ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין עיריית אשדוד נגד מכשירי תנועה בע"מ :

פסק-דין בתיק עע"ם 3440/12

לפני: כבוד השופט ח' מלצר

כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

המערערים:
1. עיריית אשדוד

2. מנהל הארנונה בעיריית אשדוד

נ ג ד

המשיבה:
מכשירי תנועה בע"מ

ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהלים מיום 21.3.2012 בתיק עת"מ 27459-12-11 שניתן על ידי השופטת ח' סלוטקי

תאריך הישיבה:
ו' בטבת התשע"ד
(9.12.2013)

בשם המערערים:
עו"ד כפיר יפת, עו"ד לימור ספצ'ק,
עו"ד הילה גרפינקל

בשם המשיבה:
עו"ד שלומית סלע

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהלים

פסק-דין

השופטת ד' ברק-ארז:

1. זהו מקרה נוסף שבו השגה שהוגשה למנהל הארנונה לא נענתה בתוך המועד הסטטוטורי שנקבע לכך בסעיף 4(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) – 60 יום. באיזו מידה יש מקום להחיל במקרים מסוג זה את הסעד הסטטוטורי שנקבע בסעיף 4(ב) לחוק הערר, המורה כי כאשר חל איחור כאמור יראו את ההשגה כאילו התקבלה? האם הסדר זה חל ללא פשרות בכל מקרה ומקרה, או שמא יש מקום להחיל אותו בסייגים ובמגבלות, בין השאר בשל ההשלכה הצפויה על הקופה הציבורית? שאלה זו, שחזרה ועלתה בפסיקתם של בתי המשפט המחוזיים, ואף התעוררה בעבר גם בפני בית משפט זה, אם כי לא במלוא עוצמתה, עמדה הפעם במרכזו של הערעור שנדון בפנינו.

התשתית העובדתית

2. עיקרי העובדות הנוגעות למחלוקת שבפנינו הן פשוטות יחסית. חברת מכשירי תנועה בע"מ (להלן: החברה) היא המחזיקה לכאורה בנכס בתחומיה של העיר אשדוד (להלן: העירייה). בראשית שנת 2011 קיבלה החברה מהעירייה הודעת שומה שעניינה שיעור הארנונה שבה חויבה בגין הנכס לשנת הכספים 2011 וכן הודעה על תיקון שומה לפיה הוגדל השטח החייב בארנונה ב-147 מ"ר נוספים. החברה הגישה השגות בגין שתי הודעות שומה אלה, שאותן מיענה אל מנהל הארנונה בעיריית אשדוד. ההשגות נשלחו לעירייה בדואר אקספרס, ועל פי רישום הדואר, נמסרו בעירייה ביום 14.3.2011. לאחר שלא קיבלה תשובות על השגותיה, פנתה החברה ביום 25.9.2011 לעירייה וטענה כי בנסיבות אלה יש לראותן כאילו התקבלו מכוח הדין (לפי סעיף 4(ב) לחוק הערר). ביום 16.11.2011 השיב מנהל הארנונה בעירייה כי בפועל השגותיה של החברה לא הגיעו אליו לפני קבלת מכתבה מיום 25.9.2011, וכי מכל מקום הוא דוחה את ההשגות לגופן.

המסגרת הנורמטיבית

3. טעות לעולם חוזרת, וכך גם העיכובים בטיפול בבקשות ופניות המגיעות לידיהן של רשויות. לצורך הבנת המחלוקת בין הצדדים, יש להקדים ולעמוד על המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לעניינינו – החובות המוטלות על רשויות בכל הנוגע לטיפול בהשגות על שומות ארנונה במועד ומשמעותה של אי-עמידה בחובות אלו.

4. ההוראה הכללית הנוגעת למועד שבו צריכות להתקבל החלטות על-ידי רשויות היא הוראת סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 לפיה: "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה ולחזור ולעשותו מזמן לזמן ככל הנדרש לפי הנסיבות". סעיף זה מניח את התשתית הבסיסית לחובה לפעול תוך זמן סביר ובמהירות ראויה (ראו עוד: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי א 407 (2010) (להלן: ברק-ארז)). זוהי נקודת מוצא חשובה לדיון – אך אין בה מענה ספציפי למקרה שבפנינו, לנוכח אופיו הכללי (ועל כן עמום) של סעיף 11.

5. הסדרה ספציפית יותר של החובה לפעול במהירות ראויה מעוגנת בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות). סעיף 2 לחוק ההנמקות מורה בעניין זה: "נתבקש עובד הציבור, בכתב, להשתמש בסמכות שניתנה לו על פי דין, יחליט בבקשה וישיב למבקש בכתב בהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה", בכפוף לחריגים הקבועים בחוק כדוגמת עניין הטעון חקירה או בדיקה. חרף החובה הברורה הקבועה בחוק ההנמקות, הסנקציה הסטטוטורית המשמשת לאכיפתה היא רכה יחסית ומבוססת רק על היפוך נטל ההוכחה – החלטה שלא ניתנה במועד או שניתנה ללא הנמקה מוחזקת כלא תקינה, ועל הרשות מוטל הנטל להוכיח את תקינותה (ראו: סעיף 6 לחוק ההנמקות. ראו גם: ברק-ארז, בעמ' 419).

6. על רקע זה, בולט במיוחד אופיו ההחלטי של ההסדר שנקבע לענייני ארנונה, בחוק הערר. חוק זה כולל הוראה ספציפית, נוקשה יחסית, הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר ומורה כך:

"(א) מנהל הארנונה ישיב למשיג תוך ששים יום מיום קבלת ההשגה.
(ב) לא השיב מנהל הארנונה תוך ששים יום – ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה, זולת אם האריכה ועדת הערר האמורה בסעיף 5, תוך תקופה זו, את מועד מתן התשובה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, ובלבד שתקופת ההארכה לא תעלה על שלושים יום".

ההסדר הקבוע בסעיף זה הוא מחמיר יותר בהשוואה להסדרים אחרים בכל הנוגע לעמידת הרשות בלוחות זמנים – הוא קובע פרק זמן קשיח של 60 יום למתן תשובה, אשר ניתן להארכה רק במקרים מיוחדים, ואף זאת רק לתקופה של שלושים ימים נוספים ובהחלטה של ועדת הערר הפועלת על-פי החוק (כלומר, מנהל הארנונה אינו רשאי להחליט על כך בעצמו). אי-עמידה בפרק הזמן הסטטוטורי שנקצב למתן תשובה מובילה לסנקציה חריפה – התייחסות להשגה כאילו התקבלה לכל דבר ועניין, לכאורה ללא שיקול דעת נוסף. מאפייניו אלה של ההסדר הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר עומדים במרכזו של פסק דיננו.

ההליכים עד כה

7. החברה פנתה בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים, וזה פסק לטובתה (עת"מ 27459-12-11, השופטת ח' סלוטקי). כממצא עובדתי, קבע בית המשפט קמא כי מכתבה של החברה אכן נשלח לעירייה, אך התקבל בידי אחת עובדות המזכירות ולא הועבר למנהל הארנונה עצמו עקב תקלה פנימית במיון הדואר. משכך, הסוגיה הראשונה שאותה פנה לבחון בית המשפט קמא הייתה האם בנסיבות אלו יש לראות את מנהל הארנונה כאילו קיבל לידיו את ההשגות. בעניין זה, קבע בית המשפט קמא כי התכלית העומדת בבסיסו של סעיף 4(ב) לחוק הערר – שמירה על מינהל תקין ומניעת זלזול מצד הרשות באזרח – איננה מחייבת רק מניעת סחבת מצד מקבלי ההחלטות, אלא גם דאגה לכך שפניותיו של האזרח תגענה ליעדן. כפועל יוצא, עמד בית המשפט קמא על כך שתחילתו של מניין הימים למתן התשובה היא ביום קבלת ההשגות במזכירות הכללית של העירייה, ולאו דווקא במועד שבו הגיעה ההשגה בפועל לידיו של מנהל הארנונה.

8. על יסוד עקרונות אלו ומשהוכח כי החברה שלחה את השגותיה כנדרש, קבע בית המשפט קמא כי יש לראות את מנהל הארנונה כמי שקיבל את ההשגות ביום 14.3.2011 ולא השיב עליהן במועד שנקבע בחוק, ועל כן כמי שהחליט לקבלן.

טענות הצדדים בערעור

9. העירייה מערערת על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. תחילה, טענה העירייה כי אין להביא בחשבון 60 הימים את פרק הזמן שחלף עד להגעתה של ההשגה בפועל לידיו של מנהל הארנונה (כך שהזמן שבו "אבדה" ההשגה בעירייה לא יובא בחשבון), בהתבסס על כך שעל החברה להגיש השגותיה למנהל הארנונה ולא לגורם אחר בעירייה. בהמשך לכך, העירייה הוסיפה וטענה כי ראוי להפעיל את הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר באופן מידתי, המביא בחשבון את מכלול נסיבות המקרה. ביסוד שתי הטענות הללו עמדה טענה עקרונית וכללית יותר בדבר האופי החריף של הסנקציה הקבועה בחוק המחייב "לעדן" אותה באמצעים פרשניים, על מנת להימנע מפגיעה חריפה ובלתי מוצדקת בקופה הציבורית והכנסותיה לרווחת הכלל.

10. מנגד, המשיבה טענה כי את החוק יש לפרש באופן חד וברור, כפי שעולה גם מלשונו, פרשנות המשרתת את ההגנה על האזרח. לשיטת המשיבה, מטרתו של סעיף 4(ב) הינה הטלת סנקציה על הרשות במקרים שבהם היא מטפלת בהשגות באופן לקוי – בין שהטיפול הלקוי נעשה בכוונה תחילה ובין שנעשה ברשלנות.

11. סוגיה נוספת שהתעוררה במהלך הדיון בעל-פה ושני הצדדים התייחסו אליה נגעה למצבים שבהם ההשגה כוללת טענות שהן לכאורה נטולות יסוד, כדוגמת טענה בעלמא שהגורם המשיג אינו "מחזיק" בנכס. השאלה שהתעוררה הייתה האם גם במקרים מסוג זה יש מקום להחלתו של סעיף 4(ב) באותו אופן, נוכח הסיכון להגשת "השגות סרק" בתקווה כי הרשות לא תענה עליהן במועד הקבוע, וכך יוכלו המשיגים "ליהנות מן ההפקר" על חשבון הקופה הציבורית.

דיון והכרעה

12. לאחר שבחנתי את הדברים עמדתי היא שדין הערעור להידחות. אכן, כפי שכבר ציינתי, הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר היא חריפה. ניתן אף להודות כי בהסתכלות הבוחנת את נסיבותיו של מקרה פרטי זה או אחר אפשר להגיע למסקנה כי הפעלתה של הסנקציה האמורה עלולה לפגוע באופן לא מוצדק לכאורה בקופה הציבורית המשרתת את טובת הכלל. אולם, במבט רחב יותר, יש לייחס משקל רב לחשיבות הנודעת למתן תשובות במועד להשגות בתחום הארנונה, על מנת לתרום לתכנון הכלכלי של פעולותיהם של הנישומים, ובעיקר כאשר הדעת ניתנת לאופי העתי של הארנונה (שהיא תשלום בגין תקופה מסוימת) המחייב את סיום ההתדיינות בקשר אליה בתוך תקופה קצרה יחסית. גם עיון בהיסטוריה החקיקתית של חוק הערר תומך במסקנה כי תכליתו הייתה להבטיח קיומו של מנגנון יעיל ומהיר עבור האזרח לבירור סכסוכים שהינם עובדתיים במהותם (ראו: דברי הכנסת י"ב 1107-1106 (תשל"ו); דברי הכנסת ל"ז 3575-3574 (תשל"ו) (להלן: הדיון בכנסת על חוק הערר)).

שאלה ראשונה: מועד הגעתה של ההשגה לידי מנהל הארנונה וכללי הניהול הפנימי

13. טענה מרכזית של העירייה במקרה זה הייתה, כאמור, שיש לפרש את תחילת מניין 60 הימים הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר כחל מן המועד שבו הגיעה ההשגה בפועל לידיו של מנהל הארנונה. טענה זו יש לדחות. האזרח נדרש לשלוח את ההשגה למנהל הארנונה בהתאם לכתובתו או לפרטי קשר אחרים שהעירייה מפרסמת בכל הנוגע לפניות אליו. מעבר לכך, אין בידו לשלוט באופן שבו "מתגלגלת" ההשגה במשרדי העירייה. עניין זה אמור להישאר עלום ו"שקוף" מבחינתו של הנישום, שאם לא כן יינטל עוקצו של סעיף 4(ב) לחלוטין וממילא תסוכל תכליתו החקיקתית כמפורט לעיל. כמו בהקשרים אחרים, האופן שבו מתנהלים ענייניו הפנימיים של תאגיד הוא עניין של "ניהול פנימי" (ראו והשוו: ע"א 474/80 גרובר נ' תל-יוסף, קבוצת פועלים להתישבות שיתופית בע"מ, פ"ד לה(4) 45, 54-53 (1981); ע"א 667/89 אוניברסיטת תל-אביב נ' שני, פ"ד מו(3) 316, 321-320 (1992). ראו גם: אירית חביב-סגל דיני חברות א 137-105 (2007)).

14. על כך יש להוסיף, כי מן הראוי שהכתובת המדויקת למשלוח ההשגה תצוין על גבי ההודעה הנשלחת לנישום, כדי לצמצם מראש מחלוקות הנוגעות לאופן משלוח ה השגה. ברוח זו, כבר ציינו בעע"ם 2532/12 מועצה מקומית באר יעקב נ' י. פסטרנק (2.10.2012), כי על מנהל הארנונה לפרסם באופן ברור מהי דרך הפנייה אליו כך ש"תימנע טענה באשר לגלגוליהם של מסמכים בתוך הרשות, דבר שאינו אמור להיות מעניינו של האזרח, ושככלל אינו אמור להיות מובא בחשבון כנימוק לפרשנות מאריכה של המועד".

15. בהתאמה, מובן גם כי במקרה שבו האזרח עצמו אינו מקיים אחר אופן הפניה שפרסמה הרשות לא יוכל הוא להלין על הרשות בשל העיכוב הנובע מכך. בענייננו, נקבע כממצא עובדתי כי לא נפל כל פגם מצד החברה באופן שליחת ההשגה. משכך אין לה לעירייה להלין אלא על עצמה בהתייחס לעיכוב שחל בהעברת ההשגה לידיו של מנהל הארנונה.

שאלה שנייה: תוכנה של ההשגה ושאלת תום הלב של הפונה

16. שאלה נוספת שהתעוררה במהלך הדיון הייתה האם יש לסייג את תחולתו של סעיף 4(ב) לחוק הערר לגבי מצבים של "השגות סרק". הכוונה היא לאפשרות של סיווג הכלל לגבי מצבים שבהם תוכנה של ההשגה אינו כולל טענות שהונח להן בסיס כלשהו או שהוא כולל טענות אשר אמורות להידחות "על פניהן" משום שנדחו כבר בעבר – בין על יסוד הגישה שהשגה מסוג זה לא ראויה לתואר "השגה", או אף על יסוד התפיסה המצדדת בהטלתה של חובת הגינות כלפי הרשות גם על האזרח (ראו למשל: בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289 (1998); ע"א 8189/11 דיין נ' מפעל הפיס, פסקה 40 (21.2.2013)). השאלה מבטאת את ההסתייגות הטבעית מן האפשרות של "זכייה מן ההפקר" בנסיבות שבהן אין בהשגה כל ממש, כמו גם את ההכרה בכך שהעלות של הגשת השגה היא נמוכה, כך שקיים תמריץ עקיף לנישומים "לנסות את מזלם".

17. לשיטתי, חרף הפיתוי הטמון באימוץ פרשנות "המחריגה" השגות סרק מן הכלל הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר הרי שככלל אין מקום לאמצה (כל עוד אין מדובר בהתנהגות מכשילה או זדונית מצידו של הנישום, או בחוסר תום לב מובהק, שלא הוכחו במקרה דנן). הטעם לדחיית גישה זו הוא כפול – לשוני ותכליתי.

18. במישור הלשוני, הרי שנוסחו של סעיף 4(ב) בחר באופן מכוון במתכונת של סנקציה החלטית וחריפה כנגד הרשות במקרה של הימנעות ממתן תשובה על השגה. עם הצגת הצעת החוק בכנסת, אמר בעניין זה ח"כ י' ארידור, יושב ראש ועדת הפנים, כך:

"אני רוצה להדגיש שכאן נוצר תקדים מסויים ודווקה [כך במקור – ד.ב.א] תקדים חיובי. אם לא השיב מנהל הארנונה תוך 60 יום ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה. זאת סאנקציה חריפה מאוד על אי-מתן תשובה" (הדיון בכנסת על חוק הערר, בעמ' 3575).

המסקנה לפיה יש לייחס משקל משמעותי ללשונו המצווה של הסעיף מתחדדת לנוכח ההשוואה לחוקים אחרים שבהם לא נקבעה כלל סנקציה הנלווית לאי-עמידה במועד סטטוטורי (ראו למשל סעיף 198(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 או לחוקים הקובעים בצידה של חריגה כזו סנקציה "רכה" יותר (פסקאות 5-4 לעיל). ראו גם: סעיף 119ב(9)(ג) וסעיף 109א(ד) לחוק התכנון והבניה, הקובעים סנקציה של "הפקעת" סמכות קבלת ההחלטה במקרה שבו היא לא ניתנה במועד הקבוע בחוק. לדוגמאות נוספות להוראות שעניינן זמן פעולה סטטוטורי ותוצאות הפרתן, ראו: ברק-ארז, בעמ' 412). אני סבורה שיהיה זה מרחיק לכת לקרוא מרכיב של שיקול דעת אל תוך נוסחו המצווה של סעיף 4(ב), שעל פני הדברים הוא קטגורי (ראו והשוו: ע"א 1857/05 פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ (22.4.2007); בר"ם 2615/08 מנהלת הארנונה בעיריית חולון נ' קובה (18.9.2008)).

19. במישור התכליתי, אני סבורה שככלל מסר ברור, החלטי ופשוט בכל הנוגע לתוצאותיה של הימנעות מתשובה במועד צפויה לתרום – בטווח הארוך – לייעול הטיפול בהשגות בענייני ארנונה. גם אם במקרה הפרטי התוצאה של קבלת השגה מבלי שנדונה לגופה עשויה להיראות קשה – הרי שלתוצאה זו יתרונות מערכתיים. יתר על כן, מן הבחינה המעשית, הכרה בחריגים לכלל הקבוע בסעיף 4(ב) עלולה להיות מקור לא-אכזב להתדיינות שתתמקד בהבחנה בין נסיבות שעליהן ראוי להחיל את ההסדר הסטטוטורי לבין מקרים אחרים. "יוריספרודנציה של חריגים" לסעיף 4(ב) רק תוליד שובל של התדיינויות מיותרות. חשוב לזכור כי לא בנקל תוגדר השגה כ"השגת סרק". גם טענה הנחזית כטענה חוזרת אינה בהכרח מיותרת או בלתי-לגיטימית – למשל, כאשר המחלוקת בין הצדדים טרם הוכרעה באופן מוסמך בבית משפט. ראוי אפוא להימנע מללכת בדרך זו ולפרש את הכלל כיוצר מסגרת ודאית וברורה. מצידן, הרשויות ייטיבו לעשות אם במקום לענות בקביעת חריגים לכלל ישקיעו משאביהן בטיוב הטיפול בהשגות כך שהתשובה עליהן – בין לחיוב ובין לשלילה – תתקבל תוך 60 יום.

20. במישור המעשי, ניתן להוסיף כי במקרים שבהם מוגשות השגות מסוג זה, קרי השגות לא מבוססות או לא מנומקות, ממילא לא נדרשים ממנהל הארנונה משאבים רבים על מנת להשיב עליהם במסגרת פרק הזמן הקבוע בחוק. אף בכך יש כדי לצמצם את החשש מפני ניצולו לרעה של סעיף 4(ב) בהקשרן של השגות סרק. הדברים מקבלים משנה חיזוק כאשר מציבים זה מול זה את הקלות היחסית בדחיית "השגת סרק" על ידי מנהל הארנונה אל מול המשאבים שתדרוש התדיינות משפטית בשאלה של סיווגה ככזו. כמו כן, ראוי לציין כי סעיף 3 לחוק הערר קובע רשימה טענות ספציפיות שרק אותן ניתן להעלות במסגרת השגה. כאשר ההשגה אינה תואמת את המסגרת שנקבעה בסעיף זה ממילא לא חלה הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) (ראו: עע"מ 1024/10 מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא (2.8.2012)).

21. סוף דבר: אם תישמע דעתי הערעור יידחה, והמערערת תישא בהוצאות המשיבה בסך 10,000 שקל.

ת

השופט נ' הנדל:

אני מסכים.

השופט ח' מלצר:

אני מצטרף בהסכמה – נוכח הנסיבות שבפנינו – לפסק דינה של חברתי, השופטת דפנה ברק-ארז.

יחד עם זאת, אני מבקש להשאיר בצריך עיון את דינה של "השגת סרק" במקרה שבו ברור שהמשיג ידע שבהשגתו אין כל ממש, או שדומה לה נדחתה כבר בעבר.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז.

ניתן היום, ‏ד' בסיון התשע"ד (‏2.6.2014).



ת


מעורבים
תובע: עיריית אשדוד
נתבע: מכשירי תנועה בע"מ
שופט :
עורכי דין: