ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין רמת דוד נגד משרד החינוך :

פסק-דין בתיק בג"ץ 4885/13
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

לפני: כבוד השופט י' דנציגר

כבוד השופט י' עמית

כבוד השופט צ' זילברטל

העותרים בבג"ץ 4885/13:
1. רמת דוד - חינוך מיוחד

2. עמותת מגן הלב

3. ס.ו.ל.ם - סיוע ועידוד לילדים מוגבלים

4. עץ הדעת לפעילות חברתית תורנית וחינוכית

5. אגודת על"ה - עזר לילד המיוחד

6. "אוהל שרה" מרכז לחינוך ושיקום הילד המיוחד

7. אוהל אשר

8. עמותת לב החינוך

9. דרך התורה -חינוך ועתיד

10. מרכז מוסדות חינוך אלעד

11. מרכז גני הילדים שע"י מרכז מעיין החינוך התורני בא"י

12. המרכז לחינוך מיוחד מגן אברהם

13. פתחיה מוסדות לחינוך מיוחד
14. עמותת דיאלה

העותרים בבג"ץ 6189/13:
1. בית ספר מעון הלב הקדוש

2. בית ספר מעון עדנאן בע"מ

3. עמותת דיאלה

נ ג ד

המשיב:
משרד החינוך

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:
י"א באדר ב' תשע"ד
(13.3.14)

בשם העותרים בבג"ץ 4885/13:
עו"ד בעז פייל; עו"ד רוני בקמן

בשם העותרים בבג"ץ 6819/13:
עו"ד עמרי כבירי; עו"ד מריאנה גיזונטרמן

בשם המשיב:
עו"ד שוש שמואלי

פסק-דין

השופט י' דנציגר:

לפנינו עתירות למתן צו על תנאי לפיו ייתן המשיב טעם מדוע לא יבטל את החלטתו להפחית את תקציב השירותים הפרא-רפואיים המועבר לעותרות.

תמצית העובדות לפי העתירות

1. העותרות הן מפעילות של מוסדות מוכרים שאינם רשמיים לחינוך מיוחד (להלן: מוסדות החינוך הבלתי רשמיים), מוסדות המשתייכים, בעיקר, למגזר החרדי ולמגזר הערבי. מוסדות אלו מעניקים לתלמידיהם - ילדים בעלי צרכים מיוחדים - שירותים פרא-רפואיים כגון פיזיותרפיה, ריפוי בעיסוק, קלינאות תקשורת וכיו"ב. שירותים אלו נחשבים ל"חינוך מיוחד" לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק החינוך המיוחד). סעיף 4 לחוק החינוך המיוחד קובע כי המדינה היא האחראית לספק לילדים בעלי צרכים מיוחדים חינוך מיוחד בחינם, בהתאם להוראות החוק. בהתאם להוראה זו מעביר המשיב לעותרות בכל שנה תקציב למימון השירותים הפרא-רפואיים. תקציב זה מכונה תקציב שעות חינוך מיוחד (להלן: תקציב השח"ם). תקציב השח"ם מועבר למוסדות החינוך המיוחד בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך תש"ס/8(א) שכותרתו יישום חוק החינוך המיוחד: שירותים פרא-רפואיים לתלמידים במסגרות החינוך המיוחד (2.4.2000) (להלן: חוזר המנכ"ל). חוזר המנכ"ל קובע כי לכל מוסד ממוסדות העותרות תחושב "מכסת זכאות" על בסיס קריטריונים שונים, וביניהם מספר התלמידים במוסד, ו"סוג" ו"דרגת" הכיתה (להלן: מכסת הזכאות). עובר לאירועים מושא עתירה זו נהג המשיב להעביר לעותרות תקציב בשיעור של 100% ממכסת הזכאות, מחושב בהתאם לנתוני שנת התקציב.

2. ביום 4.9.2012, ימים ספורים לאחר פתיחת שנת הלימודים תשע"ג, שלח מנהל האגף לחינוך מוכר שאינו רשמי (חינוך חרדי) במשיב (להלן: האגף) מכתב למנהלי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים בו הודיע כי "המסגרות שתיפתחנה השנה ללקויות קלות תתוקצבנה ב 70% שעות שח"מ וכי הכיתות הוותיקות תתוקצבנה ב 85% שעות שח"מ. אנא היערכותכם בהתאם". העותרות בבג"צ 4885/13 קיבלו הודעה זו במועד, אך העותרות בבג"צ 6819/13 טוענות כי הן קיבלוהּ אך ביום 18.6.2013, בסמוך לתום שנת הלימודים. כך או כך, תקציב השח"ם שהעביר המשיב לעותרות עבור שנת הלימודים תשע"ג היה בפועל נמוך ב-15% מן התקציב שהיה נהוג עבור הכיתות הוותיקות, וב-30% עבור הכיתות החדשות. המשיב אף חישב את מכסת זכאותו של כל מוסד על בסיס מספר התלמידים שלמדו בו בשנת הלימודים הקודמת. הואיל ומספר התלמידים במוסדות אלו מצוי במגמת עלייה, צרף המשיב לתקציב סכום נוסף עבור גידול טבעי בכיתות חדשות. יחד עם זאת, לא העביר המשיב תקציב עבור גידול במספר התלמידים בכיתות הקיימות.

3. ביום 18.4.2013 שלח מנהל האגף מכתב נוסף למנהלי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים בו הודיע כי "החל משנת הלימודים תשע"ד יתוקצבו כל הכיתות בכל סוגי הלקויות בשיעור מקביל לשיעור התקצוב בחינוך הרשמי, דהיינו ההקצאה הבסיסית לכיתה תהיה בשיעור של עד 70% וזאת בהתאם להוראות חוזר המנכ"ל". דברים דומים נכתבו במכתב האגף מיום 15.10.2013. העותרות בבג"צ 4885/13 קיבלו מכתב זה לידן, אך העותרות בבג"צ 6189/13 טוענות כי הן קיבלוהו רק ביום 20.6.2013. עמותת דיאלה, שהצטרפה כצד לעתירות, טוענת כי קיבלה הודעה זו אך ביום 20.10.2013. לטענת העותרות, בירור שערכו העלה כי שליחת המכתב לחלק מן העותרות התעכבה עקב יציאת אחת מעובדות המשיב לחופשת לידה. כך או כך, המשיב פעל בהתאם למכתבו, ותקציב העותרות לשנת הלימודים תשע"ד עומד על 70% מן התקציב שהיה נהוג עובר לשינוי.

4. לאחר קבלת הודעות האגף ניהלו העותרות מגעים עם אנשי המשיב במטרה לשכנעם לשנות את החלטתם. מאמצים אלו לא נשאו פרי, ובחודש מרץ 2013 הגישו העותרות בבג"צ 4855/13 עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (עת"מ 32130-03-13). אולם, ביום 4.6.2013 החליט בית המשפט (השופטת נ' בן אור) כי הסמכות לדון בעתירה אינה נתונה לו, והורה על מחיקתה. ביום 8.7.2013 הגישו עותרות אלה את העתירה שלפני. העותרות בבג"צ 6189/13 פנו למשיב במכתב מיום 3.7.2013, וביקשוהו שיבטל את החלטתו. לאחר שלא נענו, הן הגישו את עתירתן ביום 11.9.2013.

עיקר נימוקי העתירות

5. העותרות בבג"צ 4855/13 - באמצעות באי כוחן עו"ד בעז פייל ועו"ד רוני בקמן - טוענות כי החלטת המשיב מנוגדת להוראות חוזר המנכ"ל, המורה, לשיטתן, על תקצובן בשיעור של 100% ממכסת הזכאות. הן מוסיפות כי מכסת זכאות זו מגלמת את עמדת הגורמים המקצועיים במשיב, והיא תולדה של עבודת וועדת מומחים. התעלמות מאמת מידה זו תביא, לטענת העותרות, לפגיעה ביכולתן להעניק לתלמידיהן את הטיפול הפרא-רפואי לו הם זכאים על פי חוק. במובן זה החלטת המשיב אף פוגעת בזכות תלמידיהן לחינוך ולשוויון. העותרות מוסיפות וטוענות כי אין ממש בעמדת המשיב לפיה מטרת מדיניותו החדשה היא להשוות את תנאי תלמידיהן לתנאי תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים. העותרות מסבירות כי טענה זו מחביאה הנחה עובדתית לפיה תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים אינם מקבלים את מלוא המכסה לה הם זכאים. העותרות סבורות כי הנחה זו לא הוכחה, ומוסיפות כי הפרת הוראות חוזר המנכ"ל כלפי תלמידי מוסדות החינוך הרשמיים אינה יכולה להכשיר פגיעה בתלמידי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים.

העותרות טוענות כי החלטת המשיב לוקה ברטרואקטיביות. הן מסבירות כי הודעת המשיב בנודע לשנת הלימודים תשע"ג התקבלה רק לאחר שנפתחה שנת לימודים זו. באותה עת כבר התקשרו העותרות בהסכמים עם מטפלים פרא-רפואיים, בהתאם לתקציב השח"ם אותו ציפו לקבל מן המשיב. העותרות טוענות כי אין ביכולתן להשתחרר עתה מהסכמים אלו, ועל כן הפחתת התקציב שינתה מצבן לרעה. העותרות נסמכות, בין היתר, על החזקה הפרשנית כנגד רטרואקטיביות. העותרות ממשיכות וטוענות כי החלטת המשיב לוקה בחוסר סבירות, חוסר מידתיות ובחוסר הגינות מנהלית, וכי פגמים אלו מתעצמים נוכח החלת ההחלטה למפרע.

6. העותרות בבג"צ 6819/13 - באמצעות באי כוחן עו"ד עמרי כבירי ועו"ד מריאנה גיזונטרמן - חוזרות על עיקר טענותיהן העקרוניות של העותרות בבג"צ 4855/13. עותרות אלה מדגישות כי הפחתת תקציב השח"ם למוסדות החינוך הבלתי רשמיים פוגעת בתלמידיהן פגיעה כפולה. תלמידים אלו, מלבד היותם בעלי צרכים מיוחדים, משתייכים, על פי רוב, למגזר החרדי ולמגזר הערבי. תלמידים ממגזרים אלו, ככלל, הם דלי אמצעים ביחס לתלמידי מוסדות החינוך הרשמיים. על כן, אין לצפות מהוריהם שישלימו את הפער התקציבי, מה גם שהעותרות אינן רשאיות לגבות מהם תשלומי הורים. מציאות זו מביאה להפלייתם לרעה של תלמידי העותרות ביחס לתלמידי מוסדות החינוך הרשמיים.

העותרות טוענות כי הודעת המשיב בדבר תקציב שנת הלימודים תשע"ג התקבלה אצלן בסמוך לסוף אותה שנה, וכי ההודעה על ההפחתה שתחל בשנת הלימודים תשע"ד התקבלה חודשים ספורים לפני פתיחת שנת לימודים זו. לטענת העותרות, מועד מאוחר זה מצדיק התייחסות להחלטת המשיב כאילו התקבלה באופן רטרואקטיבי. הן מסבירות כי במועד זה הן כבר התקשרו עם אנשי מקצוע פרא-רפואיים. הן אף צרפו לעתירתן מספר הסכמי העסקה רלוונטיים אשר נחתמו עובר לקבלת מכתב המשיב. העותרות מדגישות כי תקנון שירות עובדי הוראה אוסר על פיטורי עובדי הוראה לאחר יום 31.5 בכל שנה, כך שלא היה ביכולתן להפר את התחייבויותיהן כלפי אנשי המקצוע האמורים.

7. בדיון לפנינו חזרו העותרות בשני ההליכים על עיקר טענותיהן בעתירות. העותרות הדגישו כי המועד המאוחר בו מסר המשיב את הודעותיו הקשה עליהן לעמוד בהתחייבויותיהן כלפי התלמידים והוריהם. העותרות הדגישו כי המדיניות החדשה מפלה לרעה את תלמידיהן ביחס לתלמידי עמיתותיהן במוסדות החינוך הרשמיים. הן מוסיפות כי הוראות חוזר המנכ"ל המאפשרות העברת תקציב בשיעור של 70% ממכסת הזכאות עוסקות אך במוסדות החינוך הרשמיים, ולא ניתן להחילן על מוסדות החינוך הבלתי רשמיים. לטענת העותרות, לוּ חפץ משרד החינוך לבצע רפורמה ולשנות את נהלי החלוקה, ראוי שיותיר בינתיים את התקציב על כנו, ורק לאחר שיבשיל מהלך ההסדרה יערוך מחדש את התקציב בהתאם למסקנות.

8. ביום 30.1.2014, בעיצומה של שנת הלימודים תשע"ד, הגישה עמותת דיאלה (לעיל ולהלן: דיאלה) בקשה להצטרף כצד לעתירות. דיאלה - המפעילה מוסדות חינוך בלתי רשמיים – טענה כי החלטות המשיב חלות גם עליה כך שיש לה עניין של ממש בתוצאת העתירות. דיאלה חזרה בבקשה על עיקר טענות העותרות האחרות. היא הוסיפה וטענה כי מכתב המשיב בעניין הפחתת התקציב התקבל אצלה אך ביום 20.10.2013, לאחר פתיחת שנת הלימודים. ביום 12.2.2014 קיבל השופט נ' הנדל את הבקשה, והורה על צרופה של דיאלה כצד לעתירות.

עיקרי תגובת המשיב

9. המשיב - באמצעות באת כוחו עו"ד שוש שמואלי - טוען כי תקצוב מוסדות החינוך הבלתי רשמיים נעשה בעבר תוך חריגה מהוראות חוזר המנכ"ל. לטענת המשיב, הקריטריונים שנהגו בעבר גרמו לחריגות תקציביות ויצרו העדפה פסולה של תלמידי מוסדות החינוך הבלתי רשמיים ביחס לתלמידי מוסדות החינוך הרשמיים. המשיב מוסיף ומסביר כי בשל טעמים טכניים, עובר לשנת הלימודים תשע"ג חושב תקציב מוסדות החינוך הבלתי רשמיים בהתאם למספר התלמידים בשנת ההקצאה. לשיטת המשיב, החלטתו לחשב את תקציב העותרות על בסיס נתוני השנה שעברה לא הרעה את מצבן, שכן הועבר להן תקציב נוסף עבור גידול טבעי בכיתות חדשות. אמנם, המשיב לא שקלל בתקציב נוסף זה גידול במספר התלמידים בכיתות הקיימות, אך הוא מסביר כי "העותרים לא חידדו אם היה בשנה זו גידול משמעותי של תלמידים בכיתות הקיימות". המשיב מדגיש כי החלטתו היא חלק מתהליך הסדרה כולל בתחום תקציבי החינוך המיוחד. הוא מציין כי תהליך הסדרה זה יכלול התייחסות לתקציבי העותרות וכן לתקציבי מוסדות החינוך הרשמיים.

המשיב טוען כי העתירות לוקות בשיהוי. הוא מסביר כי העתירות הוגשו חודשים רבים לאחר שנודע לעותרות על ההפחתה מושא העתירה, ולאחר שכבר הוקצו התקציבים מושא העתירות. המשיב מציין כי הגשת העתירה המנהלית על ידי העותרות בבג"צ 4855/13 לא עצרה את מירוץ השיהוי. הוא מוסיף כי העתירה המנהלית עצמה הוגשה אף היא בשיהוי רב, וללא מיצוי הליכים מתועד. המשיב דוחה את טענת העותרות בבג"צ 6189/13 בעניין מועד קבלת ההודעות. כמו כן, לשיטתו, יש לפתוח את מירוץ השיהוי במועד בו העותרות הבחינו לראשונה כי תקציבן שונה, ולא במועד קבלת ההודעה. המשיב מוסיף כי החלטתו אינה רטרואקטיבית אלא בעלת תחולה אקטיבית למן מועד ההחלטה. הוא מסביר כי ההחלטה אינה חלה על תקציבים שניתנו או שצריכים היו להינתן עובר למועד ההחלטה, ומוסיף כי העותרות לא הוכיחו כי הן הסתמכו על התקציב. המשיב טוען כי החלטתו סבירה ומידתית, בין היתר משום שהיא הוחלה באופן הדרגתי בשנת הלימודים תשע"ג.

10. בדיון לפני טען המשיב כי אין ממש בטענת העותרות בבג"צ 6189/13 לגבי המועד בו נשלחו המכתבים. המשיב מסביר כי אמנם אין ברשותו אישורי מסירה ביחס למכתבים אלו, אך המכתבים נשלחו לרשימת תפוצה מוגדרת וקבועה בה חברות העותרות. כן מסביר המשיב כי העותרות כולן צריכות היו להבחין בתקציב המופחת שהועבר בפועל, ועל כן כולן השתהו בכך שהגישו את עתירתן לאחר חלוקת עוגת התקציב.

דיון והכרעה

11. באמתחת העותרות טענות הנוגעות לתקציבי שנות הלימודים תשע"ג ותשע"ד (להלן: תקציבי העבר) וכן טענות צופות פני עתיד שעניינן מדיניות התקצוב של המשיב. המחלוקת הנוגעת לתקציבי העבר מעוררת שאלות מובחנות מן המחלוקת הכללית בעניין תקציב השח"ם. כך, למשל, העותרות טוענות כי החלטת המשיב ביחס לתקציבים אלו היא רטרואקטיבית, והמשיב מצידו סבור כי העתירה ביחס לתקציבים אלו לוקה בשיהוי. בהקדמת העגלה לסוסים אומר כי הגעתי למסקנה כי אכן קיים שיהוי בהגשת העתירה ביחס לתקציבי העבר. לאור מסקנתי זו אין צורך להיזקק בהרחבה לטענת הרטרואקטיביות או ליתר הטענות הספציפיות שהועלו ביחס לתקציבי העבר. על כן, טרם נפנה למחלוקת העקרונית בעניין מדיניות המשיב, אפרט את הטעמים שהביאוני למסקנה זו.

שיהוי

12. בבואו לבחון האם עתירה לוקה בשיהוי על בית המשפט ליתן דעתו לשלושה יסודות. היסוד הראשון מכונה שיהוי "סובייקטיבי", ועניינו הוא בהתנהגות העותר. עתירה תחשב ללוקה בשיהוי סובייקטיבי כאשר העותר "ישן על זכויותיו" באופן המצביע על כך שהוא זנח את הזכות הנטענת או ויתר על בירור טענותיו בערכאות [ראו: בג"ץ 2285/93 נחום נ' גיורא לב, ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 640 (1994) (להלן: עניין נחום)]. היסוד השני מכונה שיהוי "אובייקטיבי". יסוד זה עוסק בתוצאה שנגרמה עקב השיהוי הסובייקטיבי. עתירה תחשב ללוקה בשיהוי אובייקטיבי כאשר האיחור בהגשתה גרם לשינוי מצב הרשות או צדדים שלישיים לרעה, באופן העלול לפגוע באינטרסים ראויים שלהם [ראו: ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פ"ד נו(3) 385, 397 (2002); עע"ם 8723/03 עיריית הרצליה נ' הועדה המקומית לתכנון לבניה חוף השרון, פסקה 6 (4.8.2004); עניין נחום, עמ' 641]. היסוד השלישי של השיהוי הוא מידת הפגיעה בשלטון החוק אם יחסם העותר מלהביא עניינו לפני בית המשפט. יסוד זה מורה כי כאשר הפגיעה בשלטון החוק היא חמורה במיוחד לא תידחה העתירה מחמת שיהוי, אף אם מתקיימים שיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי [ראו: בג"ץ 1262/06 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' סיעת ש"ס, פ''ד סא(1) 185, 193 (2006) (להלן: עניין סיעת ש"ס); ע"א 6900/11 מאיש נ' מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 14 (23.3.2014); עע"ם 6881/07 ברגר נ' המועצה האזורית עמק חפר, פסקה 23 (14.6.2010)].

13. על בית המשפט הדן בטענת שיהוי לבחון את שלושת יסודות השיהוי בנסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפניו. בתוך כך נדרש בית המשפט לאזן בין היסודות תוך מתן משקל לכל יסוד ויסוד [ראו: עניין סיעת ש"ס, עמ' 194; עניין נחום, עמ' 641]. בהתאם, בתי המשפט נמנעו מלקבוע כללים נוקשים בעניין פרק הזמן שיעלה כדי שיהוי. יחד עם זאת, ישנן "קטגוריות" של מקרים בהן מצופה מן העותר להגיש בקשתו במהירות רבה במיוחד. במקרים הנופלים בגדרי קטגוריות אלה יטה בית המשפט, ככלל, למצוא שיהוי אף כאשר העיכוב אינו ניכר. כך ינהג בית המשפט, למשל, בהליכים שעניינם בחירות [ראו, למשל: בר"ם 4952/04 שיטרית נ' דניאל ועקנין, ראש עיריית בית שמש (13.6.2004)] או בהליכים שעניינם מכרז [ראו, למשל: בר"ם 995/02 ג'לג'ולי תכנון וביצוע ג.ל. 1996 בע"מ נ' עירית אל טירה (19.2.2002)]. המשותף להליכים אלו הוא שהם טעונים עריכת בירור מהיר, שאם לא כן עלולים להיפגע אינטרסים ציבוריים או כלכליים חשובים [ראו: אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המנהלי – כרך שני: עילות הסף, עמ' 199 (2008) (להלן: שרגא ושחר)].

קטגוריה נוספת שכזו, אליה מתאימה גם העתירה שלפני, היא עתירות שעניינן החלטות תקציביות. בעתירות שכאלה מצופה מן העותר להגיש את עתירתו, ככל הניתן, טרם בוצעו פעולות תקציביות בפועל. לאחר חלוקת התקציבים עלולה העתירה לגרום נזק של ממש לרשות או לצדדים שלישיים אשר שינו מצבם לרעה בהסתמך על המדיניות הנתקפת. על כן, ככל שבידי העותר אפשרות מעשית להגיש את עתירתו טרם חלוקת התקציב - עליו לעשות כן, שאם לא כן הוא מסתכן בדחיית עתירתו מחמת שיהוי [השוו: בג"ץ 2238/02 בית כנסת ניצנים - בקעה, ירושלים נ' מדינת ישראל (3.12.2002); בג"ץ 2995/01 צהר עכו - מרכז להפצת יהדות נ' המשרד לענייני דתות (15.11.2001)]. יתכן אף לסבור כי לאחר חלוקת התקציב הופך המעשה המנהלי מושא העתירה ל"מעשה עשוי" [השוו: בג"ץ 1067/96 המועצה האזורית בני שמעון נ' ממשלת ישראל (22.9.1997); שרגא ושחר, עמ' 225].

14. כאמור, הגעתי למסקנה כי העתירה דנן לוקה בשיהוי בכל הקשור לתקציבי העבר. העותרות בבג"צ 4855/13 הגישו עתירתן ביום 8.7.2013, כעשרה חודשים לאחר שנודע להן אודות הפחתת התקציב בשנת תשע"ג וכשלושה חודשים לאחר שנודע להם אודות הפחתת התקציב בשנת תשע"ד. העותרות בבג"צ 6189/13 הגישו את עתירתן ביום 11.9.2013, כשלושה חודשים לאחר שנודע להן, לטענתן, אודות ההפחתות בשנת תשע"ג ותשע"ד. במועדים אלו תקציב השח"ם לשנת הלימודים תשע"ג כבר חולק, והמשיב וכן מוסדות החינוך האחרים כבר כלכלו צעדיהם בהסתמך על התקציב הצפוי בשנת תשע"ד. במצב דברים זה פרק הזמן מעת שנודע לעותרות אודות ההחלטה ועד להגשת עתירתן הינו ארוך, והוא עולה כדי שיהוי סובייקטיבי ואובייקטיבי. הואיל ועוגת התקציב אחת היא, קבלת העתירה עלולה לפגוע במוסדות החינוך האחרים אשר סמכו על התקציב שהובטח להם, או במשיב שיאלץ להיערך בחופזה להקצאת הכספים מחדש, ואף עלול להימצא בחסרון כיס. מסקנה זו נכונה ביתר שאת ביחס לתקציב שנת הלימודים תשע"ג אשר מעשה חלוקתו כבר נעשה.

על החשיבות שבקיום דיון מהיר בהחלטות המשיב ניתן ללמוד אף מטיעוני העותרות, אשר הדגישו את הפגיעה הגלומה בעדכון התקציב אך ימים מספר לאחר תחילת שנת הלימודים.
15. אמנם, העותרות לא שקטו על שמריהן. הן פעלו למצות את ההליכים מול המשיב בדרכים שונות. אכן, מירוץ השיהוי נפתח רק בתום מיצוי ההליכים המתאים בנסיבות העניין, ומאמצי העותרות למצות את אפשרויותיהן מול הרשות לא ישמשו כנגדן בגדרה של טענת שיהוי [בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' שר התקשורת, פ''ד לח(4) 617, 625 (1985); שרגא ושחר, עמ' 220]. אולם, משהתחוור לעותרות כי מאמציהן אינם נושאים פרי, היה עליהן להזדרז ולפנות לבית משפט זה. זאת היה עליהן לעשות, למצער, בעת שקיבלו את ההודעה אודות מדיניות המשיב בשנת הלימודים תשע"ד. במועד זה כבר החל בוודאי מירוץ השיהוי, ופרק הזמן שעבר למן קבלת הודעה זו ועד להגשת העתירה אינו מוצדק בנסיבות העניין.

יצויין כי העותרות בבג"צ 4885/13 הגישו עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים טרם הגשת העתירה שלפני. ואולם, הגשת עתירה לערכאה שאינה מוסמכת אינה עוצרת את מרוץ השיהוי [עע"ם 8354/04‏ האגודה לסיוע והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ועדת המשנה לערעורים, פסקה 12 ‏(25.1.2006)], ועל כן אין בפעולה זו של העותרות כדי להואיל להן. יש להעיר עם זאת כי העתירה המנהלית מלמדת כי אף העותרות הבינו כי הגיע העת לברר את הסוגיה בערכאות. מעבר לדרוש אף אציין כי מועד הגשת העתירה המנהלית - חודש מרץ 2013 - לוקה אף הוא בשיהוי, למצער ביחס לשנת הלימודים תשע"ג.

16. דחיית העתירה ביחס לשנות הלימודים תשע"ג ותשע"ד אינה מקימה פגיעה של ממש בשלטון החוק. טענתן העיקרית של העותרות בעניין תקציבי שנים אלה היא כי החלטת המשיב לגביהן לוקה ברטרואקטיביות. אכן, ככלל, החלה רטרואקטיבית של החלטת מנהל תחשב לבלתי ראויה ולבלתי חוקית [ראו: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי - כרך א', סעיף 10.1 (2010) (להלן: ברק-ארז); בג"ץ 1398/07 ד"ר לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך-הגף להערכת תארים אקדמיים מחו"ל, פסקה 29 (10.5.2010)]. יחד עם זאת, עיון בהחלטת המשיב ובמועדים בהם הובאה החלטה זו לידיעת העותרות מגלה כי אין בה מן הרטרואקטיביות. הוראה רטרואקטיבית היא הוראה ה"משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, התכונות המשפטיות או התוצאות המשפטיות של מצבים אשר נסתיימו או של פעולות או אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או שהתרחשו לפני מועד כניסתו של החוק לתוקף" [השופט (כתארו אז) א' ברק בעע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 778 (1992)]. החלטת המשיב דנן אינה עונה על הגדרה זו. כך, החלטת המשיב ביחס לשנת תשע"ד ניתנה מספר חודשים עובר לפתיחת השנה, והחלטתו ביחס לשנת תשע"ג ניתנה אמנם לאחר פתיחת השנה, אך לפני חלוקת התקציב. אף אם נקבל את טענת העותרות בבג"צ 6189/13 באשר למועד קבלת ההודעה, עדיין מקובלת עלי טענת המשיב לפיה היה על העותרות להבחין בהפחתת התקציב בפועל. מסקנה זו עומדת בעינה אף אם יש ממש בטענת העותרות לפיה עיקר הכספים שהועברו טרם קבלת המכתב היו כספי מקדמות. כעולה מן העתירה בבג"צ 4885/13, כבר בחודש פברואר 2013, כארבעה חודשים לפני המועד הנטען של קבלת המכתב, התקבל אצל העותרות תשלום "'מלא'... ממנו ניתן היה ללמוד על ההחלטות מושא עתירה זו". ניתן להניח כי דברים אלו נכונים אף לגבי העותרות בבג"צ 6189/13. משהבחינו העותרות בתשלום זה - שומא היה עליהן לפנות ולברר את פשר הדבר. תקוותן שמא תתבצע השלמה תקציבית בסמוך לסוף השנה אינה יכולה להצדיק מדיניות של התעלמות. על כן, מקובלת עלי טענת המשיב לפיה החלטתו הוחלה אך על תקציבים שצריכים היו להימסר לאחר קבלת ההודעה אודות ההפחתה. אמנם, מועד שליחת ההודעות, במיוחד לגבי שנת הלימודים תשע"ג, יצר לעותרות קושי בלתי זניח. יתכן שאף הייתה בכך משום פגיעה באינטרס ההסתמכות שלהן [השוו: ברק-ארז, סעיף 10.16]. אולם, לא מצאתי כי פגיעה זו שקולה כנגד השתהותן או כי היא מצדיקה את קבלת העתירה ביחס לתקציבי שנים אלה.

17. אשר על כן, העתירות בכל הנוגע לתקציבי שנות הלימודים תשע"ג ותשע"ד נדחות מחמת שיהוי. משהגעתי למסקנה זו, יש לעבור ולבחון את טענות הצדדים בעניין מדיניות התקצוב העתידית של המשיב.

מדיניות התקציב

18. כאמור, חוק החינוך המיוחד מחייב את המדינה לספק שירותי חינוך מיוחד לתלמידים הזכאים לכך. חוזר המנכ"ל פורט חובה זו לפרטים, וקובע את אמות המידה לחלוקת תקציב השח"ם בין מוסדות החינוך השונים. סעיף 3 לחוזר המנכ"ל מגדיר לכל מסגרת זכאית "מכסת זכאות", המחושבת בהתאם למספר התלמידים הלומדים במסגרת, לסוג הכיתה ולדרגת הכיתה. סעיף 3.2 מבהיר כי "הנתונים שישמשו בסיס לחישוב מכסת הזכאות של כל מסגרת חינוכית לשנה מסוימת יהיו מבוססים על נתוני אותה מסגרת בשנת הלימודים הקודמת לה". בהתאם לסעיף 3.3 ולסעיף 3.4 סיפא לחוזר המנכ"ל, מוסדות החינוך הבלתי רשמיים - העותרות - יקבלו את תקציב השח"ם ישירות מן האגף. בשונה, תקציב מוסדות החינוך הרשמיים יועבר באמצעות מרכזי תמיכה אזוריים (להלן: מתי"א). מתי"אות אלה יקצו את התקציב למוסדות שבתחומן בהתאם לאמות מידה שנקבעו בסעיפים 3.7 ו-3.8 לחוזר המנכ"ל, שזו לשונם:

3.7 צוות המפקחים באזור השירות של המתי"א, בשיתוף עם מנהל המתי"א, יקצה לכל מסגרת לפחות 70% ממכסת הזכאות המחושבת לפי הפרמטרים המובאים בנספח א' להלן.

3.8 30% ממכסת הזכאות המחושבת יוקצו על פי סדר העדיפויות כדלקמן:
- עדיפות ראשונה: תוספת זכאות עד להשלמה של 70% לכיתות חדשות ולמסגרות שמספר התלמידים בהן גדל באופן משמעותי.
- עדיפות שנייה: השלמת צרכים לטיפולים פרא-רפואיים מעבר למכסה של 70% במסגרת החינוך המיוחד, כאמור ב-2 לעיל (תינתן עדיפות בעניין זה לגני ילדים ולכיתות א'-ג').
- עדיפות שלישית: השלמת צרכים לטיפולים פרא-רפואיים לתלמידים בכיתות מקדמות (המקבלים את התקן הבסיסי ממקור 25), מעבר למוקצה להם בתכנית השילוב.
- עדיפות רביעית: השלמת צרכים לתלמידים בעדיפות א' בכיתות רגילות שוועדת השילוב היישובית מצאה שהם נזקקים לתגבור מיוחד בתחום זה.

יוצא כי חוזר המנכ"ל מורה להעביר לכל מוסד חינוך בלתי רשמי, ישירות, 100% ממכסת הזכאות, שתחושב לפי נתוני השנה שעברה. כמו כן, כל מתי"א זכאית אף היא ל-100% ממכסת הזכאות, מחושבת בהתאם לנתוני המוסדות שבתחומה בשנה שעברה. הסדר זה מבטיח את השוויון בין מוסדות החינוך הרשמיים והבלתי רשמיים. יחד עם זאת, ההסדר אינו מחייב העברה של 100% ממכסת הזכאות לכל מוסד חינוך רשמי. תחת זאת, המתי"א תקצה לכל אחד ממוסדות החינוך הרשמיים שבתחומה, כתקציב התחלתי, 70% ממכסת הזכאות, מחושבת בהתאם לנתוני השנה שעברה. יתר ה-30% יוקצו בין המסגרות לפי סדר העדיפות שבחוזר המנכ"ל, שבראשו מימון מסגרות אשר מספר התלמידים בהן גדל. רק אם יוותר תקציב נוסף תחלקו המתי"א בהתאם לקריטריונים שבעדיפות השנייה, השלישית והרביעית שבסעיף 3.8 שלעיל.

19. הוראות אלה מלמדות כי מדיניות העבר של המשיב, במסגרתה הוא נהג לתקצב את העותרות ב-100% ממכסת הזכאות מחושבת לפי נתוני שנת התקציב, חרגה מן המתחייב לפי חוזר המנכ"ל. חוזר זה מורה למשיב להעביר לעותרות 100% ממכסת הזכאות, מחושבת בהתאם לנתוני השנה שעברה. הואיל ומספר התלמידים במוסדות החינוך הולך וגדל משנה לשנה, הייתה במדיניות המשיב משום העדפה של מוסדות החינוך הבלתי רשמיים על פני מוסדות החינוך הרשמיים, אשר תקציבם חושב בהתאם לעקרונות חוזר המנכ"ל. העדפה זו היא טעם ראוי לרצונו של המשיב לשנות ממדיניותו. בבואה של הרשות לקבוע מדיניות חדשה או לשנות ממדיניותה הקיימת שומא עליה לפעול לקידום השוויון בין מושאי ההחלטה [בג"ץ 4906/98 עמותת "עם חופשי" לחופש דת, מצפון, חינוך ותרבות נ' משרד הבינוי והשיכון, פ''ד נד(2) 503, 513 (2000)]. על כן, החלטת המשיב לשנות ממדיניותו ראויה היא, ויש לדחות את טענת העותרות לפיה דווקא החלטה זו, אשר נועדה לקדם את השוויון, היא הפוגעת בזכות תלמידיהן לשוויון [השוו: בג"ץ 637/89 חוקה למדינת ישראל נ' שר האוצר, פ''ד מו(1) 191, 202 (1991); בג"ץ 727/00‏ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות בישראל נ' שר הבינוי והשיכון, פ''ד נו(2) 79, 88 (2001)].

20. מדיניות המשיב בעניין תקציב העותרות טרם גובשה במלואה. נטען, כי המשיב מצוי בימים אלו בעיצומו של הליך הסדרה, אשר בסופו תיקבע ותתקבע שיטת הקצאה שתביא, בין היתר, להשוות תנאי מוסדות החינוך הרשמיים והבלתי רשמיים. הליך הסדרה זה צפוי להסתיים - לפי הערכת המשיב - בעוד כשנתיים. ביני לביני נקט המשיב במדיניות הביניים מושא העתירה. מדיניות זו היא המיושמת בשנת הלימודים הנוכחית, היא שנת תשע"ד. עיקרה של המדיניות, כאמור, הוא בתקצוב העותרות ב-70% ממכסת הזכאות, מחושבת בהתאם לנתוני השנה שעברה, בתוספת תקציב עבור גידול בכיתות חדשות, אך ללא השלמה עבור גידול במספר התלמידים בכיתות הקיימות. מדיניות ביניים זו משווה במידת מה את מצב העותרות למצב מוסדות החינוך הרשמיים, אשר אף הם זוכים ל-70% ממכסת הזכאות, בתוספת מסוימת לפי סדרי העדיפויות שבסעיף 3.8 לחוזר המנכ"ל. נכון הדבר, מדיניות זו מרעה את מצב העותרות ביחס למדיניות העבר. אך, כידוע, אין לעותרות זכות קנויה במדיניות המנהל, במיוחד לא במדיניות בלתי שוויונית החורגת מכללי ההקצאה שבחוזר [בג"ץ 58/66 מטיאש נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד כ(2) 561, 569 (1966); עע"ם 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פסקה 56 (24.7.2008); בג"ץ 402/89 ההתאחדות לכדורגל בישראל נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד מג(2) 179, 182 (4.7.1989)].

21. הואיל ומדיניות המשיב טרם גובשה במלואה, ומשום שהשתכנעתי כי אין במדיניות הביניים בה נוקט המשיב משום פגיעה בלתי הפיכה בעותרות, מצאתי כי העתירה בעניין מדיניות הביניים היא מוקדמת, ואינה בשלה לדיון. כידוע, בית משפט זה לא ידון בהחלטות ביניים בלתי סופיות, אלא במקרים חריגים [ראו, למשל: בג"ץ 11384/05 עמותת אומ"ץ - אזרחים למען מינהל תקין, צדק חברתי ומשפטי נ' ועדת הכנסת (22.1.2006); שרגא ושחר, עמ' 181]. עילת סף זו יכול שתפעל מקום בו מודיעה הרשות כי בכוונתה לגבש עמדתה ולהסדיר את העניין הנדון. במקרים מעין אלה נועד כלל זה לאפשר לרשות להפעיל את הסמכות הנתונה לה ללא הפרעה, מה גם שיכול שבסופו של יום תתרצנה העותרות מן ההחלטה הסופית ועתירתן תתייתר. כך נקבע, למשל, בבג"ץ 6845/13 אופיר, עו"ד נ' שר האוצר (11.3.2014). באותו עניין ביקש העותר כי בית המשפט יורה למשיבים לנקוט בפעולות גבייה שונות כנגד תאגידים רב לאומיים הפועלים בישראל, כגון Google ו-Facebook, אשר צורפו כמשיבות. בית משפט זה (מפי השופט ע' פוגלמן) דחה את העתירה על הסף בשל היותה מוקדמת. הוא עמד על כך שהגורמים המוסמכים עמלים על גיבוש עמדה סדורה בנושא הנדון, וקבע כי ראוי לאפשר לגורמים אלו להשלים את מלאכת ההסדרה טרם בירור הסוגיות בבית המשפט. גישה זו מתאימה גם למקרה דנן. המשיב הודיע כי הוא מצוי בעיצומו של הליך הסדרה, במהלכו ישקלו שיקולי רוחב ויינתן מענה לסוגיות רבות, לרבות קשייהן התקציביים של העותרות. במצב דברים זה ראוי לאפשר למשיב להשלים את פעולתו טרם קבלת החלטה לגופה של המדיניות. לאחר השלמת ההסדרה תוכלנה העותרות לשוב ולהביא את עניינן לפני בית משפט זה, היה ויחפצו בכך. מעמד זה הוא גם המתאים ביותר לדיון בטענותיהן הכלליות של העותרות בעניין הפרת זכויות תלמידיהן וסבירות ההחלטה, ככל שיהיה בכך צורך. מובן גם כי ככל שיסברו העותרות כי המשיב משתהה באופן בלתי סביר בהשלמת ההסדרה, יוכלו הן להביא טענתן זו לפני בית המשפט.

22. נתתי דעתי לכך שמדיניות הביניים בה נקט משיב אינה מתיישבת במלואה עם הוראות חוזר המנכ"ל. כך, בעוד חוזר המנכ"ל מורה על העברת 100% ממכסת הזכאות המחושבת לפי נתוני השנה שעברה, התקציב שיועבר בהתאם למדיניות הביניים עומד על 70% בלבד ממכסה זו, בתוספת מסוימת עבור גידול במספר התלמידים. מדיניות זו יכול שתרע את מצב העותרות ביחס ליישום דווקני של חוזר המנכ"ל, אך יכול גם שתיטיב עימן. באם תקציב הגידול הטבעי יעלה על -30% ממכסת הזכאות - יוטב מצב העותרות. באם תקציב זה יפחת מ-30% ממכסת הזכאות - מצבן יורע. על אף אי התאמה מסוימת זו לא מצאתי כי יש מקום לקבל את העתירה בשלב זה. יחד עם זאת, רשמתי לפני את הודעת באת כוח המשיב, לפיה בתום מהלך ההסדרה ישקול המשיב להעביר לעותרות השלמות עבור התקופה בה חלה מדיניות הביניים, ככל שתידרשנה השלמות שכאלה. היה ומדיניות "ההשבה" של המשיב לא תניח דעתן של העותרות, פתוחה לפניהן הדרך להביא עניינן לפני בית משפט זה.

23. סוף דבר - אציע לחבריי לדחות את העתירה ללא צו להוצאות.

השופט י' עמית:

אני מסכים.

השופט צ' זילברטל:

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' דנציגר.

ניתן היום, ד' באייר תשע"ד (4.5.2014).


מעורבים
תובע: רמת דוד
נתבע: משרד החינוך
שופט :
עורכי דין: