ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין שיך אחמד ואח' נ' משרד הפנים :

1

בתי המשפט

בבית המשפט המחוזי בירושלים

בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים

עת"מ 320/07

לפני:

כבוד השופט יהונתן עדיאל

01/04/2008

מוניות חי בע"מ

בעניין:

ע"י ב"כ עו"ד

צ' ריש

העותרים

נ ג ד

משרד התחבורה

המשרד לביטחון פנים

באמצעות פרקליטות מחוז ירושלים

המשיב

המשיב הפורמאלי

פסק דין

1. עניינה של עתירה זו בהחלטת המשיב לאסור על העותרת לבצע נסיעות פנימיות בתחומי העיר פתח תקוה, במסגרת הוראות שנקבעו ברישיון להפעלת קו מוניות שניתן לה. רישיון שזה שניתן לעותרת מתייחס לקו מוניות שירות שמספרו 66העובר, במסלול בן 22 ק"מ, בין שכונת עמישב בפתח תקוה דרך מרכז פתח תקוה ועד מרכז העיר תל-אביב (להלן: קו 66).

2. בהתאם לתיקון 64 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן: פקודת התעבורה או הפקודה), אשר פורסם ביום 12.4.05, נערכה בשנת 2006 רפורמה בענף מוניות השירות. במסגרת הרפורמה נקבעו הוראות הנוגעות להגשת בקשות להפעלת קווי שירות של מוניות, אשר עוגנו גם בתקנות התעבורה תשכ"א - 1961 (להלן: תקנות התעבורה או התקנות).

3. ביום 12.7.05 פרסם המפקח על התעבורה, בהתאם לסמכותו על פי סעיף 14טז לפקודת התעבורה, רשימת מסלולים להפעלת מוניות שירות, בכפוף לקבלת רישיון בהתאם לסעיף 14ח לפקודה. בין המסלולים שפורסמו היה גם מק"ט 5209 שמסלולו חופף את מסלולו של קו 66 אותו הפעילה העותרת בעבר. עם זאת, במסלול קו זה שפורסם במסגרת הרפורמה נכללה הוראה שלא נכללה ברישיון שהוצא לעותרת בעבר, לפיה "חל איסור מוחלט על ביצוע נסיעות פנימיות בפ"ת במיוחד מעמישב למרכז העיר ...".

מק"ט נוסף שפורסם על ידי המשיב הוא מק"ט 5105, שהוא אשכול קווי שירות המונה 6 קווי נסיעה פנימיים בתוך העיר פתח תקוה שיימסרו להפעלה כמקשה אחת למי שיזכה במק"ט בהליכים על פי החוק.

יצוין, שקיימת חפיפה, לאורך כשני קילומטרים, בין מסלולי קו 66 המופעל על ידי העותרת לבין אחד מקווי השירות העירוני אשר נכלל במק"ט 5105.

4. בין העותרת לבין המשיב התגלעו חילוקי דעות לגבי המגבלה על ביצוע נסיעות פנימיות בפתח תקוה שנקבעה לגבי מסלול קו 66. העותרת טענה שהואיל והרישיון הקודם שהיה בידה לגבי קו זה לא כלל הגבלה מעין זו, לא ראוי היה לקבוע מגבלה כזאת גם במסגרת הרישיון החדש שיוצא לה במסגרת הרפורמה, מה גם שהגבלה כזאת תפגע קשה בפרנסתה ובכדאיות הפעלת הקו.

לטענת העותרת במסגרת דיון בעל פה שקוים ביום 29.8.05 בהשגה שהגישה על קביעת התנאי האמור הבהירו אנשי משרד התחבורה, מר צבי ברומר, הממונה על התחבורה הציבורית, ומר יהודה אלבז, מנהל אגף בכיר תחבורה ציבורית, שההגבלה האמורה חלה על מסלול הנסיעה ולא על שירותי ההסעה הניתנים לנוסעים. לפי הבהרה זו, משמעותה של ההגבלה היא שהעותרת לא תהא רשאית לבצע נסיעות סיבוביות בחלקו של הקו המצוי בתחום פתח תקוה. במיוחד נאסר על העותרת, לפי הבהרה זו, לבצע נסיעות מעמישב לפתח תקוה וחזרה, אך לא נאסר על איסוף נוסעים והורדתם בתחום העיר. לטענת העותרת היא העלתה הבהרה זו על הכתב במסגרת מכתבים שנשלחו למשיב בימים 5.12.05, 25.406 ו-9.5.06, והדברים אף אושרו לה בעל פה, אך היא לא זכתה לקבל על כך אישור בכתב.

5. לאור הבהרה זו, טוענת העותרת, היא הגישה בחודש ינואר 2006 בקשתה לאשר לה רישיון להפעלתו של קו 66 וזאת בהתאם לתקנה 495ב לתקנות התעבורה. הבקשה קיבלה אישור עקרוני ביום 12.2.06 והרישיון להפעלת המק"ט הוצא לעותרת ביום 1.5.06.

6. הרישיון למק"ט 5105 הונפק לחברת קו שירות רכבת ראש העין פתח תקוה בע"מ (להלן: חברת קו שירות רכבת). יצוין, שלפי תקנה 495ב(ג) לתקנות התעבורה, העותרת הייתה מנועה מלהתמודד על קבלת רישיון להפעלת מק"ט 5105 אילו ביקשה להבטיח לעצמה את קבלת הרישיון למק"ט 5209 ללא הליך תחרותי.

לטענת העותרת, הנפקת הרישיון להפעלת מק"ט 5105 לחברת קו שירות רכבת בוצעה רק בשל קשרים של בעלי חברה זו עם אנשי משרד התחבורה. זו גם הייתה הסיבה, נטען, בשלה ביקש משרד התחבורה לאסור על העותרת לבצע הסעות פנימיות בתוך העיר פתח תקוה, דבר שנגד את האינטרס של חברת קו שירות רכבת, שאחד המסלולים שאושרו לה במסגרת מק"ט 5105 חפף בחלקו את מסלול קו 66 בו זכתה העותרת.

7. החל מחודש ספטמבר 2006 הוגשו נגד נהגים מטעם העותרת מספר כתבי אישום בגין הפרת תנאי הרישיון שניתן לה, בכך שביצעו הסעות פנימיות בתוך פתח תקוה.

8. לאור המחלוקת בין הצדדים לגבי פרשנותה של ההגבלה שנקבעה לגבי מק"ט 5209, הבהיר המשיב בעת חידוש רישיונה של העותרת בשנת 2007, שהאיסור חל "... על שירות פנימי בפתח תקוה, כלומר איסוף נוסעים בתחום העיר פתח תקוה והורדתם בפתח תקוה". לשון אחר, האיסור חל על מתן שירותי הסעה פנימיים בתוך העיר והוא אוסר על איסוף נוסעים בתוך העיר פתח תקוה לשם הורדתם בתחומי העיר.

9. כנגד מגבלה זו שנקבעה ברישיונה של העותרת הוגשה העתירה הנוכחית.

טענות הצדדים

10. העותרת טוענת כי קביעת המגבלה האמורה אינה כדין. זאת, ראשית, משום שמגבלה זו חורגת מתנאי הרישיון שניתן לה קודם לרפורמה והיה בתוקף משך שנים רבות. שנית, מגבלה זו, כפי שמפרש אותה המשיב, נוגדת הבטחה שלטונית שניתנה לה על ידי נציגי משרד התחבורה לגבי משמעותה של ההגבלה כפי שתוארה לעיל. העותרת מדגישה כי לאחר חידוש הרישיון לשנת 2007 היא פנתה למר ברומר ומר אלבז והעלתה לפניהם את טענותיה, אך רק בתגובתו האחרונה מיום 5.2.07 ראה מר אלבז להכחיש את הדברים שיוחסו לו.

העותרת מוסיפה וטוענת שאיסור על העלאת והורדת נוסעים בתחומי פתח תקוה איננו סביר, שכן משמעותו של איסור זה היא שלאורך חלק ניכר ממסלול הנסיעה המוניות המופעלות על ידה תהיינה ריקות או בתפוסה מינימאלית, מה שיהפוך את הפעלת הקו לחסרת כדאיות כלכלית. העותרת תומכת טענותיה בממצאי סקר שנערך על ידי המשיב בשנת 2003 ואשר מדד את מספר הנוסעים העולים והיורדים בתחנות השונות של קו 66 כפי שהופעל על ידה באותו מועד.

לטענת העותרת מקורה של החלטת המשיב בעניין הגבלה זו שנקבעה ברישיונה בשיקולים זרים הנוגעים לרצונם של בעלי תפקידים בו לסייע לחברת קו שירות רכבת ובעלי השליטה בה, ביניהם חברת "אגד". כמו כן, טוענת העותרת שההחלטה נגועה בהפליה פסולה, שכן ברישיון להפעלת קו בין-עירוני בין פתח תקוה וראש העין שניתן לחברת קו שירות הרכבת, כמו גם ברישיונות שניתנו לחברות אחרות המצויות בשליטתה של אגד, לא נכללה מגבלה דומה לזו שנקבעה ברישיונה של העותרת. העותרת מוסיפה, שהחלטת המשיב פוגעת בחופש העיסוק ובזכות הקניין שלה ושל עובדיה והיא אינה מביאה בחשבון, כנדרש על פי סעיף 14ח(ד) לפקודת התעבורה, שיקולי עידוד התחרות. עוד טוענת העותרת כי בקשתה נדונה לפני "צוות מוניות" ונדחתה, מבלי שניתנה לה זכות טיעון בפני צוות זה ומבלי לנמק את הדחייה. במסגרת הדיון בעל פה העלתה העותרת טענה נוספת, לפיה הגבלה על העלאת והורדת נוסעים בכל פתח תקוה, בכלל זה באזורים בהם אין חפיפה בין קו 66 לקווים המופעלים על ידי חברת קו שירות רכבת אינה מידתית.

11. המשיב טוען שיש לדחות את העתירה על הסף בגין שיהוי. זאת, לטענתו, משום שלעותרת נודע, גם לשיטתה, על המגבלה ברישיונה לכל המאוחר בחודש ספטמבר 2006, עת הוגשו נגד נהגיה כתבי אישום, בעוד שהעתירה הוגשה רק בחודש מרץ 2007. גם לאחר שחודש רישיונה ביום 18.1.07 וצוין בו במפורש התנאי המגביל, חלפה תקופה של 54 ימים עד להגשת העתירה. המשיב טוען שיש לדחות את העתירה גם עקב אי צירופן כמשיבים בעתירה של חברת קו שירות רכבת ואגד, שהם לשיטתו בגדר צד נדרש לבירור העתירה כמשמעו בתקנה 6(א) לתקנות בתי משפט לענינים מינהליים תשס"א 2001, אשר עשוי להיפגע מקבלת העתירה. ככל שהעתירה מופנית כתבי האישום שהוגשו נגד נהגיה של העותרת, טוען המשיב, שחלק זה של העתירה אינו נופל במסגרת סמכותו העניינית של בית משפט זה.

לגופו של עניין טוען המשיב כי המדיניות הנוהגת אצלו היא להפריד בין שירותי מוניות עירוניים ולבין שירותי מוניות בינעירוניים, וזאת משני נימוקים. האחד, כי מתן שירות עירוני על ידי מוניות המפעילות קווים בינעירוניים תוך ביצוע עצירות רבות המתחייבות מכך מביא להאטת יתר של השירות הבינעירוני ולצפיפות יתר של הנוסעים במוניות הפועלות בקו הבינעירוני. הנימוק השני, הוא שפרנסתם של מפעילי השירות העירוני עשויה להיפגע מתחרות עם מפעיל הקו הבינעירוני. מדיניות זו, לשיטת המשיב, הינה מדיניות סבירה שאינה מצדיקה התערבות בית המשפט. המשיב כופר בטענת העותרת לגבי ההבטחה השלטונית שניתנה לה, וטוען שבכל מקרה אין מדובר בהבטחה שלטונית מחייבת.

דיון

12. את הסעד שעניינו בביטול כתבי האישום שהוגשו נגד נהגיה של העותרת יש לדחות מחוסר סמכות. מעבר לכך, ככל שהעותרת טוענת כי הוגשו נגדה כתבי אישום שלא כדין ומשיקולים זרים, ההליך הנכון לדון בטענה זו איננו בעתירה מינהלית נגד ההחלטה להגיש כתב אישום אלא במסגרת ההליך הפלילי הנסמך על אותם כתבי אישום (בג"ץ 3307/07 משאלי נ' מס ערך מוסף נתניה, לא פורסם, ס' 3 לפסק הדין, 25.4.07).

13. לעניין טענת השיהוי, המשיב טוען שהעותרת ידעה על האיסור שחל עליה להעלות ולהוריד נוסעים בתוך העיר פתח תקוה כבר בחודש ספטמבר 06, עת הוגשו נגד נהגיה כתבי אישום. על כן נטען שהיה על העותרת להגיש עתירתה בעניין זה כבר באותו מועד, ולא היה מקום להמתין בהגשת העתירה שנה ושלושה חודשים עד להגשתה ביום 13.3.07.

גם אם חל שיהוי סובייקטיבי בהגשת העתירה לא שוכנעתי שבעניין זה נפל גם שיהוי אובייקטיבי. במענה לשאלתי בנושא זה טען ב"כ המשיב במהלך הדיון ש"הפגיעה היא בכך שאם הייתה מוגשת העתירה בזמן המתאים והנכון ואם העתירה הזו הייתה מתקבלת היה משרד התחבורה והצדדים האחרים, החברות האחרות שלא צורפו לעתירה זו, נערכים בצורה שונה. במצב שנוצר גם משרד התחבורה וגם חברות המוניות האחרות כבר קבעו לעצמם את סדרי העבודה וגיבשו את מדיניותן הכלכלית בהתאם לאיסור שעליו כאמור נודע לעותרת בחודש ספטמבר 06". אולם, רישיונה של חברת קו שירות רכבת ניתן לה כבר בחודש מאי 06 ועוד לפני הגשת כתבי האישום נגד נהגיה של העותרת (בחודש ספטמבר 06). על כן, לא הוכח קיומו של שיהוי אובייקטיבי שגרם נזק למשיב או לצדדים שלישיים. הואיל וכך, יש לדחות את טענת השיהוי.

14. אשר לצירוף משיבים נוספים לעתירה, על פי הפסיקה: "כלל הוא כי אין להידרש לעתירה אלא אם כן צורף אליה כמשיב מי שעלול להיפגע מקבלתה..." (בג"ץ 702/05 בצרה, כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה ואח', לא פורסם, 3.6.07). בענייננו, בהתחשב בחפיפה החלקית (לאורך של כשני ק"מ) הקיימת בין מסלול קו 66, שאותו מפעילה העותרת, לבין מסלול אחד מקווי מק"ט 5105, שהרישיון להפעלתו ניתן לחברת קו שירות רכבת, האחרונה אכן עלולה להיפגע, מבחינה כלכלית, אם ישונו תנאי הרישיון של קו 66 באופן שהעותרת תורשה לקיים שירותי הסעה פנימיים לאורך המסלול המשותף לשני הקווים. חרף פגיעה זו לא שוכנעתי שיש לדחות את העתירה מטעם זה בלבד, של אי צירופה של חברת קו שירות רכבת כמשיבה לעתירה, וזאת מהטעמים הבאים.

ראשית, הפגיעה בחברת קו שירות רכבת אינה פגיעה ישירה, שכן שינוי בתנאי הרישיון של העותרת לא ימנע מחברת קו שירות רכבת להמשיך ולהפעיל את קווי מק"ט 5105. מבחינה זו הפגיעה בחברת קו שירות רכבת היא פגיעה כלכלית עקיפה בלבד. לגבי פגיעה מעין זו נקבע, למשל, כי "רשות מינהלית המבקשת להעניק רישיון לעסק פלוני, אינה מחויבת לתת הזדמנות לכל אחד ממתחריו של העסק להשמיע את טיעוניו. זכות הטיעון נועדה להעניק למי שנשקפת לו פגיעה ישירה וממשית באינטרס מוגן להשמיע את השגותיו בדרך ההולמת את היקף הפגיעה הצפויה ואת נסיבות העניין" (עע"ם 469/03 השרון שירות טקסי בע"מ נ' גבריאל נבון, פ"ד נח(3) 729, 745). שנית, מסתבר שחברת קו שירות רכבת כלל איננה מפעילה כיום את קווי מק"ט 5105 על פי הרישיון שניתן לה והיא הפקידה את רישיונה אצל המשיב עד להחלטה על אישור העסקה של העברת הרישיון לחברה אחרת (חברת קווים). שלישית, יש רגליים לסברה, אף שהדבר לא הוכח, שחברת קו שירות רכבת מודעת לקיומה של עתירה זו. זאת, משום שהדיונים בעת"מ 211/07 (אשר הוגשה גם נגד חברת קו שירות רכבת) ובעתירה זו קוימו בזה אחר זה באותו היום. למרות זאת חברת קו שירות רכבת לא ביקשה להצטרף כמשיבה לעתירה הנוכחית (השווה: בג"ץ 353/67 אגד אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד כב(1) 332, 336).

משאין מקום לדחות את העתירה בשל אי צירופה של חברת קו שירות רכבת, ודאי שאין לדחותה בשל אי צירופה של אגד במעמדה כבעלת השליטה בחברה זו.

15. לגופו של עניין עולה תחילה שאלת פרשנותה של המגבלה שנקבעה במסלול הקו כפי שפורסם בעקבות הרפורמה, לפיה "חל איסור מוחלט על ביצוע נסיעות פנימיות בפ"ת במיוחד מעמישב למרכז העיר ...".

לדעתי, הוראה זו אינה ברורה כל צרכה. מחד, ההוראה מתייחסת ל"ביצוע נסיעות פנימיות". מנוסח זה עולה לכאורה שנשוא האיסור הוא הנסיעות המתבצעות במסגרת הקו ולא שירותי ההסעה הניתנים בו. ניסוח זה פותח את הפתח להבנה, הנטענת על ידי העותרת, שההגבלה נועדה לאסור על ביצוע נסיעות פנימיות בתוך העיר, היינו נסיעות שנקודת המוצא ונקודת הסיום שלהן הן בתוך העיר. למשל, כפי שמודגש בסוף אותה הוראה, לאסור על ביצוע נסיעות סיבוביות מעמישב לפתח תקוה וחזרה. לפי פרשנות זו, האיסור אינו חל על שירותי ההסעה הניתנים על ידי מוניות אלה, וכל עוד מדובר בנסיעות המתבצעות לפי מסלול הקו, היינו מעמישב לתל אביב, הוא אינו מונע איסוף נוסעים בתוך העיר לשם הורדתם בה. מאידך, ניתן להבין את האיסור גם כחל על שירותי ההסעה הניתנים על ידי מוניות העותרת בתחומי העיר פתח תקוה, באופן אשר אוסר על הפעלת שירות פנימי שמטרתו להסיע נוסעים מנקודה אחת לנקודה אחרת בתוך העיר עצמה. פרשנות אחרונה זו נתמכת בכך שהאיסור על ביצוע נסיעות פנימיות, כפרשנותה של העותרת, עולה ממילא ממסלול הקו כפי שפורסם ואינו מחייב הבהרה נוספת.

16. משנפלה אי בהירות בהגדרת תנאי ההפעלה של מק"ט 5209 כפי שפורסם, אינני רואה מניעה לכך שהמשיב יבהיר עניין זה בעת חידוש הרישיון לשנת 2007. גם העותרים לא טענו זאת (למעט טענת ההבטחה המינהלית). השאלה, לפיכך, היא האם מלכתחילה ובהתעלם מחוסר הבהירות שנפל בפרסום קו השירות, המשיב היה רשאי לקבוע מגבלה זו ברישיונה של העותרת או במסלול הקו כפי שפורסם על ידו.

17. בעניין זה יש לדחות, תחילה, את טענת ההבטחה המינהלית. זאת, ראשית, משום שדובר (לפי הנטען) בהבטחה בעל פה, שהיא דרך שאינה הולמת הסדרתו של רישיון קו, עניין שחייב שיוסדר בכתב. שנית, בין הצדדים קיימת מחלוקת עובדתית בנושא זה. שלישית, תנאי לקיומה של הבטחה שלטונית, הוא שההבטחה ניתנה על ידי מי שהיה מוסמך לתיתה. במקרה שלפנינו, לא הוכח שמר אלבז או מר ברומר היו מוסמכים לתת את ההבטחה הנטענת על ידי העותרת. שהרי מי שהוסמך על פי פקודת התעבורה לפרסם את קווי השירות וליתן רישיונות שירות הוא המפקח על התעבורה, והדעת נותנת שהוא גם זה אשר מוסמך לפרש את תנאי קו השירות כפי שפורסם ואת תנאי הרישיון.

18. השאלה העיקרית שבמחלוקת היא האם בנסיבות העניין המשיב היה רשאי להגביל את רישיונה של העותרת למק"ט 5029 על ידי קביעת איסור על ביצוע הסעות פנימיות בתוך פתח תקוה, הגבלה שלא חלה על העותרת לפי הרישיון הקודם שניתן לה לאותו הקו.

19. סעיף 14טז(א) לפקודת התעבורה קובע ש"המפקח על התעבורה יפרסם ברשומות עד למועד הקובע את רשימת קווי השירות למוניות שלגביהם יינתנו רישיונות קו שירות ...". בקביעת רשימת קווי השירות, נקבע בסעיף 14טז(ב) לפקודה, המפקח יתחשב בשיקולים של קידום התחרות בענף, לרבות מניעת ריכוזיות והגבלות בהחזקת אמצעי שליטה בענף, וכן ישקול, בין היתר: את אומדן כמות המוניות הדרושה בקו השירות למוניות; בקשות שהוגשו לקבלת רישיון לפי הפקודה בתקופה שבין 8.6.99 ל – 20.10.02; שמירת התנועה הסדירה של כלי רכב בקווי השירות למוניות; ומידת ההשפעה על התחבורה הציבורית המופעלת בקווי השירות למוניות או סמוך להם.

לפי סעיף זה, המפקח על התעבורה אינו חייב לפרסם את כל אותם קווים שלגביהם ניתנו רישיונות קודם לרפורמה. אמנם, לפי תקנה 495ב לתקנות התעבורה, מבקש שהגיש בקשה לקבלת רישיון לגבי אותו קו שלגביו היה לו רישיון לפני הרפורמה, יהא זכאי (בכפוף לתנאים מסוימים) לקבל רישיון לקו זה ללא הליך תחרותי. אולם, בכך אין כדי לחייב את המפקח על התעבורה לכלול קו זה ברשימת קווי השירות המתפרסמת על ידו בהתאם לסעיף 14טז לפקודה. גם משפרסם המפקח ברשימת הקווים קו שכבר הופעל קודם לרפורמה, הוא אינו חייב לקבוע לגבי קו זה את אותם תנאי ההפעלה לפיהם הקו הופעל בעבר והוא רשאי לסטות מאותם תנאים. ככל שנדרשת לכך אסמכתא, זו יכול שתמצא בסעיף 14י לפקודת התעבורה אשר קובע כי "המפקח על התעבורה רשאי לקבוע תנאים נוספים ברישיון קו שירות, לרבות תנאים הדרושים לדעתו לשם הפעלה יעילה ומקצועית של קו השירות למוניות שלגביו ניתן הרישיון, ... ורשאי הוא להוסיף, בכפוף להוראות לפי פקודה זו, תנאים ברישיון קו שירות, לגרוע מהם או לשנותם, אם נוכח כי הדבר דרוש לשם הפעלה יעילה ומקצועית כאמור".

20. לפיכך שינוי תנאי הרישיון שהיה בידי העותרת קודם לרפורמה בבדרך של הטלת איסור על מתן שירותי הסעה פנימיים בתוך פתח תקוה, נופל בעקרון בגדר סמכותו של המפקח על התעבורה.

21. עדיין עולה השאלה אם המפקח על התעבורה הפעיל את שיקול דעתו בנושא זה בצורה סבירה. בהקשר זה יש לציין, כי אף שהמפקח על התעבורה מוסמך לבטל או לא לפרסם קווים לגביהם ניתנו רישיונות קודם לרפורמה, כמו שהוא גם מוסמך לשנות את תנאי הרישיונות בהם החזיקו המפעילים לפני כניסתה לתוקף של הרפורמה, הפעלת הסמכות צריך שתעשה לפי כללי המשפט המינהלי. בעניין זה "הלכה פסוקה היא, כי לא הרי אי-מתן רישיון כהרי אי-חידושו של רישיון, ולא הרי שני אלה כהרי ביטולו של רישיון", כאשר לשם אי חידושו של רישיון, צריך שיהיו בידי הרשות נימוקים בעלי משקל רב יותר מאשר לאי מתן רישיון מלכתחילה (בג"ץ 799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי הירייה, ואח', פ"ד כז(1) 544; בג"ץ 237/81 יחזקאל דעבול נ' עיריית פתח תקוה ואח', פ"ד לו(3) 365). כך נפסק כי "הדין בנוגע לאי-חידוש או לביטול רישיון קיים הוא יותר חמור מאשר דינו של סירוב למתן רישיון חדש" (בג”ץ 379/72 גיגי ואח' נ' מפקד מרחב יפו, משטרת ישראל ואח', פ"ד כז(1) 544, 547). ועוד נפסק כי "דרושה זהירות יתר בשלילת רישיון (או באי חידושו), להבדיל מאי מתן רישיון חדש" (בג”ץ 24/56 רוטשטיין נ' המועצה המקומית, הרצלייה, פ"ד י 1205, 1209). בבג"ץ 237/81 הנזכר לעיל אף נקבע כי "צריכה היא [הרשות] להיות ערה לכך, כי אי-חידוש רישיון הוא דבר חמור, שרק מידע רציני ומשמעותי יכול להצדיקו" (שם, בעמ' 375).

22. ניתן לטעון שבענייננו מדובר בהוצאת רישיון חדש ולא בחידוש רישיון. זאת, משום שעל פי הוראות פקודת התעבורה, הרישיונות הישנים שהוצאו למפעילי קווי השירות קודם לרפורמה באו לקיצם עם הנהגת הרפורמה, ולאחריה יוצאו רישיונות חדשים. אולם, כאשר מדובר בקו שהופעל גם קודם לרפורמה, אני סבור שמבחינה עניינית מדובר בחידוש רישיונות קיימים. על כן, מבחינת שיקול הדעת המופעל על ידי המפקח על התעבורה בבואו להחליט על אי פרסומו של קו שרישיון להפעלתו ניתן בעבר או שינוי תנאי ההפעלה של קו כזה, על המפקח על התעבורה להדריך עצמו על פי הכללים הנוהגים במשפט המינהלי בביטולם, באי חידושם או בשינוי תנאיהם של רישיונות קיימים.

23. על רקע זה יש לבחון את השיקולים שהדריכו את המפקח על התעבורה בשינוי תנאי קו השירות או תנאי הרישיון שהוצא לעותרת על ידי ביטול ההיתר למתן שירותי הסעה פנימיים בתוך העיר פתח תקוה.

24. השיקול האחד עליו ביסס המשיב את תשובתו נעוץ בטעמי מדיניות הגורסת שיש להפריד בין "מפלסי" השירות העירוני והבינעירוני. מדיניות זו מבוססת, כפי שמסביר המשיב, על הרצון לשמור על רמת השירות העירוני והבינעירוני. זאת, משום שביצוע שירות פנימי על ידי מוניות הנוסעות בקווים בינעירוניים, יגרום להאטה ניכרת של השירות הבינעירוני ולצפיפות יתר של המוניות. ההאטה בשירות הבינעירוני תיגרם בשל ריבוי תחנות שבהן המ