי לזכויות המנויות באמנה. טענה זו הועלתה על-ידי המדינה בקצרה. אין היא עומדת בליבת הדברים, ואקדיש לה מילים ספורות.

ניתן לומר שלאמנה – לכל אמנה בכלל, ולאמנה בדבר מחוסרי אזרחות בפרט – יש שני שערים, האחד חיצוני והאחד פנימי. באמנה בה עסקינן, תנאי הכניסה בשער החיצוני הוא שיהיה האדם מחוסר אזרחות – אדם שאין מדינה בעולם המכירה בו כנתין. לאחר הודעותיהן של קונסוליות קונגו וקמרון שאינן מוכנות לראות במשיב כנתין, הכריע בית המשפט המחוזי בפסק-הדין הראשון שהמשיב הינו מחוסר אזרחות, ובכך נכנס המשיב בשער החיצוני.

אולם, מלבד שער זה יש לאמנה גם שער פנימי, והוא התנאים הקבועים בה שרק בהתקיימם תהא תחולה לסעיפיה. למשל, סעיף 1(2)(iii) קובע כי האמנה לא תחול על אדם מחוסר אזרחות שעבר עבירות שונות, וסעיף 2 קובע שעל המבקש לשהות בצילה של האמנה מוטלת חובה לכבד את מערכות השלטון והחוק, ואף חובת נאמנות לכללי תקנת הציבור. מעמדו של המשיב לאור המבחנים הפנימיים של האמנה מעולם לא נבחן. לכן, גם לאחר שנקבע מעמדו על-ידי בית המשפט כמחוסר אזרחות, אין להניח כעובדה שסעיפי האמנה יחולו על המשיב. אין בכך כלל כדי לקבוע שהמשיב אינו עומד בתנאי הכניסה של השער הפנימי. המטרה היא להציג נכונה את הכללים, ככל שהם רלוונטיים לעניין שלפנינו.

בשל שני יסודות אלו, ובעיקר הראשון – העדר חובה להעניק במקרה הקונקרטי אשרה מסוג א/5 – נראה שיש צדק בטענת המדינה, באופן שגם לאחר קביעת מעמד המשיב כמחוסר אזרחות, עדיין לא תקום עליה אוטומטית חובת הענקת אשרה מהסוג שהתבקש.

חובת המדינה לפי פסקי-הדין
6. טענתה השלישית של המערערת היא שהמדינה מילאה אחר הוראותיו של פסק-הדין הראשון. לעניין זה תחילה יש לעמוד על תוכן חובת המדינה לפי פסק-הדין.

כאמור לעיל, פסק-הדין הראשון של בית המשפט המחוזי לא קבע חובה על המדינה להעניק אשרה מסוג א/5 עבור המשיב. קביעתו העיקרית של פסק-הדין הראשון הייתה שהמשיב הינו מחוסר אזרחות. לאור קביעה זו, הורה בית המשפט "כי החלטה בעניין סוג האשרה שתוענק ל[משיב] מכוח היותו מחוסר אזרחות, תינתן בתוך 60 יום למן המצאת פסק-הדין ל[מערערת]". פסק-הדין השני של בית המשפט המחוזי – פסק-הדין מושא הערעור – קבע שהמערערת לא קיימה את חובתה. ביחס להפעלת שיקול דעת בקביעת סוג האשרה שיינתן למשיב נאמר בפסק-הדין: "זאת היה על המשיב לעשות והוא לא עשה. לפיכך, [משרד הפנים] טרם יצא ידי חובתו כלפי ה[משיב], ולא ניתן להותירו במעמדו הנוכחי ללא קביעת נוהל מסודר בעניינו". אל מול דברי בית המשפט, טוענת המדינה שהיא קיימה את חובתה לפי פסק-הדין בכך שחידשה את רישיון הישיבה מסוג ב/1 שניתן למשיב.

דין טענה זו להידחות. להלן נוסחו המלא של המכתב מיום 9.7.2012 שנשלח על-ידי משרד הפנים לבא-כוח המשיב:

"1. בהמשך לפסק הדין של בית המשפט בעתירה 38074-06-11 [פסק-הדין הראשון] מאושרת הארכת אשרת ב'-1 לשנה נוספת מתום תקופת האשרה הנוכחית.
2. המשך הטיפול בו יבוצע ע"פ נוהל.
3. אנו נמצאים בימים אלו לקראת סיומו של כתיבת נוהל מועדכן [כך במקור] בנושא ומקווים כי יופץ בהקדם".

מניסוח המכתב ניכר כי המערערת אכן ראתה בצעדים הננקטים בגדר מילוי אחר הוראות פסק-הדין הראשון. לשם כך די בהפניה לפתיחת המכתב, "בהמשך לפסק הדין של בית המשפט". ואולם, עוד מתבאר מתוכן המכתב שאף המדינה לא ראתה את חידוש האשרה מסוג ב/1 כשלעצמו כקיום חובתה על-פי פסק-הדין. לצד חידוש האשרה, נקבע במכתב שהמשך הטיפול במשיב יבוצע על-פי נוהל – אותו נוהל שפורסם לאחר מכן ביום 12.11.2012. בסיכומים שהוגשו לבית משפט זה הסכימה המדינה שנוהל זה אינו חל על המשיב – כפי שנאמר בפסק-הדין השני (בעמ' 3). כאמור, שתי סיבות לכך. האחת, מפני שהנוהל מתייחס רק למי שנכנס כדין לתוך מדינת ישראל, ולא למי שהסתנן למדינה שלא כדין. השנייה, משום שהנוהל מתייחס ל"נתין זר הטוען כי הוא מחוסר אזרחות", ואילו המשיב כבר הוכר על-פי פסק דין כמחוסר אזרחות. אם כן, אין בנמצא נוהל המתייחס למצבו של המשיב – אדם מחוסר אזרחות שנכנס למדינה שלא כדין. צדק אפוא בית המשפט המחוזי (בפסק-הדין השני) כאשר קבע שהמדינה לא קיימה את דרישת פסק-הדין הראשון, בדבר קביעת נוהל עבור המשיב – ועליה להשלים את החסר.

התוצאה האופרטיבית
7. לסיכום הדברים עד כה, יש לקבוע שלש קביעות מרכזיות במסגרת הערעור שלפנינו. האחת, שפסק-הדין הראשון שיצא מפי בית המשפט המחוזי אכן קבע, שלא כדעת המערערת, כי המשיב הינו מחוסר אזרחות. השנייה, שקביעה זו אינה מחייבת את המדינה להוציא אשרה מסוג א/5. והשלישית, כי המדינה אף טרם יצאה ידי חובתה ביחס לפסק-הדין הראשון, דהיינו לקבוע נוהל למקרה הספציפי של המשיב והדומים לו. בנקודות אלו לא מצאתי דופי במסקנת בית המשפט המחוזי.

כעת נפנה לתוצאה האופרטיבית של פסק-הדין השני. הודגשה הבעייתיות בקביעת השורה התחתונה בענייננו של המשיב. זאת, בין היתר, גם מפני שהאמנה אינה חלה על המשיב מכוח הדין הפנימי, ושעל שר הפנים להפעיל שיקול דעת בהכרעתו בעניין. המדינה טרם קבעה כל נוהל בעניינו של המשיב. ברור שאין זה מתפקידיו של בית המשפט המנהלי לקבוע נוהל כאמור, והגורם המתאים לכך הוא המדינה. על רקע זה סיים בית המשפט המנהלי את פסק-דינו בהטלת חיוב על המדינה לקבוע את מעמדו של העותר, ולשם כך ניתנה לה תקופה של ששה חודשים.

קושי נוסף שהתברר גם במהלך הדיון נוגע להפנמת האמור בשני פסקי הדין שניתנו. באשר לפסק-הדין הראשון, בית המשפט קבע כי המשיב הינו מחוסר אזרחות. כל עוד אין התפתחות אחרת קביעה זו עומדת על כנה. פסק-הדין השני יצא מתוך ההנחה שחתמה את פסק-הדין הראשון, לפיה המשיב הינו מחוסר אזרחות, ופסק כאמור כי על המדינה לקבוע נוהל בעניינו תוך ששה חודשים. פסק-הדין מעולם לא קבע שעל המדינה להעניק למשיב אשרה מסוג א/5, כפי שטענה המדינה בהליך שלפנינו. כאמור, בית המשפט הדגיש כי "חרף תחולת האמנה על העותר, אין באמנה כדי לקבוע את טיבם של ההליכים הפנים מדינתיים שבעניינם של מי שהיא חלה עליהם" (פסקה 16). כך, נזהר בית המשפט המנהלי מלומר שעתירת המשיב, לפיה יש להורות למדינה להעניק לו רישיון של תושב ארעי מסוג א/5, התקבלה.

סוף דבר
8. עולה מן המקובץ שדין הערעור להידחות, פרט לכך שהתקופה של ששה חודשים לקביעת מעמדו של המשיב, כמפורט בפסק-הדין השני, תחל ממועד פרסום פסק-דין זה. על המערערת לקבוע נוהל חדש וליישמו על עניינו של המשיב. לנוכח נכונות המדינה להנפיק למשיב רישיון מסוג א/5 במסגרת הליכי הערעור – ומבלי שעמדה זו תחייב אותה – יוארך או יונפק למשיב רישיון מסוג א/5 עד למתן החלטה על-ידי משרד הפנים בעניינו כאמור בפסק-דין זה. בכפוף לאמור הייתי מציע לחבריי לדחות את הערעור, ולחייב את המדינה בהוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד המשיב בסך 15,000 ש"ח.

השופטת א' חיות:

אני מצטרפת בהסכמה למסקנתו של חברי השופט נ' הנדל כי דין הערעור להידחות. עם זאת, דרכי לאותה המסקנה שונה מדרכו ועל כן אפרט בקצרה את הנימוקים המצדיקים על פי גישתי את דחיית הערעור.

1. במוקד הערעור מצויה טענת המערערת כי יש להבחין בין שני סוגי נתינים זרים שלא ניתן להצביע על אזרחותם – אלה שנמצא כי אף אחת ממדינות העולם אינה רואה בהם כאזרחיה (ראו למשל: ע"א 65/67 קורץ נ' קירשן, פ"ד כא(2) 20 (1967)), ואלה שטרם צלח הבירור העובדתי בשאלת אזרחותם. לשיטת המערערת, רק נתינים מהסוג הראשון הם מחוסרי האזרחות שבהם עוסקת האמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות, כ"א 245, 553 (נפתחה לחתימה ב-1954) (להלן: האמנה), ואילו המשיב שייך לטענתה לסוג השני. המערערת מוסיפה ומדגישה כי אין זה סביר שנתינים ששאלת אזרחותם לוטה בערפל, בפרט כאשר הם עצמם אינם עושים מספיק כדי לפזרו, יזכו להסדרים המיטיבים שנקבעו באמנה אשר נתין זר המסייע לרשויות בבירור זהותו, אזרחותו ומוצאו אינו זוכה להם. ברם, שאלה עקרונית זו הנוגעת להיקף תחולתה של האמנה ולסוגי הנתינים הזרים הראויים לחסות תחת הוראותיה המיטיבות, אינה מצריכה הכרעה בערעור זה מפני שבעניינו של המשיב ניתן פסק דין שהפך חלוט - הוא פסק דינה של השופטת נ' בן-אור מיום 24.6.2012 (להלן: פסק הדין הראשון) - הקובע כי המשיב הוא מחוסר אזרחות שעליו חלה האמנה. הנה כי כן, פסק הדין הראשון לא הסתפק בקביעה כי המשיב הוא מחוסר אזרחות, שאז ניתן היה אולי לתהות מה משמעות יש לייחס לקביעה זו, אלא הוסיף והבהיר (בפס' 13-14) כי זכויותיו של המשיב צריכות להיקבע בהתאם להוראות האמנה. לפיכך, השאלה היחידה שנותרה לדיון בעניינו של המשיב לאחר שניתן פסק הדין הראשון היא שאלת הזכויות שמדינת ישראל נדרשת להעניק לו בשל מחויבותה לאמנה שאותה אישררה. זוהי השאלה שעמדה בפני כבוד השופט ד' מינץ בפסק דינו מיום 12.5.2013 (להלן: פסק הדין השני) שהינו נושא הערעור בפנינו. אך טרם שאדרש לקביעותיו של בית המשפט קמא בפסק הדין השני, ראוי להדגיש כי תחולת האמנה על עניינו של המשיב נובעת כאמור מן הקביעות החלוטות שנקבעו לגביו בהקשר זה בפסק הדין הראשון ולכן אין להסיק מכך כי ראוי להחילה על נתינים זרים שמצבם דומה למצבו אשר לגביהם אין קביעות כאלה. סוגיה זו יש להותיר לעת מצוא.

2. בית המשפט המחוזי קבע בפסק הדין השני כי "הצדק עם העותר כי מהאמנה עולה כי מי שהוכר כמחוסר אזרחות זכאי לאותו יחס שהמדינה מעניקה לאזרחיה בנוגע לסיוע ועזרה ציבוריים (סעיף 23), ולביטוח סוציאלי בכפוף להגבלות המצוינות באמנה (סעיף 24(ב))". המערערת אינה מציגה בפנינו עמדה פרשנית אלטרנטיבית להוראות האמנה, ועל כן יש להניח שהיא אינה חולקת על פרשנות הוראותיה. אכן, למערערת שיקול דעת רחב בקביעת הנהלים הפנימיים הנוגעים למחוסרי האזרחות בהם דנה האמנה, עם זאת על נהלים אלה לקיים את "חזקת ההתאמה" לפיה יש לפרש דבר חקיקה או סמכות של רשות שלטונית בהתאם להוראות המשפט הבינלאומי (בג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל, פ"ד סא(1) 346, 386 (2006); דנ"פ 7048/97 פלונים נ' שר הביטחון, פ"ד נד(1) 721, 743-742 (2000)). נכון לשעה זו, המערערת טרם חיברה נוהל כלשהו לטיפול במחוסרי אזרחות המוכרים על-פי האמנה וממילא איננו מחווים דעה בשאלה מהן הזכויות שהיא נדרשת ליתן למחוסר אזרחות על מנת לעמוד בחזקת ההתאמה להוראות האמנה. שאלה זו עומדת עתה לפתחה של המערערת בעניינו הספציפי של המשיב, וכל שהורה לה בית המשפט המחוזי הוא לקבל החלטה בנושא זה על-פי שיקול דעתה.

בכפוף להערות דלעיל אני מצטרפת, אפוא, למסקנתו של חברי השופט הנדל כי דין הערעור להידחות.

ת

השופט צ' זילברטל:

אני מסכים לדחיית הערעור ולהערותיה של חברתי השופטת א' חיות.

אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נ' הנדל.

ניתן היום, כ"ט בתמוז התשע"ד (‏27.7.2014).


מעורבים
תובע: מדינת ישראל
נתבע: דידייה טוני סולו
שופט :
עורכי דין: