ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין המפקחת על הביטוח נגד ציון חברה לביטוח בע"מ :

פסק-דין בתיק דנג"ץ 6127/00 בבית המשפט העליון

בפני: כבוד הנשיא א' ברק

כבוד המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור

כבוד המשנה לנשיא א' מצא

כבוד השופט מ' חשין

כבוד השופטת (בדימ') ד' דורנר

כבוד השופט י' טירקל

כבוד השופטת ד' ביניש

המבקשת:
המפקחת על הביטוח

נ ג ד

המשיבים:
1. ציון חברה לביטוח בע"מ

2. אברהם ר' טיבר

3. אורי טיבר

בקשה לקיים דיון נוסף על פסק הדין מיום 14.8.00

בשם העותרת:
עו"ד מלכיאל בלס

בשם המשיבים:
עו"ד טל ברק ועו"ד רות לובן

פסק-דין

המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור:

1. עניינה של העתירה בסמכותה של המפקחת על הביטוח להוסיף לרישיון מבטח תנאי, הקובע כי נושאי משרה בחברת ביטוח אשר הורשעו בפלילים יורחקו מכהונתם, עד תום תקופת ההתיישנות. עיקר המחלוקת בין בעלי הדין, היא בדבר פרשנותו של סעיף 18 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981 (להלן: סעיף 18 וחוק הפיקוח או החוק, בהתאמה), אשר זה נוסחו:

18. תנאים ברישיון ושינויים
ברישיון מבטח ניתן לקבוע תנאים והגבלות ומותר לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו ולהוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק, הכל בהתייעצות עם הועדה ; שינוי תנאים והגבלות שלא לפי בקשת המבטח ייעשה לאחר שניתנה למבטח הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע טענותיו לפני הועדה.

העובדות, ההליכים וטענות הצדדים

2. ציון חברה לביטוח בע"מ (להלן: המשיבה) ונושאי המשרה בה (המשיבים 2 ו-3) הועמדו לדין ביחד עם חמש חברות ביטוח נוספות ונושאי המשרה שבהן, בגין עבירות על חוק הגבלים עסקיים, התשמ"ח-1988, שעניינן עריכת הסדר כובל. ביום 14.3.1997 הורשעו החברות ונושאי המשרה בהן בעבירות שיוחסו להם, על פי הודאותיהם שניתנו במסגרת הסדר טיעון. בית המשפט המחוזי (השופט י' עדיאל) הטיל על החברות קנס בשיעורים שונים ועל נושאי המשרה הטיל קנסות ועונשי מאסר על תנאי. בית המשפט לא נדרש לשאלת הקלון שבעבירות. בפסק דינו ציין בית המשפט המחוזי, בין היתר, כך:

"הנאשמים התארגנו לקרטל ועשו הסדרים כובלים שהיה בהם כדי לפגוע באינטרס הציבורי של קיום תחרות בענף הביטוח, ולנצל לרעה את כוחם הקרטליסטי לקביעת מחירים (ותנאי שירות אחרים) כרצונם, ובכך להרע את תנאי הביטוח ולשפר את מצבן הכלכלי של חברות הקרטל על חשבון המבוטחים" (עמ' 6 לפסק הדין).

בעקבות פסק הדין, פנה המפקח על הביטוח דאז, מר דורון שורר, אל החברות המורשעות בדרישה לכנס ישיבות של הדירקטוריונים שלהן, לשם דיון בהשלכות פסק הדין על המשך כהונתם של נושאי המשרה שהורשעו. ביום 29.4.97 החליט הדירקטוריון של החברה המשיבה כי "ראוי שנושאי המשרה ימשיכו לכהן בתפקידיהם". להחלטות דומות הגיעו הדירקטוריונים בחברות הביטוח האחרות, שנושאי המשרה בהן הורשעו בפסק הדין האמור. עקב כך, לאחר שנועץ ביועץ המשפטי לממשלה, הודיע המפקח על הביטוח כי, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח, הוא שוקל להוסיף תנאי ברישיון המבטח של כל אחת מהחברות לפיו מי שהורשע בעבירה שלדעת המפקח על הביטוח יש בה ובנסיבות בהן נעברה, כדי לפגוע בהתאמתו לשמש נושא משרה במבטח או כדי לפגוע במהימנותו של המבטח - לא יכהן או ימשיך לכהן בתפקידו. בהתאם להוראת סעיף 18 לחוק, הודיע המפקח כי בכוונתו להיוועץ עם הוועדה המייעצת כנדרש בסעיף, והזמין את החברות להגיש את טענותיהן בפני הוועדה המייעצת.

3. ביני לביני, סיים מר שורר את כהונתו ולתפקיד המפקח על הביטוח נכנסה המפקחת ציפי סמט (להלן: המפקחת). ביום 16.11.1998 הודיעה המפקחת למשיבה כי מכוח סמכותה לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח, ולאחר שמיעת עמדת המשיבה וקיום התייעצות עם הועדה המייעצת, החליטה להוסיף את התנאי הבא ברישיון המשיבה:

"הורשע נושא משרה במבטח בעבירה, וסבר המפקח על הביטוח, לאחר שנתן לנושא המשרה ולמבטח הזדמנות סבירה להשמיע את טענותיהם כי מפאת חומרת העבירה, מהותה או הנסיבות שבהן נעברה, אין נושא המשרה מתאים לשמש כנושא משרה במבטח, לא יכהן ולא יוסיף לכהן כנושא משרה כאמור עד תום תקופת ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א-1981.

לעניין זה, נושא משרה - כהגדרתו בסעיף 96כד לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג-1983".

תנאי דומה לא הוסף לרשיונן של חברות הביטוח המורשעות הנוספות, משום שבינן לבין המפקחת הושג הסדר לפיו הוצאו נושאי המשרה שהורשעו בדין לחופשה בת שלוש שנים מיום ההרשעה. עוד הודיעה המפקחת למשיבה, כי הרשעת שני המנהלים בעבירות על חוק הגבלים עסקיים, התשמ"ח-1988, מחייבת הפעלת התנאי האמור. כן הוענקה למשיבה הזדמנות לטעון טענות נוספות, אותן לא טענו בפני הוועדה המייעצת. בקשת המשיבה לקיום הליך נוסף נדחה על ידי המפקחת והתנאי נכנס לתוקף ברישיון המשיבה ביום 1.1.1999.

4. המשיבים עתרו כנגד החלטתה של המפקחת על הביטוח (בג"ץ 7824/98 ציון חברה לביטוח בע"מ נ' המפקחת על הביטוח, פ"ד נד(3) 577 - להלן: העתירה המקורית). בעתירה, השיגו על סמכות המפקחת להוסיף את התנאי האמור ברישיון המבטח וטענו כנגד סבירותה של החלטה זו. בית משפט זה קבל את העתירה. בפתח פסק הדין בעתירה המקורית, העלה בית המשפט שתי שאלות. האחת, האם קיימת למפקחת על הביטוח סמכות לחייב מבטח, כתנאי לקיום רישיונו, להדיח דירקטור או נושא משרה שהורשע בעבירה. השנייה, האם רשאי המפקח לאכוף על מבטח חיוב זה בדרך של קביעת תנאי ברישיונו. על השאלה הראשונה ענה בית המשפט בחיוב, ואילו על השנייה ענה בשלילה. באשר לשאלה השנייה, בה גם נפתח הדיון, נקבע על ידי בית המשפט כך:

"מן האמור בסעיף 18 עולה, שלמפקח על הביטוח נתונה סמכות לעשות, ביחס לרשיון מבטח, כל אחד משלושה אלה: (א) לקבוע, ברשיון, "תנאים והגבלות"; (ב) "לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו"; ו-(ג) "להוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק". הפעלת סמכותו, בכל אחד משלושת המסלולים המותווים בסעיף, מותנית בהתייעצות עם הוועדה המייעצת; ובלבד ששינוי של תנאים והגבלות שנקבעו ברשיון המבטח, שלא לפי בקשת המבטח עצמו, יכול שייעשה רק לאחר שלמבטח ניתנה הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע את טענותיו לפני הוועדה המייעצת.

לטענת העותרים, סעיף 18 אינו מסמיך את המפקח על הביטוח לשנות רשיון מבטח בהוספת תנאי, כדוגמת זה שהוסף לפי החלטת המשיבה לרשיון המבטח של ציון.

וטענה זו, לדעתי, בדין יסודה. אכן, סעיף 18 אינו כולל פירוט של הנושאים, שלגביהם הוסמך המפקח לקבוע תנאים והגבלות ברשיון המבטח, או לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו. ומקריאתו כפשוטו ניתן, לכאורה, להסיק שהסעיף מקנה למפקח סמכות רחבה לקבוע ברשיון מבטח - אם מלכתחילה ואם על דרך שינוי - תנאים והגבלות בכל נושא ועניין הנראים לו נחוצים. אך את הוראת סעיף 18 יש, לדעתי, לקרוא ביחד עם סעיף 15(ב) לחוק הביטוח, המורה מה ייכלל ברשיון מבטח.

סעיף 15 לחוק, המתווה את סמכותו של המפקח על הביטוח לתת רשיון מבטח, קובע:

רשיון מבטח 15.
(א) המפקח רשאי, לפי שיקול דעתו ולאחר התייעצות בועדה לתת -
(1) לחברה או לאגודה שיתופית שהואגדו בישראל - רשיון מבטח ישראלי;
(2) לתאגיד חוץ רשום בישראל העוסק בביטוח במדינת חוץ ונתון לפיקוח של שלטונות מדינת החוץ - רשיון מבטח חוץ.
(ב) ברשיון מבטח ייקבעו ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק.
(ג) הודעה על מתן רשיון מבטח ועל הענפים שבהם הורשה המבטח לעסוק תפורסם ברשומות.

… ענייננו, כאמור, מתמקד בסעיף 15(ב), המורה, כי "ברשיון מבטח ייקבעו ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק". ואת הסמכות הנתונה למפקח בסעיף 18 לחוק, לקבוע תנאים והגבלות ברשיון המבטח, יש, לדעתי, לפרש כמתייחסת רק לעניינים שעל-פי סעיף 15(ב) מוטל עליו לכלול ברשיון המבטח. הווי אומר:

התנאים וההגבלות, שבידי המפקח לכלול ברשיון המבטח, בהתאם לסעיף 18, יכול שיתייחסו, אך ורק, לענפי הביטוח שבהם הורשה המבטח לעסוק. ומשלא הורה המחוקק, כי ברשיון מבטח ניתן לקבוע גם עניינים נוספים, זולת ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק, אף אין לייחס לו כוונה להסמיך את המפקח לקבוע ברשיון המבטח תנאים והגבלות ביחס לעניינים אחרים כלשהם.

חיזוק למסקנה זו מצוי בהוראת סעיף 18, המסמיכה את המפקח להוסיף לרשיון מבטח ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק. נראה, בעליל, שהמחוקק דק פורתא בהוראתו. הנחתו הייתה, שלהוספתם לרשיון מבטח של ענפי ביטוח נוספים, דרושה למפקח הסמכה מפורשת, באשר הסמכות לעשות כן אינה כלולה בסמכות לשנות תנאים והגבלות שנקבעו ברשיון" (פיסקה 11 לפסק הדין בעתירה המקורית).

לאחר מכן, התייחס בית המשפט לשאלה הראשונה שהציג, וקבע כי קיימת למפקח על הביטוח הסמכות לחייב מבטח להרחיק נושא משרה שסרח כתנאי להמשך פעילותו. נקבע כי סמכות זו קיימת מכוח הוראות סעיף 68 לחוק הפיקוח, אשר מקנה למפקחת סמכות רחבה להתערב בדרכי ניהולם של המבטחים, ובאופן ספציפי מאפשר להתלות או להגביל את סמכותו של נושא משרה במבטח. בית המשפט הוסיף והעיר כי קיומה של סמכות זו מחזק את המסקנה כי הסמכות בסעיף 18 לחוק הפיקוח לא נועדה לקביעת תנאי ברישיון שעניינו הרחקת נושאי משרה שהורשעו בפלילים. אשר על כן, הוחלט כי התנאי הנדון הוסף לרישיון המבטח של המשיבה בחוסר סמכות. משהוחלט כך, התייתר הצורך לדון בטענות הנוספות של המשיבים. עם זאת, העיר בית המשפט כי ההסדר אליו הגיעה המפקחת, לפיו הוסף התנאי ברישיון המשיבה בלבד, ולא ברישיונן של חברות הביטוח שהורשעו עימה, על פניו, אינו מידתי.

5. הדיון בפנינו הוא דיון נוסף בפסק הדין שניתן בעתירה המקורית. המפקחת על הביטוח, היא המבקשת, חולקת בפנינו על הפרשנות שניתנה בפסק הדין לסעיף 18 לחוק הפיקוח. לטענתה, פרשנות זו אינה מתיישבת עם לשון הסעיף ועם תכליתו החקיקתית. המשיבים חזרו בפנינו, על הטיעונים שטענו בעתירה המקורית. לטענתם, סעיף 18 לחוק הפיקוח לא מעניק סמכות לקביעת תנאים ברישיון, מלבד תנאים הקשורים לענפי הביטוח, כאמור בסעיף 15(ב) לחוק. לחילופין, טוענים המשיבים, כי בעת קביעת התנאי האמור ברישיונה של המשיבה, הפעילה המפקחת את שיקול דעתה, בצורה שאינה מידתית.

דעתי היא, שיש לקבל את העתירה ולקבוע כי הוספת התנאי לרישיון המבטחת של המשיבה נעשתה בסמכות וכי אין להתערב גם בשיקול הדעת של המפקחת, במסגרת הפעלת הסמכות האמורה. סדר הצגת הדברים להלן יהיה זה: ראשית, אדון בנוסחו של סעיף 18 לחוק הפיקוח ובסביבתו החקיקתית. אלה תומכים, לדעתי, בפרשנות מרחיבה של סמכויות המפקחת. לאחר מכן, אפנה לדון בתכליתו של חוק הפיקוח אשר גם היא מובילה למסקנה זו. לסיום, אדון בטענות המשיבה, לעניין הפעלת שיקול הדעת על ידי המפקחת.

סעיף 18 - לשונו וסביבתו התחיקתית

6. לשונו של סעיף 18 וסביבתו החקיקתית, מלמדות כי סמכותה של המפקחת אינה מתמצה אך בסמכות להוספת ענפי ביטוח, וכי אין ליצור זיקה בין הוראות סעיף 18 לחוק הפיקוח לבין הוראות סעיף 15 לחוק הפיקוח. ראשית, על פי סעיף 18, למפקח על הביטוח קיימות שלוש סמכויות שונות הנוגעות לתנאים ברישיון ולשינויים. האחת, סמכות לקבוע תנאים והגבלות. השנייה, סמכות לשנות תנאים והגבלות ברישיון והשלישית, סמכות להוסיף ענפי ביטוח ברישיון. לשון פשוטה זו מלמדת, כי למפקח על הביטוח קיימת סמכות רחבה לקבוע, תנאים והגבלות ברישיון, ולשנותם. על פי לשון הסעיף, שינוי תנאים והגבלות ברשיון בא להוסיף על הסמכות להוסיף ברשיון ענפי ביטוח בהם יורשה המבטח לעסוק. ולא רק זאת. המילים "שינוי תנאים והגבלות", כשלעצמן, אוצרות סמכות רחבה מהסמכות להוסיף ברישיון ענפי ביטוח.

שנית, בחינה של העניין מתוך עיון בסעיף 15(ב), מלמדת כאמור. לא נקבע בסעיף 15(ב), ואין ללמוד ממנו, שענפי הביטוח בהם מורשה בעל הרישיון לעסוק יהיו התנאים היחידים שברישיון. שלישית, קיים שוני מהותי בין שני הסעיפים - 18 ו-15(ב) - אשר אינו תומך בגישה בדבר קיום זיקה ביניהם. סעיף 15(ב) עוסק בסמכויות החובה של המפקחת לקבוע ברישיון את ענפי הביטוח שבהם רשאי המבטח לעסוק ("ברישיון המבטח ייקבעו"). סמכות זו נקבעה כחובה, בהתחשב בהוראות סעיף 14 לחוק. סעיף זה קובע, כי העיסוק בביטוח מותר רק למי שיש בידו רישיון לפי סעיף 15 לחוק, וכן הוא קובע כי מבטח יעסוק רק בענפי הביטוח הנקובים ברשיונו. יוצא, שאם המפקחת לא תקבע ברישיון המבטח את ענפי הביטוח בהם רשאי המבטח לעסוק, לא יוכל המבטח לעסוק בביטוח. סעיף 18, לעומת זאת, הנו סעיף מסמיך המקנה למפקחת סמכות שבשיקול הדעת, לקבוע או לשנות תנאים ברישיון המבטח ("ברישיון מבטח ניתן לקבוע"). שוני זה תומך בפרשנות על פיה אין לגזור מסעיף 15(ב) לתוכן סעיף 18.
רביעית, ניתן ללמוד לענייננו גם מסעיף 22(א)(4) לחוק הפיקוח. סעיף זה מקנה למפקחת סמכות לבטל רישיון מבטח (אחרי קיום היוועצות בוועדה המייעצת), אם המבטח הפר תנאי מהותי מתנאי הרישיון. הביטוי "תנאי מהותי" מרמז על כך שקיימת סמכות לקבוע מגוון תנאים ברישיון - מהותיים ושאינם מהותיים - וכי סמכותה של המפקחת על הביטוח אינה מתמצת רק בסמכות לשנות או להוסיף ענפי ביטוח. חמישית, הגישה, על פיה יש להכפיף את הסמכות שבסעיף 18 לאמור בסעיף 15(ב), אינה משתלבת עם סמכויות אחרות המוקנות למפקחת על הביטוח בחוק הפיקוח. סעיף 22(א)(7) לחוק, מקנה למפקחת את הסמכות לבטל רישיון המבטח, אם קיימים טעמים שבטובת ציבור המבוטחים המצדיקים את ביטולו. יוצא, כי המפקחת רשאית לבטל רישיון מבטח על מנת להגן על ציבור הצרכנים. מסמכות זו ומעיקרון המידתיות, נגזרת גם סמכותה של המפקחת לשנות או להוסיף תנאים ברישיון, שמטרתם להגן על ציבור הצרכנים. אין זה סביר לפרש את החוק כמקנה למפקחת את הסמכות הדרסטית והגורפת לביטול רישיון, מבלי שמוקנית לה הסמכות להקטין את הפגיעה במבטח, דהיינו להתנות ברישיון תנאים, במקום לבטלו כליל. שישית, מסקנה דומה ניתן ללמוד גם מהוראות סעיף 101(א) לחוק הפיקוח, אשר קובע כי "המוסמך לתת רישיון, היתר או אישור לפי חוק זה רשאי להתנותו בתנאים ולהגבילו". היא הולמת גם את הלכות המשפט המנהלי לפיהן רשות מנהלית המוסמכת להעניק רישיון, מוסמכת מכללא להתנות בו כל תנאי שהינו בעל זיקה למטרות החוק:

"כאשר חוק כזה מקנה לפקיד מסוים סמכות לתת רישיון כנ"ל או לסרבו, פירוש הדבר, כי הוטל עליו התפקיד לקיים את הפיקוח האמור, והוא לא יוכל למלא את תפקידו זה בלי שיהיה לו גם הכוח להתנות ברישיון, שהוא אומר לתיתו, אותם תנאים שמילויים דרוש כדי להבטיח שמטרות החוק יוגשמו ולא יעשו פלסתר. מכאן שהסמכות לתת רישיון לעשיית פעולה מסוימת טומנת בחובה גם את הכוח להתנות בו תנאים שיש להם זיקה למטרה ממטרות החוק הנדון" (ע"פ 107/58 היועץ המשפטי נ' מלון נורדאו פלז'ה, פ"ד יג 1345, 1358; וראו גם ע"פ 156/58 היועץ המשפטי לממשלה נ' חכם, פ"ד יג(1) 651, 661; י' זמיר הסמכות המנהלית (כרך א, ירושלים, תשנ"ו) 176, 143-142).

7. המשיבה טענה בפנינו, וכך נקבע בפסק הדין בעתירה המקורית, כי הסמכות הקבועה בסעיף 68 לחוק הפיקוח שוללת את קיומה של סמכות בסעיף 18 לחוק הפיקוח, להתנות תנאים שאינם נוגעים לענפים בהם רשאי לעסוק המבטח. סעיף 68 לחוק הפיקוח, קובע כך:

68. סמכויות לשמירת יציבות של מבטח

(א) היה המפקח סבור, לאחר התייעצות בועדה, כי מבטח פלוני אינו יכול לקיים התחייבויותיו או שדירקטורים שלו או מנהלי עסקיו נהגו בדרך העלולה לפגוע בניהול התקין של עסקיו, רשאי הוא, לאחר שניתנה למבטח הזדמנות סבירה להשמיע או להגיש טענותיו לפני הועדה, ליתן למבטח כל הוראה מן ההוראות המפורטות בסעיף 67, ורשאי הוא, באישור שר האוצר -
(1) להתלות או להגביל סמכותו של דירקטור, מנהל עסקים או עובד אחר של המבטח;
(2) להשעות דירקטור של המבטח או מנהל עסקים שלו לתקופה שלא תעלה על שלושה חדשים;
(3) למנות מנהל מורשה שינהל את עסקי המבטח כאמור בסעיף 70 ולמנות ועדת הנהלה למבטח שתייעץ למנהל המורשה ועדת הנהלה תהיה של שלושה, שלפחות אחד מהם הוא שופט בדימוס;
(4) למנות מפקח מיוחד למבטח שיפקח על הנהלתו כאמור בסעיף 71.

(ב) היה המפקח סבור בנסיבות הענין שטובת הציבור מחייבת עשיית פעולה לפי סעיף קטן (א) ללא דיחוי, רשאי הוא באישור שר האוצר לפעול מיד, ובלבד שיביא את הענין לפני הועדה סמוך ככל האפשר לאחר הפעולה, וזו תתן למבטח הזדמנות סבירה להשמיע או להגיש טענותיו".

אכן, סעיף 68 לחוק הפיקוח מקנה למפקחת מגוון סמכויות שנועדו לשמור על יציבות המבטח. בין היתר, קיימת לה, מכוח הסעיף, הסמכות למינוי מנהל מורשה, להשעות דירקטורים מתפקידם ועוד. אלא שהוראת סעיף 68 אינה משליכה על פרשנות סעיף 18 לחוק הפיקוח. תכלית הסמכות המוקנית בכל אחד משני הסעיפים שונה. הסמכות על פי סעיף 68 אינה צופה פני עתיד, ואין מטרתה, כמטרת סעיף 18, להסדיר, כללית, את רישויו או את אופן פעולתו של מבטח מסוים. הסמכות שבסעיף 68 הנה סמכות נקודתית שנועדה לשמור על יציבות מבטח, כאמור בהערת השוליים של הסעיף. זאת, במקרים של חשש שהמבטח לא יוכל לקיים את התחייבויותיו, או כשדירקטורים או מנהלי עסקיו נהגו בדרך העלולה לפגוע בניהול התקין של עסקיו. הסמכויות לפי הסעיף הן בעלות אופי מידי, ותוקפן של חלקן מוגבל בזמן.

כל אחת מהסמכויות הנ"ל - זו שבסעיף 18 וזו שבסעיף 68 - מעניקה כלי שונה למפקחת על הביטוח, בכדי לקיים את תכלית החוק. אין לשלול, שבנסיבות מקרה מסוים תהיינה רלוונטיות הסמכויות על פי שני הסעיפים. במקרה כזה, תהא הבחירה בין הסמכויות נתונה לשיקול דעת המפקחת. מכל מקום, ייתכנותם של מקרים כאלה אינה מצדיקה שלא לתת לסעיף 18 את משמעותו הפשוטה והברורה כמבואר לעיל. מה גם, שזו עולה בקנה אחד עם תכלית החוק, כפי שיובהר בסמוך.

המסקנה עד כה היא, כי על פי לשונו של סעיף 18, ובהסתמך על הוראות חוק אחרות שבחוק הפיקוח, מוקנית למפקחת על הביטוח סמכות להוסיף ולשנות תנאים ברישיון שאינם נוגעים לענפי הביטוח בהם מוסמך המבטח לעסוק, והכל, כמובן, במסגרת מטרותיו של חוק הפיקוח.

סעיף 18 - תכלית חוק

8. ענף הביטוח עוסק בהערכת ובהעברת סיכונים להתממשותו של נזק עתידי. בעסקי הביטוח מעבירים הלקוחות, תמורת תשלום, את הסיכון העתידי להתממשות נזק, לחברת הביטוח, שהיא חסונה יותר מבחינה כלכלית ובעלת יכולת טובה יותר לפזר את הסיכון להתממשותו של הנזק על פני מספר רב של מבוטחים. בדרך זו, מגן על עצמו הלקוח, תמורת הפרמיה שהוא משלם לחברת הביטוח, מפני סיכונים שונים, בלתי צפויים.

שירות הביטוח, הנו שירות חיוני. הוא מאפשר לאנשים להתגונן מראש מפני סכנות ונזקים עתידיים, לא צפויים. בהתרחש הנזק, הם אינם נאלצים לשאת בו בעצמם. באופן טבעי, מערכת היחסים בין המבוטח לבין המבטח הנה ארוכת טווח. בדרך כלל, נמשכת ההתקשרות עם חברת הביטוח מספר רב של שנים, אשר במהלכם ממשיך הלקוח לשלם, בתקופות הקבועות בחוזה, את הפרמיה הביטוחית תמורת שירות הביטוח שמעניקה לו החברה.

מאפיינים אלה של ענף הביטוח מלמדים על הצורך בפיקוח על ענף הביטוח ועל העוסקים בו. חשיבותו של השירות הביטוחי, כמו גם העובדה שכספי המבוטחים מוחזקים משך שנים על ידי חברות הביטוח, אשר עשויות לרדת מנכסיהן או לנצל לרעה את כוחן, מעלות את הצורך להסדיר את שוק הביטוח ולהגן על ציבור המבוטחים. יש להבטיח כי בעת הצורך תהיינה חברות הביטוח מסוגלות ונכונות לשלם את כספי הביטוח למבוטח שניזוק, בהתאם לתנאי פוליסת הביטוח. לאור זאת, תכליתו של חוק הפיקוח הנה הסדרתו של ענף הביטוח, פיקוח על התנהלותו של הענף ועל העוסקים בו והגנה על ציבור המבוטחים (ראו בג"ץ 28/71 התאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד כו(1) 230; בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625 (להלן: פרשת שמאי הביטוח), ד' מ' ששון דיני ביטוח (מהדורה שניה, תשמ"א), בעמ' 101; וכן ראו ראו הצעת חוק הפיקוח על עסקי הביטוח, התשמ"א-1980, ה"ח 1491 (התשמ"א), בעמ' 81; ד"כ 91 (תשמ"א) 2267 מיום 24.3.1981). ברוח זו נאמר באחד המקרים על ידי השופטת נתניהו:

"חוק חוזה הבטוח ואותן הוראות של חוק הפקוח על עסקי ביטוח, תשל"א-1981, העוסקות במישור המשפט הפרטי שביחסי מבטח-מבוטח, המבטאים את מדיניותו של המחוקק, הם חוקי צרכנות מובהקים שנקודת המוצא שלהם היא של אי שוויון בין הצדדים ומגמתם הברורה היא לשמור על המבוטח מפני כוחו של המבטח ולאזן את חוסר השוויון שביניהם" (ע"א 391/89 וייסנר אורית נ' אריה חברה לביטוח, בע"מ פ"ד מז(1) 837, 855).

ובפרשת שמאי הביטוח, אומר השופט זמיר:

"דווקא בתנאים של שוק חופשי נדרשת המדינה להגן על חלשים. במסגרת היחסים בין חברות הביטוח לבין המבוטחים, החלשים הם המבוטחים. ההגנה על המבוטחים מחייבת פיקוח על חברות הביטוח, כיום לא פחות מאשר לפני חמישים שנה ... ההגנה על המבוטחים היא עדיין התפקיד העיקרי של המפקחת על הביטוח, וזו גם התכלית העיקרית של הסדרים מטעם המפקחת" (פרשת שמאי הביטוח, בעמוד 650).

התכלית עליה עמדנו, משליכה על פרשנותו של סעיף 18. היא מלמדת, כי יש לפרש את סעיף 18 - פירוש התואם גם את לשון הסעיף - כמקנה למפקחת את הסמכות לקיים פיקוח אפקטיבי על התנהלותו של ענף הביטוח ולהגן על ציבור הצרכנים, ולא רק את הסמכות להוסיף ענפי ביטוח לרישיון המבטח. אכן, לאור התכלית הנזכרת, המסקנה המתבקשת היא שלמפקחת קיימת הסמכות לקבוע או לשנות ברישיון כל תנאי המיועד להגנה על ציבור הצרכנים ולפיקוח על התנהלות הענף. הפעלת סמכות זו כפופה, כמובן, לכללי המשפט המינהל, ביניהם החובה לשקול שיקולים עניינים, לנהוג בסבירות ובמידתיות ולא לקבוע תנאים מפלים (בג"צ 108/88 ל.ה.ב לשכת ארגוני העצמאיים נ' שר האוצר, פ"ד מב(4) 797; י' אליאס דיני ביטוח (תשס"ב) כרך ב', בעמ' 766).

9. סמכותה של המפקחת על פי סעיף 18 משתרעת, אם כן, על קביעת תנאים ושינויים ברישיון המבטח בזיקה למטרותיו של חוק הפיקוח. סעיף 18 עצמו אינו דן בשיקולים שעל המפקחת לשקול בבואה לקבוע תנאים או שינויים ברישיון. ראינו שעל פי לשונו, סביבתו החקיקתית ותכליתו של הסעיף, אין להגביל את הסמכות המוקנית בו לאמור בסעיף 15(ב). מה בכל זאת השיקולים הראויים לעניין הפעלת הסמכות על פי הסעיף? דומה, שניתן להסתמך על הוראות סעיף 17 לחוק הפיקוח כדי לנסות ללמוד על כך. סעיף 17 קובע כך:

17. שיקולים במתן רישיון מבטח
המפקח והועדה יביאו בחשבון עניינים אלה בעת שידונו בבקשה לרישיון מבטח:
(1) תכניות הפעולה של המבקש וסיכוייו להגשימן;
(2) התאמתם של הדירקטורים ומנהלי העסקים של התאגיד המבקש, ובמקרה של מבטח חוץ - של מנהליו ומורשיו בישראל, לתפקידם;
(3) האמצעים הכספיים של התאגיד המבקש;
(4) האמצעים הכספיים והרקע העסקי של בעלי אמצעי השליטה בתאגיד המבקש;
(5) תכניותיו של המבקש לענין ביטוח משנה ולענין צוות עובדים מקצועיים וסיכוייו להגשימן;
(6) תרומת מתן הרישיון לתחרות במשק הביטוח ולרמת השירות בו;
(7) המדיניות הכלכלית של הממשלה;
(8) טעמים שבטובת הציבור.

סעיף זה מונה אמנם את השיקולים אשר על המפקחת לשקול בעת מתן רישיון, ולא בעת הפעלת הסמכות לפי סעיף 18, אך לשני הסעיפים - 17 ו-18 - יש חשיבות לעניין רישיון המבטח ולתנאים אשר, בסופו של דבר, יכללו בו. סעיף 17 מזכיר את השיקולים אותם יש לשקול בעת הדיון אם להעניק רישיון מבטח, וסעיף 18 דן בתנאים ובהגבלות אותם ניתן לקבוע ברישיון (וכן בסמכות לשנותם). מתבקש הדבר, שהתנאים וההגבלות אותם ניתן לקבוע ברישיון על פי סעיף 18 הם אותם תנאים העולים בקנה אחד עם השיקולים הראויים הנזכרים בסעיף 17, או מתבקשים מהם. אכן, חלק מן השיקולים הנזכרים בסעיף 17 יפים, בעיקרם, לשלב של הדיון במתן הרישיון למבטח. אך כוחם יפה, בהתאמות המחוייבות, גם לשלב שלאחר מתן הרישיון. כך, למשל, בנושא התוכניות והאמצעים הנזכרים בסעיפים קטנים 1, 3, 4 ו-5 שבסעיף 17. אלה חשובים בעת הדיון בהענקת הרישיון. אך שינוי בהם, במהלך פעולות המבטח, יכול להצדיק הכנסת שינוי בתנאי הרישיון או תוספת להם. יתכן גם, ששינוי במדיניות הכלכלית של הממשלה (ס"ק 7) או טעמים שבטובת הציבור (ס"ק 8), יצדיקו שינוי בתנאי הרישיון.

סעיף קטן 2 לסעיף 17 נוגע ישירות לענייננו. הרישא שלו עוסקת ב"התאמתם של הדירקטורים ומנהלי העסקים של התאגיד המבקש". אין ספק, שלשיקול זה יש משקל בעת הענקת רישיון למבטח. אך גם ברור שהוא ממשיך להיות בעל חשיבות במהלך חייו של התאגיד המבטח. בשלב שקודם להענקת הרישיון יש לשיקול חשיבות לעניין הענקת הרישיון. בשלב שלאחר הענקת הרישיון, יכולה להיות לו חשיבות לעניין התנאים וההגבלות אשר ראוי שימצאו ביטוי ברישיון.

יישום הדין

10. בענייננו, הוסיפה המפקחת, תנאי ברישיון המבטח אשר צוטט לעיל, בו נקבע כי נושא משרה בחברה המבטחת, אשר הורשע בעבירה, ומפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אינו מתאים לשמש כנושא מישרה כאמור - לא יכהן בה כנושא מישרה, עד תום תקופת ההתיישנות. על רקע כל האמור לעיל, דעתי היא כי הוספתו של תנאי זה היה בסמכותה של המפקחת. תנאי זה מגן על ציבור המבוטחים, בכך שהוא מבטיח שנושאי מישרה, שהורשעו בעבירה, שהיא מסוג העבירות אשר מצביעות על כך שאותם נושאי מישרה מהווים סיכון לציבור המבוטחים, לא ימשיכו לכהן במשרתם, עד תום תקופת ההתיישנות. לתנאי זה יש זיקה למטרות חוק הפיקוח ולתכליתו. הוא גם מתיישב עם אחד השיקולים המנויים בסעיף 17 לחוק הפיקוח, המייחס חשיבות להתאמתם של הדירקטורים ומנהלי העסקים של התאגיד המבקש (ס"ק 2 של הסעיף).

במקרה הנדון, מהותה של העבירה בה הורשעו המשיבים 2 ו-3 הנה פגיעה בחופש התחרות. הרשעתם של נושאי המשרה בעבירה זו, מעלה חשש לניצול לרעה של מעמד מונופולי על גבו של המבוטח, ולהכתבת תנאי השוק. (השוו י' יגור דיני הגבלים עסקיים (מהדורה שנייה, תש"ס), בעמ' 47-46). בנסיבות אלה, אין ספק כי מדובר בסיכון ממשי לציבור המבוטחים - תנאי התקשרותם, אפשרות הבחירה והשירות או המוצר שהם מקבלים. וכבר צוטטה לעיל חומרת מעשי המשיבים 2 ו-3, כפי שעמד עליה בית המשפט המחוזי (ראו בפיסקה 2). בנסיבות אלה, הוספתו של התנאי על ידי המפקחת נעשתה במסגרת סמכותה בסעיף 18 לחוק הפיקוח.

11. המשיבים טענו בפנינו, לחילופין, כנגד שיקול הדעת אשר הופעל בנסיבות המקרה על ידי המפקחת. אחת מטענותיהם היא, כי ההסדר שערך המפקח עם חברות הביטוח האחרות, שנושאי המשרה בהן הורשעו גם הם, מצביע על כך שהתנאי שנקבע ברישיון אינו מידתי. ההסדר עם חברות הביטוח האחרות קובע תקופת צינון של שלוש שנים לנושאי המשרה באותן חברות, בעוד תקופת הצינון הקבועה בתנאי שלפנינו היא חלוף תקופת ההתיישנות, העומדת על שבע שנים. אין לקבל טענה זו. נכונותה של המפקחת להגיע להסדר עם החברות האחרות, גם במחיר של קיצור תקופת הצינון, אינה מלמדת על היותו של התנאי ברישיון המשיבה לא מידתי. יש להדגיש, כי גם למשיבים הוצע לקחת חלק בהסדר שהתגבש, אך המשיבים סרבו לכך, ורק משום כך הוא אינו חל עליהם. יש להזכיר, כי היתה זו הפעם הראשונה בה ביקשה המפקחת להוסיף תנאי כאמור ברישיון מבטח. מטעם זה היתה מוכנה במקרה של נכונות להכיר באחריות ובמסגרת הסכם פשרה, להקל עם מבטחות ועם מנהליהן. אך אין ללמוד מן ההסדר עם החברות האחרות, על אי מידתיותו של התנאי ברישיון המשיבה.

ראוי גם להזכיר, שטענת המשיבים בנקודה זו אבדה מחשיבותה, ככל שהיא נוגעת למשיבים 2 ו-3. תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א-1989, ביחס לעבירות בהן הורשעו השניים, היא שבע שנים מיום פסק הדין (סעיף 14 לחוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א-1981). דינם של המשיבים 2 ו-3 נגזר ביום 14.3.97, ועל כן תמה תקופת ההתישנות ביום 14.3.04. מבחינתם שלהם, המצב כיום הוא שאחת היא אם יחול התנאי שהוסף ברישיון המשיבה, או שהיה חל ההסדר שהושג עם חברות הביטוח האחרות. בשני המקרים חלפה התקופה בה נמנע מהמשיבים 2 ו-3 לכהן כנושאי משרה במשיבה.

13. טענה נוספת שהעלתה המשיבה היא, כי הסמכות הקבועה בסעיף 68 לחוק הפיקוח מהווה אמצעי מתאים יותר, שפגיעתו פחותה, להשגת המטרה אותה בקשה המפקחת להשיג. גם טענה זו יש לדחות. הבחירה בין הסמכויות השונות העומדות למפקחת, נתונה בידיה בהתאם לנסיבות העניין. כאמור לעיל, בפסקה 8, אופייה של הסמכות על פי סעיף 68 לחוק הפיקוח, שונה מהסמכות על פי סעיף 18, כמבואר שם. גם ההשלכות הגלומות בהפרת הוראות שניתנו על ידי המפקחת בהסתמך על סעיף 68 לחוק הפיקוח, שונות מן ההשלכות הגלומות בהפרת תנאי מהותי מתנאי רישיון המבטח. הסנקציה על הפרת הוראות המפקח היא סנקציה עונשית - שלוש שנות מאסר (סעיף 104(ו) לחוק הפיקוח). לעומת זאת, תוצאת הפרת תנאי מהותי ברישיון היא ביטול רישיון המבטח (סעיף 22(א)(4) לחוק). בבואה להפעיל את כל אחת משתי הסמכויות, על המפקחת לשקול, בין היתר, את אופיו של העניין אותו היא מבקשת להסדיר, כלליותו, הסכנה הפוטנציאלית הנשקפת לציבור מכהונת נושאי המשרה, את מידת השפעת נושאי המשרה במבטח ואת הסכנה לשוק הביטוח שבביטול רישיון. מדובר, בענייננו, בהסדרתו של נושא עקרוני ורב חשיבות הנוגע לזהותם הפרסונלית של נושאי המשרה בחברה המבטחת. נזכיר עוד, שהמפקחת הצהירה בפנינו כי בכוונתה להוסיף תנאים דומים, ברישיונם של כלל המבטחים. בהתחשב בכלל הנסיבות, הוספת התנאי ברישיון, כהחלטת המפקחת, הנה דרך סבירה וראויה להסדרת המשך כהונתם של נושאי מישרה שהורשעו בעבירות המקימות חשש לפגיעה בציבור המבוטחים.

לו דעתי היתה נשמעת, היתה העתירה מתקבלת ובמקום תוצאת פסק הדין בעתירה המקורית ייקבע כי עתירת המשיבים בבג"ץ 7824/98 נדחית. כן הייתי מחייב את המשיבים לשלם למדינה הוצאות, בשתי הערכאות, בסכום כולל של 40,000 ש"ח ומע"מ.

המשנה לנשיא (בדמ')

הנשיא א' ברק:
אני מסכים לפסק דינו של חברי המשנה לנשיא (בדימ') ת' אור.

א

השופט מ' חשין:
אני מסכים לחוות דעתו של חברי המשנה לנשיא (בדימ') השופט אור.

השופט י' טירקל:

1. תחום הפיקוח על עסקי הביטוח הוסדר בישראל בהסדר מפורט שנקבע בחקיקה ראשית ובחקיקת משנה. חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, תשמ"א-1981 (להלן - "החוק"), מקיף יותר ממאה סעיפים ומשלימים אותו יותר מעשרים דברי חקיקת משנה, שאף הם, בדרך כלל, מפורטים למדי. ההסדר החקיקתי נותן בידי המפקח על הביטוח (להלן - "המפקח") סמכויות נרחבות וניתן לומר שזאת "חקיקה עם שיניים". למרות הפירוט הרב שבהסדר, הוגדרו בו סמכויותיו של המפקח על דרך של "הוראות שסתום", שלשונן מאפשרת לצקת בהן תכנים בלתי מוגבלים כמעט. כך, למשל, רשאי המפקח לסרב לתת רשיון מבטח (להלן - "הרשיון") בשל "טעמים שבטובת הציבור" (סעיף 17(8) לחוק), וכן רשאי הוא לבטל רשיון שניתן אם "טעמים שבטובת ציבור המבוטחים מצדיקים ביטולו של הרשיון" (סעיף 22(א)(7) לחוק). כמו כן, אם סבור המפקח כי "יש צורך לנקוט אמצעים כדי למנוע שמבטח לא יוכל לקיים התחייבויותיו או יפגע במבוטחים אצלו או בבעלי אמצעי שליטה בו, רשאי הוא ... להורות למבטח שיימנע מסוגי פעולות שפורשו באותה הוראה" (סעיף 67(1) לחוק). דוגמא נוספת מצויה בהוראות סעיף 68 לחוק, המקנות למפקח סמכות רחבה להתערב בדרכי הניהול של תאגיד ביטוח, אם סבר "שדירקטורים שלו או מנהלי עסקיו נהגו בדרך העלולה לפגוע בניהול התקין של עסקיו". על סמכויותיו הנרחבות של המפקח, שנקבעו בפירוש בחוק או בחקיקת המשנה מכוחו, נוספו בפסיקתו של בית משפט זה סמכויות נכבדות נוספות הנגזרות מההוראות החקוקות. כך, לדוגמא, נפסק בבג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625, כי הוראות החוק המסמיכות את המפקח לברר את תלונות הציבור ולתת הוראות לנילונים לתקן ליקויים שגילה, מקנות לו גם "סמכות להתערב ביחסים החוזיים שבין חברות הביטוח לבין המבוטחים באמצעות הסדר כללי" (שם, בעמ' 643; וראו עוד, לאחרונה: בג"ץ 5064/03 לשכת סוכני ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, תק-על 2004(1) 1701).

2. בידי המפקח נתונים, אפוא, כלים רבים ויעילים, מכוחו של הסדר חקיקתי מפורט, שבאמצעותם יכול הוא להבטיח את ההגנה על ציבור המבוטחים, שהיא תכליתו העיקרית של החוק. לפיכך, השאלה העומדת להכרעתנו, על רקע עובדותיה של הפרשה הנדונה, איננה אם יוכל המפקח להגשים תכלית זאת, כפי שמשתמע מחוות דעתו של חברי הנכבד, המשנה לנשיא (דימ.) ת' אור; אלא, באילו דרכים רשאי הוא לעשות זאת, וביתר דיוק, באילו דרכים אין הוא רשאי לעשות זאת. כפי שעולה מפסק דיננו בעתירה המקורית, יש בידי המפקח כלים המאפשרים לו למנוע את כהונתם של המשיבים מס' 2 ו-3 בחברה, המשיבה מס' 1. המפקחת על הביטוח אינה כופרת בכך, אולם, לטענתה, יש להכיר בסמכותה לעשות זאת דווקא בדרך של קביעת תנאי ברשיון של המשיבה מס' 1. לא זאת בלבד, אלא שהיא מבקשת כי התנאי שייקבע יהיה בעל אופי כללי, שאינו מיוחד למשיבה מס' 1 ולמנהליה, המשיבים מס' 2 ו-3, ואף ייקבע מאוחר יותר ברשיונות של יתר המבטחים. המפקחת סתמה ולא פירשה מדוע מבקשת היא לעשות שימוש בכלי זה דווקא ולא בכלים האחרים הנתונים בידיה. המפקחת לא הסבירה את עמדתה גם לנוכח טענתם של המשיבים לפנינו, כי "הענין הוא בהתעקשותה של המבקשת [המפקחת - י"ט] לקבוע בעצמה 'נורמות' רחבות ובלתי מסוייגות - בין כאלה שחוק הפיקוח מסדיר ובין כאלה שאינו מסדיר - באמצעות קביעת תנאים ברשיונו של מבטח", וכי "המפקחת מבקשת, באמצעות התנאת תנאים ברשיון מבטח, לקבוע בעצמה מהן סמכויותיה ולהסדיר הסדרים שהם בגדר הסדרים ראשוניים".

בפסק הדין בעתירה המקורית קבע חברי הנכבד המשנה לנשיא א' מצא, כי לא לשמם של תנאים מעין אלה שמבקשת המפקחת לקבוע ברשיון מכוון סעיף 18 לחוק, וכי הרשיון, שניתן על ידי המפקח מכוח סעיף 15 לחוק, אינו מיועד למטרות שמבקשת המפקחת להגשים. כך סברתי גם אני וכך אני סבור גם היום. על רקע השקפה זאת נכתב בפסק הדין כי "התנאים וההגבלות, שבידי המפקח לכלול ברשיון המבטח, בהתאם לסעיף 18, יכול שיתייחסו, אך ורק, לענפי הביטוח שבהם הורשה המבטח לעסוק. ומשלא הורה המחוקק, כי ברשיון מבטח ניתן לקבוע גם עניינים נוספים, זולת ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק, אף אין לייחס לו כוונה להסמיך את המפקח לקבוע ברשיון המבטח תנאים והגבלות ביחס לעניינים אחרים כלשהם". היום נראה לי כי בדברים אלה - שלא היו עיקרו של פסק דיננו - צמצמנו יתר על המידה את התנאים וההגבלות שבידי המפקח לכלול ברשיון ויש מקום למתן את קביעתנו דאז. דיינו שנאמר כי מטרתו העיקרית, אך לא היחידה, של הרשיון, כעולה מסעיף 15(ב) לחוק, היא להסדיר את ענפי הביטוח שבהם יהיה רשאי המבטח לעסוק; ממילא, מטרתו העיקרית של סעיף 18 לחוק - ולא "אך ורק", כפי שניסח זאת חברי המשנה לנשיא א' מצא - היא להסמיך את המפקח לקבוע ברשיון תנאים והגבלות הנוגעים לענפי הביטוח. אין בכך כדי למנוע אותו, לדוגמא, מלהתוות ברשיון את דרכי פעילותו של המבטח בשוק הביטוח, אך לא לקבוע למבטח ברשיון שהוצא לו כיצד לנהל את עניניו הפנימיים, ובין היתר, מי יהיו פסולים מלשמש כמנהליו. בכך חולק אני על עמדתו של חברי המשנה לנשיא ת' אור המאמץ את עמדתה של המפקחת, שלפיה מוסמך המפקח לקבוע כל תנאי ברשיון, ובלבד שיהיה בו כדי לקדם את תכלית ההגנה על המבוטחים.

3. נראה לי כי משניתן להגשים את התכלית של ההגנה על המבוטחים בדרכים אחרות, שהותוו בהסדר חקיקתי מפורט ורחב, לא די עוד בעצם העובדה שתנאי ברשיון עשוי להיטיב את ההגנה על המבוטחים על מנת להכשיר את קביעתו על ידי המפקח. אם התנאי שמבקש המפקח לקבוע איננו בא בגדר הענינים שאותם נועד הרשיון להסדיר בדרך כלל, יהיה על המפקח להראות תכלית נוספת ומיוחדת שניתן להשיגה בדרך זו, שלא ניתן להשיגה - או, למצער, קשה להשיגה - בדרכים האחרות. ביסוד גישתי עומדים אופיו ה"חקיקתי" של התנאי שקובע המפקח ברשיון וכן הפגיעה המיוחדת שתנאי כזה עלול לגרום בזכויותיהם של המבטחים.

אסביר את דברי. הכרה בסמכותו של המפקח לקבוע ברשיון כל תנאי העשוי, לדעתו, להיטיב את ההגנה על המבוטחים, מייתרת, במידה רבה, את הוראות החוק. הסמכתו של המפקח "לחוקק" בעצמו, על דרך של קביעת תנאים ברשיונותיהם של מבטחים, הסדרים חדשים הטובים בעיניו תחת ההסדרים המפורטים בחוק ובתקנות, איננה רצויה. על ידי הענקת כוח כזה לרשות מינהלית מופר עקרון הפרדת הרשויות, וגם ניתן בידי הרשות הכוח לפגוע בזכויות של מבטחים, של נושאי משרה בהם ושל בעלי מניות בחברות הביטוח - כגון, זכותם לחופש עיסוק, לקניין ולכבוד - וזאת תוך חריגה מהאיזונים שיצרו המחוקק ומחוקק המשנה. לא זאת תכליתו של סעיף 18 לחוק. תכליתו של סעיף זה, כחלק מתכליותיו של החוק כולו, היא מורכבת יותר. מחד גיסא, תכליתו להגן על ציבור המבוטחים שזאת, כאמור, תכליתו העיקרית (ראו פרשת איגוד שמאי ביטוח בישראל הנ"ל, בעמ' 648); מאידך גיסא, תכליתו להגן גם על זכויותיהם של המבטחים, של נושאי משרה בהם ושל בעלי המניות בחברות הביטוח, שלא ייפגעו מעבר לנדרש. ההגנה על האחרונים חשובה מבחינת האינטרס של המבטחים, מבחינת האינטרס הציבורי שבשמירה על זכויות אדם, וגם מבחינת האינטרס שיש לציבור לקיים כלכלה חופשית, שבה מחליטים האזרחים - הם ולא המדינה - כיצד ינוהלו עסקיהם. זאת ועוד. יש לפרש את סעיף 18 לחוק גם לאורו של עקרון ההפרדה בין המחוקק, מחוקק המשנה והרשות המינהלית המוסמכת לבצע את ההוראות החקוקות. עיקרון זה הוא מאושיותיו של המשטר הדמוקרטי, והוא חלק ממערכת האיזונים והבלמים שבין רשויות השלטון. בכך כרוך גם העיקרון של חוקיות המינהל, המחייב שפעולותיו של המינהל יהיו מבוססות על הסמכה ברורה בחוק או מכוחו (ראו למשל: ע"א 630/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהריה נ' שיר הצפון חברה לבניה בע"מ, פ"ד נב(3) 399, 404-403).

4. על רקע ההסדר החקיקתי של הפיקוח על הביטוח ולאור תכליותיו של סעיף 18 לחוק, שעליהן עמדנו, יש לפרש גם את לשונו של הסעיף. לדעתי, אין לפרש את המילים "ברשיון מבטח ניתן לקבוע תנאים והגבלות ומותר לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו", כאילו מובלע בהן: "ברשיון מבטח ניתן לקבוע [או לשנות] תנאים והגבלות בכל נושא שהוא, ובלבד שיש בהם כדי לקדם את ההגנה על המבוטחים". פירוש כזה הוא אפשרי מן הבחינה המילולית, וניתן היה לאמצו, אלמלא ניתנו בידי המפקח כלים חוקיים אחרים כדי לקדם את טובת המבוטחים, או אלמלא היה ההסדר החקיקתי בכללותו מפורט ורחב. אך בהתחשב בכלים האחרים שניתנו בידי המפקח, שנקבעו בפירוט בחוק ובתקנות, יש להעדיף פרשנות המייחסת משקל נכבד לעקרון הפרדת הרשויות ולשמירה על זכויותיהם של העוסקים בביטוח. לפי פרשנות זאת, נועד הרשיון להסדיר תחום מוגבל של נושאים, בעיקר אלה שענינם ענפי הביטוח שבהם יעסוק המבטח וענינים דומים הכרוכים בפעילות הביטוחית עצמה. יש לראות, אפוא, את סמכותו של המפקח - שהוא רשות ביצוע ולא רשות מחוקקת - לקבוע תנאים והגבלות ברשיון ולשנותם, כמוגבלת על ידי פרשנות מצמצמת זאת; ואין לראות בלשון הבלתי מסויגת של סעיף 18 לחוק כוונה של המחוקק להעניק למפקח סמכויות לקבוע תנאים והגבלות ברשיון בכל הנושאים.

אין צריך לומר, כי גם בבואו להפעיל את הסמכויות הנתונות לו לפי פרשנות מצמצמת זאת על המפקח לפעול לפי כללי המשפט הציבורי. כך, לדוגמא, אם בא הוא לפגוע בזכויות יסוד של מבטחים עליו לוודא בתחילה שהפגיעה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל, נועדה לתכלית ראויה ואינה עולה על הנדרש (ראו למשל: בג"ץ 5936/97 ד"ר אורן לם נ' מר בן ציון דל, מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673; בג"ץ 2921/03 רונית קאופמן נ' ד"ר אמיר שנון - מנהל אגף למקצועות רפואיים (טרם פורסם)). יודגש, כי דברים אמורים באופן הפעלתו של שיקול הדעת בגדרה של הסמכות, ולא בסמכות עצמה, המוגבלת מלכתחילה, כאמור לעיל, לנושאים שאותם נועד הרשיון להסדיר; וזאת אפילו עומד התנאי עצמו, שאותו מבקש המפקח לקבוע ברשיון, באמות המידה של המשפט הציבורי.

יוער כאן, כי בשעה שמפעיל המפקח סמכויות הנתונות לו לפי הוראות אחרות בחוק - כגון הסמכות להעניק רשיון או לבטלו - רשאי הוא לשקול שיקולים משיקולים שונים, לרבות התאמתם של נושאי המשרה במבטח לתפקידם (סעיף 17(2) לחוק). ואולם סמכויות אלה יופעלו בגדרה של מערכת האיזונים שאותה קבעו המחוקק ומחוקק המשנה, ולא בגדרה של מערכת איזונים שקבע המפקח לפי שיקול דעתו, המייתרת את ההסדר החקיקתי.

5. בפרשה שלפנינו, ביקשה המפקחת לקבוע ברשיונה של המשיבה מס' 1 תנאי שלפיו ייפסל נושא משרה במבטח מכהונתו אם הורשע בעבירה והמפקח סבור כי נושא המשרה אינו מתאים בעטיה לכהונתו. תנאי כזה חורג מגדר הנושאים שאותם נועד הרשיון להסדיר. ענינו הניהול הפנימי של המשיבה מס' 1 ולא פעילותה הביטוחית. יתירה מכך, הוא מנוסח כהסדר בעל אופי כללי "דמוי חקיקה ראשית", וככזה פגיעתו בעקרון הפרדת הרשויות גדולה במיוחד. הוא גם פוגע בזכויותיהם של המשיבים, ובין היתר פוגע הוא בזכותם של המשיבים מס' 2 ו-3 לחופש עיסוק ולכבוד, וכן בזכותם של בעלי המניות במשיבה מס' 1 לקבוע מי ינהל את קניינם. הוא פוגע גם באינטרס שיש לציבור לקיים כלכלה חופשית. בכך לא באנו לומר כי המטרה שמבקשת המפקחת להשיג אינה ניתנת להשגה; כל שנאמר הוא כי אין היא יכולה להשיגה תוך שימוש בהוראות סעיף 18 לחוק.

6. לפיכך הייתי דוחה את עתירתה של המפקחת, אולם ממתן את קביעתנו בפסק הדין שבעתירה המקורית, לפי האמור בסעיף 2 סיפא דלעיל. בנסיבות הענין לא הייתי מחייב את העותרת בהוצאות.

המשנה לנשיא א' מצא:
אני מסכים לפסק-דינו של חברי הנכבד השופט טירקל. נימוקיו אך חיזקוני בצדקת המסקנה שאליה הגענו בפסק-דיננו נשוא העתירה.

המשנה לנשיא

השופטת (בדימ') ד' דורנר:
אני מסכימה לפסק-דינו של חברי, השופט יעקב טירקל, על נימוקיו.

ת

השופטת ד' ביניש:

מסכימה אני עם פסק דינו של חברי המשנה לנשיא (בדימ.) השופט אור באשר לסמכותו של המפקח על הביטוח להכליל ברשיון המבטח תנאי המתייחס לתוקף כהונתם של נושאי משרה בחברת ביטוח, וזאת מהטעמים עליהם עמד בחוות דעתו המקיפה.

ממכלול הוראות פרק ג' לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפיקוח או החוק), שעניינן ברשיון המבטח, ומתכליתו של החוק כולו מתבקשת גם לדעתי המסקנה כי סעיף 15(ב) לחוק אינו ממצה את העניינים שניתן לקבוע ברשיון מבטח. קביעת ענפי ביטוח שבהם מורשה בעל רשיון לעסוק, הוא ללא ספק תנאי הכרחי ברשיון המבטח, אך אין לראות בו תנאי בלעדי הכלול ברשיון.

בדעתו החולקת מסכים היום גם השופט טירקל כי פסק הדין שניתן בעתירה המקורית צימצם יתר על המידה את התנאים וההגבלות שבידי המפקח לכלול ברשיון, ולפיכך ראה למתן את הקביעה שבאותו פסק דין, ואף הוא מסכים כי אין להעמיד את סמכותו של המפקח על הבטוח לענין מתן הרשיון אך ורק לתנאי סעיף 15(ב) הנ"ל. אלא שההרחבה שהרחיב השופט טירקל לענין זה, אין די בה. על פי סעיף 17 לחוק הפיקוח, התאמתם של דירקטורים ומנהלי עסקים בתאגיד הביטוח לכהן בתפקידים, היא שאלה רלוונטית שהמפקח רשאי ואולי חייב לתת עליה דעתו בהפעלת שיקול הדעת המסור לו לענין מתן רשיון מבטח. משכך, מתבקשת גם המסקנה כי המפקח רשאי לקבוע ברשיון תנאים והגבלות לענין זה. בגדר שיקול דעתה, רשאית היתה, אפוא, המפקחת על הביטוח לקבוע כתנאי ברשיון כי לא יכהנו בתפקידיהם נושאי משרה בתאגיד, שהורשעו בפלילים, בעבירה שיש בה, על-פי מהותה ונסיבותיה, כדי להשפיע על התאמתם לכהן במשרתם.

אעיר עוד כי הטענות החלופיות שהעלו המשיבים, הטענות כאילו האמצעים שהפעילה נגדם המפקחת אינם מידתיים, אינן טעונות הכרעה במסגרת הדיון הנ"ל שלפנינו.

באשר לשאלה אם תקופת פסילתם של המשיבים 2 ו-3 כפי שנקבעה ברשיון שניתן למשיבה 1 היא מידתית, הרי ששאלה זו אינה עומדת עוד להכרעתנו, כיוון שאינה אקטואלית לאחר שתקופת הפסילה תמה בחלוף הזמן.

גם שאלת מידתיות האמצעי שנבחר על ידי המפקחת על הביטוח – השימוש בסמכותה להתנות תנאים ברשיון להבדיל מהסמכויות המוקנות לה על-פי סעיף 68 לחוק – אף היא אינה טעונה הכרעה בענין שלפנינו. מכל מקום, לו נדרשנו לכך, הרי דעתי בענין זה כדעתו של חברי השופט אור.

ת

הוחלט בדעת רוב כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיא (בדימ'), השופט ת' אור.

ניתן היום, י' בסיון תשס"ד (30.5.2004).

א המשנה לנשיא (בדימ') המשנה לנשיא

ת (בדימ') ת


מעורבים
תובע: המפקחת על הביטוח
נתבע: ציון חברה לביטוח בע"מ
שופט :
עורכי דין: