ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין משתלת בית הירוק (1989) בע"מ נגד מנהלת הארנונה המחלקה למים וגביה עיריית רמת גן :

לפני ד"ר עודד מודריק-שופט, סגן נשיא

מערערים

משתלת בית הירוק (1989) בע"מ
ע"י עו"ד יעקב אמסטר

נגד

משיבים

מנהלת הארנונה המחלקה למים וגביה עיריית רמת גן
ע"י עו"ד עדי בוסתן

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים

פסק דין

בשלהי שנת 2007 קיבלה המערערת דרישת תשלום ארנונה בגין נכס שבבעלותה העולה כמה וכמה מונים על דרישות חיוב שהתקבלו משך שנים רבות קודם לכן. האם השינוי שחל בהיקף דרישת תשלום הארנונה נבע משינוי בלתי חוקי של סיווג הנכס או שמא הוא תוצאה של העמדת דרישת החיוב על שיעורה הנכון לפי הדין? שאלה זו, ולצדה סוגיות משניות, עומדת במוקד הדיון בערעור זה.

הנסיבות
המערערת, משתלת הבית הירוק, (להלן:"המערערת") עוסקת בגידול, מסחר, טיפוח ושיקום של צמחים ועצים מסוגים שונים (להלן: "המשתלה" או "הנכס"). המשתלה ממוקמת על שטח אדמה חקלאית בכפר אז"ר שהוא כיום בתחום שטח השיפוט של עיריית רמת גן. משך יותר מ-20 שנים שבהם המשתלה פעלה לתכליות הנ"ל קיבלה מדי שנה בשנה שומות ארנונה שלסברתה היו מבוססות על הגדרת הנכס כאדמה חקלאית. בדצמבר 2007 נשלחה למשתלה דרישת תשלום מתוקנת לאותה שנה שמכוחה גדל היקף החיוב בארנונה פי חמישה לערך. כך היה גם בדרישת תשלומי ארנונה לשנת 2008.

המערערת סברה שדרישת התשלום המוגדלות הללו נובעות משינוי שנערך בצו הארנונה לשנת 2008 ושמכוחו שונה סיווג הנכס לעסק מסחרי. היא הגישה ביום 12.3.08 השגה אל מנהל הארנונה בעיריית רמתן גן (להלן: "המשיבה" או "העירייה"). ההשגה התייחסה הן לדרישת התשלום המתוקנת לשנת 2007 והן לדרישת התשלום לשנת 2008.

המערערת לא קיבלה תשובה להשגה ומאחר שבשנים 2009 ו-2010 התקבלו דרישות תשלומי ארנונה בשיעור דומה לנדרש בשנת 2008 הגישה המערערת השגות גם לשנים הללו. המשיבה השיבה להשגות האחרונות תוך דחייתן. על כן הגישה המערערת עררים לשנים 2009 ו-2010 לוועדת הערר לענייני ארנונה (להלן: "ועדת הערר").

בעררים הללו נטענו מפי בא כוח המשתלה שלוש טענות. האחת שהיעדר תשובה להשגה (לשנים 2007-2008) כמוהו כקבלת ההשגה ומכאן שדרישות החיוב לשנים 2009 ואילך צריכות להתבסס על התחשיב של ההשגה שהתקבלה. השנייה שמאחר שהמשתלה לא שינתה את שימושיה לא היה יסוד לשינוי הסיווג של עסקה ושינוי זה אינו עולה בקנה אחד עם "חוקי ההקפאה". השלישית, שעסקי המשתלה רובם ככולם הם בגדר גידולים חקלאיים ובשל כך יש לסווג את הנכס כאדמה חקלאית.

החלטת ועדת הערר ניתנה ביום 6.4.11 ובה נקבע לעניין הטיעון הראשון שככל הנראה התקבלה, במועד, החלטה של מנהלת הארנונה בהשגה אולם לא עלה ביד העירייה לשכנע כי ההחלטה נמסרה למערערת. לפי החוק על מנהל הארנונה לקבל החלטה בהשגה בתוך 60 ימים למן הגשתה אך אין חובה להמציא את התשובה בתוך פרק הזמן האמור. לכן מצד אחד אין מקום לראות את ההשגה כאילו התקבלה, אך מצד שני, בהעדר מסירה של התשובה, רשאית הייתה המערערת להגיש ערר מאוחר (לשנים 2007, 2008) התואם את המועד שבו נודע לה על קיומה של החלטה בהשגה.

ביחס לטיעון השני הביעה ועדת הערר סברתה שהסוגיה אינה מצויה בתחום סמכותה העניינית. השגה כנגד חוקיות סיווג לנוכח מגבלות "חוקי ההקפאה" היא עניין לבית המשפט לעניינים מנהליים לענות בו.

בטיעון השלישי נפסק כי גישת העירייה מוצדקת והוא לנוכח הגדרת "אדמה חקלאית" בצו הארנונה וההוראה בצו המיוחדת למשתלות. הגדרת "אדמה חקלאית" בצו הארנונה מאמצת את ההגדרה המצויה בצו המועצות המקומיות תשי"א – 1950 (להלן: "צו המועצות המקומיות"). מן ההגדרה עולה שקרקע המשמשת למשתלה באה בגדרה של "אדמה חקלאית" נפלה טעות דפוס בציטוט מצו המועצות המקומיות הכלול בהחלטת ועדת הערר . נכתב שם: "אדמה חקלאית – כל קרקע....המשמשת למעט למשתלה למשק בעלי חיים...". הכתיב הנכון הוא: "... המשמשת למטע למשתלה...". כלומר ההגדרה כוללת משתלה ואינה ממעטת משתלה. אף על פי שהציטוט שגוי (והועתק על פי שגיאתו בטיעוני המשיבה) נראה כי הן הוועדה והן המשיבה התייחסו אל ההגדרה במשמעותה הנכונה.
. אולם במה דברים אמורים? במשתלה שאיננה אלא בית גידול ותצוגה לצמחים ואילו משתלה המשמשת או התומכת עסק של מכירת צמחים כמוה כעסק מסחרי אחר. על כן צו הארנונה הבחין בין משתלה הפועלת רק לגידול וללא כל מכירה המסווגת כ"קרקע חקלאית בנחלה" (סעיף 3.2.12.3 בצו הארנונה) לבין משתלה המקיימת פעילות של מכירה (סעיף 3.2.10.2 לצו הארנונה). משתלה המקיימת פעילות של מכירה כמוה ככל עסק מסחרי אחר ובדין מגולמת ההשוואה הזאת בצו הארנונה.

מכאן הערעור.

עיקר טענות המערערת
המערערת טוענת שטרם הקמת המשתלה נערכו בדיקות מדוקדקות שתכליתן הייתה בירור הכדאיות הכלכלית של המשתלה. בכלל זה נבחנו היקפי דרישות החיוב של ארנונה עירונית. הבחינה העלתה שסיווג הנכס ובסיס החיוב מבוסס על כך שרוב מניין ובניין השטח הוא בגדר "אדמה חקלאית". תחשיבים אלה הלמו את שיקולי הכדאיות הכלכלית של המשתלה. השינוי שחל כעבור 20 שנה ויותר (דרישת החיוב המתוקנת משלהי 2007 ודרישות החיוב בשנים שלאחר מכן) מגלם בחובו היקפי חיוב גדולים פי חמישה ויותר מן החיובים השנתיים הקודמים. היקפי חיוב כאלה ממיטים על המשתלה נזק כלכלי עד כדי קריסה עסקית.

אין לחיובים המופלגים הללו כל הצדקה. הטיעון נגדם מבוסס על אותם ראשי טענה שנטענו לפני ועדת הערר לאמור: (1) קבלת ההשגה בהעדר תשובה; (2) העדר הצדקה לחיוב שאינו תואם את שימושי הקרקע; (3) שינוי סיווג ושינויי תעריף בניגוד לחוקי ההקפאה.

קבלת ההשגה בעדר תשובה
המשתלה הגישה השגה, במועד לעניין שומת הארנונה המתוקנת לשנת 2007 ולעניין השומה לשנת 2008 (להלן בהתאמה: "שומת 2007-8" ו- "השגת 2008"). לא התקבלה כל תשובה להשגה. ביום 1.4.09 קיבלה המשתלה תשובה להשגה שהגישה לשנת 2009. בתשובה זו כלולה פיסקה האומרת שביום 14.5.08 ניתנה החלטת מנהלת הארנונה בהשגת 2008. החלטה זו לא התקבלה מעולם אצל המערערת וסברתה היא שה"החלטה" באה לעולם רק לאחר הגשת ההשגה לשנת 2009.

מכל מקום דין הוא ש"מנהל הארנונה ישיב למשיג תוך ששים יום מיום קבלת ההשגה" [סעיף 4(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו – 1976 (להלן: "חוק הערר")] ואם "לא השיב מנהל הארנונה תוך ששים יום – ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה" (סעיף 4(ב) לחוק הערר). לפי שבהשגת 2008 לא ניתנה תשובה במועד למשיגה יש לראות את הדבר כאילו קיבלה מנהלת הארנונה את ההשגה [ה.פ (חי') 30151/97 שטראוס נ' מנהל הארנונה בעיריית נהרייה; עת"מ (ת"א) 2445/09 מרכז נופש ספורטן פתח תקווה נ' עיריית פתח תקווה; עת"מ (חי') 12936-04-09 אגד נ' עיריית נהרייה].

תשובה להשגה שנגנזה בסתרי משרדי הרשות ולא נמסרה למשיג אינה יכולה להיחשב כתשובה העולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 4 לחוק הערר.

מאחר שמשנת 2007 ואילך לא חל כל שינוי בשטח הנכס ובשימושים הנעשים בו יש לראות את השגת 2008 שהתקבלה כמעשה בית דין שחל גם על שנות השומה הבאות. העדר הצדקה לחיוב שאינו תואם את שימושי הקרקע
הנכס שימש מקדמת דנא כמשתלה. רוב מניין ובניין המשתלה הוא שטח לגידול צמחים מסוגים שונים ולתצוגה של צמחים. אכן תכלית גידול הצמחים כמו גם הצגתם היא מכירה. אלא שהמכירה מתבצעת בשטח מזערי של הנכס (שטח הקופות).

שטחי המשתלה באים אם כן בגדרה של "קרקע חקלאית" לפי הגדרתה בצו המועצות המקומיות. על נקלה ניתן להבחין בכך שהוראות חוק שונות רואות משתלה שאינה מיועדת רק למכירת צמחים כעסק חקלאי ((סעיף 174 לחוק הביטוח הלאומי; סעיף 4 לחוק עידוד השקעות הון בחקלאות).

לכל היותר ניתן להוציא מגדר סיווג זה את שטחי הקופות; הגם שהפסיקה משייכת את החלק המסחרי הטפל של מכירה לחלק המרכזי והעיקרי של העסק הוא הגידול ומתייחסת לעסק כולו כעסק חקלאי [ת.א (שלום תל אביב) 59250/07 מדינת ישראל מנהל מקרקעי ישראל נ' עיון; ת.א (שלום י-ם) 16262/99 מדינת ישראל מנהל מקרקעי ישראל נ' פטורי].

משך יותר מ-20 שנים התנהל הנכס כמשתלה שרק חלק קטן ממנה שימש למכירת צמחים. לא חל כל שינוי בשימוש בנכס. ועדת הערר שגתה בכך שפסקה כי "אין חולק כי שטחה של העוררת מיועד כולו למכירה של צמחים ומוצרי חקלאות שונים לציבור הרחב" [ההדגשה שלי ע.מ]. אין לקביעה זו על מה שתסמוך והלכה למעשה אף העירייה אינה טוענת כך.

שינוי סיווג ושינויי תעריף בניגוד לחוקי ההקפאה תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשס"ז – 2007 (להלן: "תקנות ההסדרים") מורות שרשות מקומית לא תשנה בשנת כספים מסוימת סיווג או תת-סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה שהרשות רשאית להטיל בהתאם לתקנות, והוא זולת אם השתנה השימוש בפועל בנכס.

המערערת גורסת כי משך כשתי עשרות שנים עובר לשנת 2007 סיווגה הרשות המקומית את הנכס כעסק חקלאי. על כן לא הייתה לרשות המקומית סמכות לשנות את סיווג הנכס לסיווג מסחרי כלשהו משום שבפועל נותר השימוש בנכס כפי שהיה לארוך כל השנים [עת"מ (ת"א)1799/07 קר פרי נ' עיריית חולון].

יתר על כן. מאחר שההשגה לשנת 2007 ו-2008 התקבלה (בהעדר החלטה בה) יש לראות את הדבר לעניין סיווג הנכס והשימוש בו כ"מעשה בית דין" שצריך להשפיע גם על השנים הבאות.

עיקר טיעוני המשיבה
תשובת המשיבה ניתנת אף היא לחלוקה לשלושה ראשים: (1) טענות דיוניות; (2) חוסר סמכות עניינית; (3) התאמת שומת הנכס לשימוש בפועל.

טענות דיוניות
המשיבה גורסת כי הערעור מוגבל לשנים 2009 ו- 2010 ואין כל מקום להתייחס לשומת 2007-8 משום שלעניין השנים הללו לא הוגשו עררים ולא הוגשה עתירה מנהלית. ההשגות לשנים 2007 ו- 2008 נדחו במועדן ועל כן בעניין זה, סוף פסוק.

טיעון נוסף הוא שהמערערת העלתה לפני ועדת הערר ולפני בית המשפט טענות שלא בא זכרן בהשגות שהגישה. בהשגות נכללו שתי טענות; טענה בדבר קבלת ההשגות לשנים 2007 ו-2008 בהעדר החלטה בהן וטענת הסתמכות על השומות קודם לתיקונן. הטענה בדבר סיווג המשתלה כשטח חקלאי הועלתה לראשונה בערר. הכלל הוא שיש לתחום את הדיון בערר לטענות שהועלו בהשגה ואין מקום להרחבת החזית [המר' (חי') 820/95 מנהל הארנונה בעיריית חיפה נ' שוורץ; ד"ר הנריק רוסטוביץ, ארנונה עירונית (מהד' חמישית) כרך שני 1398].

ועוד טיעון מבוסס על הכלל של מדיניות אי ההתערבות בשיקול הדעת המקצועי המומחי של ועדת הערר. הוועדה היא גוף מנהלי – מקצועי מעין שיפוטי המרכז בידיו מומחיות בתחום המיוחד של ביקורת החלטות מנהל הארנונה. אין מקום להתערבבות בית המשפט בממצאים של ועדת הערר שהתקבלו כדין תוך בחינת הראיות שבאו לפני הוועדה. אין מקום להתערבות בשיקול הדעת של הוועדה אלא אם כן הוא חורג ממתחם הסבירות. ההלכה בעניין זה ידועה.

חוסר סמכות עניינית
המערערת כללה בערעורה נושאים שלוועדת הערר לא הייתה סמכות להכריע בהם (ואכן לא הכריעה). ממילא הערעור חורג ממסגרת הסמכות העניינית התחומה בדין [ס' 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו – 1976 (להלן: "חוק הערר").

בית המשפט העליון פסק כי בהליכי ערר אין מקום לטענות בדבר אי חוקיות צו הארנונה, חוסר סבירות הצו, אי התאמה ל"חוקי ההקפאה" וכיו"ב. טענות ממין זה אינן עניין לוועדת הערר לענות בו ומקומן בערוץ של עתירה מנהלית [עע"ם 5640/04 מקורות נ' מועצה אזורית לכיש]. ממילא אין הן גם עניין לבית המשפט שלערעור שכן החלטות ועדת הערר הן תחום המסגרת של העניינים הנבחנים בערעור.

התאמת שומת הנכס לשימוש בפועל
מנהל הארנונה רשאי לשנות את הסיווג של נכס מסוים אם מתברר שהנכס מחויב, בטעות, על פי סיווג שאינו תואם את השימוש בפועל. הצורך באישור השרים הוא לעניין שינוי סיווג או תת סיווג בצו הארנונה ולא לעניין שינוי סיווג של נכס מסוים [עע"מ 104/03 קפלן נ' עיריית רמת גן פ"ד נח(3) 769) (להלן: "הלכת קפלן"); עע"מ 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ (להלן: "הלכת קר פרי")].

סקר המדידה שערכה העירייה מצא כי עד 2007 ועד בכלל שטחים ניכרים בנכס לא חויבו כלל. על כן מותר למנהל הארנונה לערוך תיקון מתחייב בדרישת התשלום. סמכותו נובעת גם מהוראת התקנה הקובעת כללים לחישוב שטח הנכס שעליו מוטל החיוב לאמור: " לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים מסוימת, יראו את סך כל שטחו של נכס, כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית בשנת הכספים הקודמת, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה [תקנה 3(ב) של תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשס"ז – 2007 (ההדגשה לא במקור)].

חיוב שטחים שלא חויבו קודם לכן הוא בגדר חיוב ראשוני שאינו כפוף כלל למגבלות "חוקי ההקפאה".

בדיקות ומדידות שביצעו גורמים מטעם העירייה בשנת 2007 הניבו תוצאות כדלהלן:

חיוב עובר לשנת 2008
חיוב משנת 2008
שטח
סיווג
שטח
סיווג
14 מ"ר
בניין במשתלה "מבנים המשמים למסחר בצמחים" (להלן: "בניין במשתלה")

569 מ"ר
בניין במשתלה
142 מ"ר
מבנה חקלאי
___
_____ השטח שקודם ל- 2008 הוגדר כ"מבנה חקלאי" הוסב משנת 2008 ל"בניין במשתלה" ומהווה חלק מן השטח הכולל בסיווג זה.

1369 מ"ר
קרקע במשתלה קרקע המשמשת לאכסנת/תצוגת צמחים...או המשרתת עסק למסחר בצמחים..." ( להלן: "קרקע במשתלה").

5392 מ"ר
קרקע במשתלה

הווה אומר שומת 2007 ואילך אינה משנה את סיווגי הנכס; היא מתקנת את שטחי החיוב לפי אותם סיווגים ממש. לסיווגים הללו עיגון בצו הארנונה (הן הצו שחל בשנים 2007 – 2008 והן בצו החל בשנים שלאחר מכן) בפרק 3.2.10 שעניינו : "נכסים המשמשים למסחר בצמחים ו/או מוצרים הנלווים ו/או לאכסנתם – להלן משתלה" בסיווג משנה של"בניין" או: "בניין המשמש למסחר בשתילים למעט צמחי נוי הנמצא על קרקע חקלאית " (סיווג 3.2.10.1) ובסיווג משנה של "קרקע המשמשת לאכסנת/תצוגת צמחים...או המשרתת עסק למסחר בצמחים..." (סיווג 3.2.10.2).

השטחים המבונים בנכס עומדים באמות המבחן שנקבעו בפסיקה ל"בניין" . לא ניתן לסווג שטח מבונה כ"קרקע" .

לעניין שטח של 142 מ"ר שסווג קודם לכן כ"מבנה חקלאי" הומר הסיווג לפי השימוש בפועל כ"בניין במשתלה", שכן "מבנה חקלאי" מוגדר בצו הארנונה כמבנה שאינו בשימוש שדלתותיו וחלונותיו הוסרו, הממוקם על קרקע חקלאית ומשמש לצורכי חקלאות. המבנה דנן אינו משמש לחקלאות אלא ייעוד לשימוש עסקי של משתלה.

דיון
אחלק את הדיון לשלושה ראשי עניין: (א) שומת 2007-8; (ב) טענות דיוניות; (ג) תיקון חיוב והתאמת סיווג לשימוש בפועל.

שומת 2007-8
ועדת הערר קבעה כממצא עובדתי שהמערערת הגישה במועד השגה על דרישת החיוב המתוקנת שהתקבלה בסוף 2007 ועל דרישת החיוב ל-2008. ממצא נוסף הוא שהחלטת מנהל הארנונה נודעה לעותרת רק בשנת 2009 כאשר קיבלה תשובה להשגה באותה שנה (לתשובה זו צורף העתק מכתב נושא תאריך 14.5.2008 שלכאורה נשלח למערערת כתשובה להשגתה לשנת 2007-8).

בנסיבות אלה טענה המערערת לפני ועדת הערר שמנהל הארנונה לא השיב במועד להשגה לשנת 2007-8 ועל כן יש לראותו כאילו קיבל את ההשגה.

ועדת הערר פסקה שלפי הדין מחויב מנהל הארנונה להשיב להשגה בתוך 60 ימים. מכתב התשובה שצורף הוא ראיה לכאורה לכך שניתנה תשובה. מנהל הארנונה אינו חייב להוכיח שתשובתו הגיעה לייעדה.

לדעתי הדין עם המערערת. זה לשון סעיף 4 לחוק הערר:
מנהל הארנונה ישיב למשיג תוך ששים יום מיום קבלת ההשגה.
לא השיב מנהל הארנונה תוך ששים יום – ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה

אין לך תשובה למשיג אלא אם כן נשלחה התשובה למשיג. אניח שהרשות יוצאת ידי חובתה אם הוכיחה שליחת תשובה ואין היא צריכה להוכיח שהתשובה הגיעה לתעודתה זה אף על פי שבדרך כלל נקבעת בדין חובת המצאה בדואר רשום.(למשל: סעיף 8 לתקנות הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית (סדרי דין בוועדת הערר) ובמקרה כזה נוצרת חזקת מסירה.
. אולם המשיבה לא סיפקה לוועדת הערר כל הוכחה למשלוח התשובה.

בכתב התשובה של המשיבה לערר נאמר: "ברי כי ביום 14.5.2008 השיבה המשיבה להשגה תוך שהינה דוחה את ההשגה האמורה... תשובה להשגה לשנת 2008 מצורפת כנספח א' לתשובה זו". אלא שהתשובה כשלעצמה מעידה רק על כך שהתקבלה החלטה בהשגה אך אין בה אפילו ראשית ראיה לכך שהתשובה נשלחה. לכל הפחות היה צריך העוסק במשלוח התשובות הללו להצהיר על משלוח התשובה או על שגרת משלוחי תשובות כדי שתפעל "חזקת התקינות" ("חזקת הרגולריות") של פעולת הרשות.

ועדת הערר פסקה שהמשיבה "לא הציגה כל ראיה ולו לכאורית לכך שנמסרה תשובת מנהלת הארנונה" ולכן קבעה כממצא שהתשובה לא נמסרה לנמען. לדעתי כשם שה"מסירה" צריכה ראייה לכאורה , כך גם ה"משלוח" מצריך ראיה לכאורה. כשם שעצם קיום מכתב התשובה אינו ראיה לכאורה ל"מסירה" כך גם אינו ראיה לכאורה ל"משלוח".

בהעדר תשובה להשגה משנת 2007-8 ההשגות הללו התקבלו ועל המשיבה לתקן את דרישת החיוב לשנים הללו ולהעמידה על הסיווגים, השטחים ושיעורי החיוב בהתאם לדרישה שנשלחה למערערת בראשית 2007.

טענות דיוניות
השלכות של קבלת ההשגה לשנת 2007 – 2008
אינני סבור שקבלת ההשגות לשנים 2007-8 מקימה מניעות מפני הגשת דרישת חיוב שונה לשנים מאוחרות יותר. ראשית, קבלת ההשגות היא מבנית (קונסטרוקטיבית) ולא היה בה משום הכרעה עובדתית או עניינית בפלוגתות הכלולות בהשגה. שנית, החלטת מנהל הארנונה בהשגה היא החלטה מנהלית ואינה "מעשה בית דין" (אם כי יש בה כדי להקים מניעות כנגד ניסיון של מנהל הארנונה לדרוש דרישת חיוב מתוקנת באותה שנה). שלישית, נראה לי שכל שנה עומדת לעצמה וכשם שניתן לערוך השגה כל שנה מחדש גם בעילות שנדונו בהשגות בשנים קודמות ונדחו, כך ניתן גם בכל שנה להציב דרישת חיוב הנשענת על אדניה שלה שאינם תלויים בשנה הקודמת (זולת תלות הנובעת מ"חוקי ההקפאה"

הרחבת חזית בוועדת הערר
המשיבה לא טענה בתשובתה לעררי המערערת שבכתבי הערר נכללה טענה שלא בא זכרה בהשגה. על כן ועדת הערר דנה בטענות המערערת (העוררת שם). שתיקתה של המשיבה כמוה כהסכמה להעמיד לדיון את הסוגיות שנכללו בהודעת הערר.

אין מקום לדחות את הערעור בשל הטענה של הרחבת חזית בוועדת הערר.

חוסר סמכות עניינית
סמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מנהליים בדיון בערעור כנגד החלטת ועדת הערר נגזרת מסמכותה העניינית של ועדת הערר. הסמכות העניינית של ועדת הערר מתמצית – בהקשר לענייננו - בבחינת הסוגיה: "האם נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו " (סעיף 3(א)(2) לחוק הערר) ואין היא משתרעת על בחינת "טענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות" (סעיף 3(ב) לחוק הערר).

פשיטא שלא ניתן להשיג בהליכי ערר על חוקיות צו הארנונה משום שהצו הוא "מעשה [של] המועצה המקומית בהטלת הארנונה". אולם, לדעתי, השגה על חוקיות סיווג של נכס מסוים שנעשית בידי מנהל הארנונה בדרך של הצבת דרישת תשלום הנשענת על סיווג מסוים, עשויה לבוא בגדרה של "טעות בסיווג הנכס, גודלו או השימוש בו". מכל מקום גם אם יש בפרשנות הזאת משהו ממין ההרחבה, אני הייתי אוחז בה כעניין של מדיניות על מנת להביא להכרעה של שאלות כאלה במסגרת הליך לפני ועדה הערר וכדי למנוע נקיטה בערוצי תקיפה כפולים של החלטות מנהל הארנונה.

על פי גישה פרשנית זו אין לראות את הדיון בשאלת סיווגה של המשתלה כחורג ממסגרת סמכותו של בית משפט זה.

תיקון חיוב והתאמת סיווג לשימוש בפועל
דרישות החיוב משנת 2008 ואילך (להלן: "דרישות החיוב המאוחרות"* שונות מאלה שקדמו לשנת 2008 ( להלן: "דרישות החיוב המוקדמות") בשלושה אלה: ראשית שטחי החיוב של "קרקע במשתלה" גדולים פי ארבע לערך מאלה שבשנים שקדמו (מ- 1369 מ"ר ל- 5392 מ"ר); שנית שטחי החיוב של "בניין במשתלה" גדולים פי ארבעים לערך מאלה שבשנים שקדמו (מ-14 מ"ר ל- 539 מ"ר); שלישית חלק מן ההגדלה של שטחי "בניין במשתלה" נובע משינוי סיווג של "מבנה חקלאי" (142 מ"ר) ל-"בניין במשתלה".

ההבדלים הגדולים מאד בין דרישות החיוב משנת 2008 לבין אלה שבשנים שקדמו מעוררים שלוש שאלות מסוים: (1) השטחים המוגדלים כעניין של עובדה; (2) הסמכות לתקן טעויות של עובדה; (3) הסמכות לתקן סיווג של נכס.

השטחים המוגדלים כעניין של עובדה
במכתב ההשגה על דרישת החיוב שהגיעה למערערת בסוף 2007 ציין מנהל המערערת כי: "בשנים 2006 -2007 נקבע השטח הכללי של כלל המשתלה על כל שטחי החיוב והעזר, על שטח של 2500 מ"ר, בעוד שבאורח פלא ומבלי שזז גדר או רגב, צמח שטח המשתלה במסגרת השומה הנוכחית לשטח של כ-6000 מ"ר" (ההדגשה לא במקור).

זה המסמך היחיד שממנו עולה, ברמיזה סרקאסטית ("באורח פלא"), ששטחי החיוב המוגדלים אינם משקפים את המציאות. כתבי ההשגה הבאים וכן הודעות הערר משנת 2009 ו-2010, אינן מעלות השגה על העובדה הנטענת שסקר מדידה עדכני מצא ששטחי המשתלה מגיעים כדי 6000 מ"ר לערך.

יתר על כן, בהודעת הערר לשנת 2009 כתבה באת כוח המערערת כך ":...מאחר שההשגה מתייחסת בעיקרה לשינוי בסיווג הנכס לא היה מקום להגשת תשריט ו/או מדידות כלשהן".

שמע מינה ששטחה הכולל של המשתלה אינו שנוי במחלוקת ואין כל צורך ש"ארים את המסך" מעל דיוני ועדת הערר כדי לבחון אם מסמכי סקר המדידה הוגשו לוועדה או אם באה לפניה ראיה אחרת כדי להוכיח את היקפי שטח המשתלה.

השטח הכולל של המשתלה וחלוקת השטחים הפנימית (בין שטחי בניין לבין שטחי קרקע) כפי שנקבעו בדרישות החיוב המאוחרות הם בגדר עובדה שאין עליה עוררין.

הסמכות לתקן טעויות של עובדה
ממסקנת הפרק הקודם נובע בפשטות שמשך עשרות שנים חויב שטח המשתלה חיוב חסר המבוסס על נתונים מוטעים של היקפי השטח. סקר המדידה גילה את הטעות ודרישות החיוב המאוחרות מבקשות לתקן את הטעות ולמנוע את הנצחתה. האם הדבר מותר?

ההלכה הפסוקה נתנה לכך תשובה חיובית חד-חד ערכית (הלכת קפלן והלכת קר פרי). דומה שהמערערת אינה חולקת על סמכותה של מנהלת הארנונה לתקן עיוות עובדתי אם יש לתיקון הזה על מה שיסמוך.

מכאן נובע שאין מקום להתערב בנתוני השטח של המשתלה כפי ביטויים בדרישות המאוחרות.
הסמכות לתקן סיווג של נכס.
ערעור המערערת הושתת על הסברה שדרישות החיוב המוקדמות סיווגו את רוב מניין שטח המשתלה כ"קרקע חקלאית" וכי בדרישות החיוב המאוחרות כלול שינוי סיווג ל"קרקע במשתלה". המשיבה טענה בתגובה – ואף הוכיחה – כי מעיקרה סווג רוב מניין השטח כ"קרקע במשתלה". הדרישות המאוחרות משקפות את הטעות במדידת השטח המסווג כקרקע במשתלה.

מכאן שאין כל צורך להידרש לשאלת שינוי סיווג שלא התרחש כלל ועיקר.

למעלה מן הצריך אעיר כי סיווג שטחי הקרקע של המשתלה כ"קרקע במשתלה" ולא כ"קרקע חקלאית" הולם את הגדרת הסיווג הכלולה בצו הארנונה והולמת את השימוש בקרקע הלכה למעשה (ראו למעלה מכאן את ניתוח הסיווג בטיעוני המשיבה שאותם אני מקבל).

שאלת שינוי סיווג מתעוררת בשני היבטים: האחד הוא המרת סיווגו של מבנה בשטח 142 מ"ר מ"מבנה חקלאי" ל"בניין במשתלה" והשני הוא הגדלת היקף השטח המבונה כביטויה בדרישות החיוב המאוחרות עד כדי 569 מ"ר (שכוללים את 142 מ"ר של מה שסווג קודם לכן כ"מבנה חקלאי").

בהיבט השני אין צורך להוסיף ולדון מפני שחל עליו הכלל של תיקון טעות עובדתית (ראו למעלה).

בעניין שינוי הסיווג של "מבנה חקלאי" חלה באחרונה יחסית התפתחות משמעותית בהלכה הפסוקה. בשעה שהערעור הוגש היה ביסוס מסוים בפסיקה לכך ששינוי סיווג של נכס מסוים מבלי שחלו בו שינויי שימוש, אינו עולה בקנה אחד עם "חוקי ההקפאה" להבהרת מהותם של "חוקי ההקפאה" ראו הלכת קר פרי.
[עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (כבוד השופטת עדנה ארבל); רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481, 492-491 (השופט אליעזר ריבלין); עע"ם 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877 (השופט ריבלין); ע"א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית חבל מודיעין, פ"ד נג(4) 78, 90 (השופט אנגלרד)].

אולם בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין קר –פרי [השופטת (היום המִשְנָה לנשיא) מרים נאור] נקבעה הלכה מפורשת ששינוי סיווג של נכס מסוים (ספציפי) שנעשה בידי מנהל הארנונה (בהבדל משינוי סיווג כללי שנעשה בידי "המועצה" בצו הארנונה) הולם את לשונה ותכליתה של תקנה 5 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007. שינוי כזה אפשרי כאשר מתברר שהשימוש בנכס בפועל אינו הולם את הסיווג שנקבע לנכס.

אפשר לראות את שינוי הסיווג כתיקון של משגה עובדתי (ממש כשם שניתן לתקן טעות במדידת שטח החיוב). שהרי אי ההתאמה בין השימוש בפועל לבין הסיווג מעידה על כך שבעתו נקבע הסיווג על בסיס שיקול דעת מוטעה של מנהל הארנונה.

השאלה אם בפועל משמשים המבנים שבשטח המשתלה כמבנים חקלאיים או כמבנים המשרתים את המשתלה ולכן יש לסווגם כ"קרקע במשתלה", היא שאלה של עובדה שצריכה להתברר לפני ועדת הערר (ראו הלכת קר פרי פיסקה 10).

המערערת מלינה על כך שועדת הערר קבעה כממצא ש"אין חולק ששטחה של העוררת מיועד כולו למכירה של צמחים ומוצרי חקלאות שונים לציבור הרחב", אלא שהמערערת לא הציבה את שאלת התכלית של חלקי השטח השונים כנושא לבירור לפני הוועדה. על כן אין פגם בממצא העובדתי של הוועדה.

אינני מקבל את טענת המערערת שיש "לפלג" את שטחי המבנים כך שרק שטח הקופות ייחשב כמבנה למשתלה. כל השטח המבונה, בין שנעשית בו פעולת מסחר ובין שלא נעשית בו פעולת מסחר, הוא בניין המשרת את פעילות המשתלה ועל כן יש לסווגו ככזה.

אם לא סווג כך מעיקרה, זו טעות שהיא בבחינת מעוות שניתן לתקון.

בעניין אחד נראה לי שיש מקום להקלה מסוימת עם המערערת. עיון בצו הארנונה מגלה ש"בניין למשתלה" כולל שני סיווגי משנה; האחד מוגדר כ"בניין" (קוד 681) וערכי החיוב בו גבוהים; השני מוגדר כ"בניין משמש למסחר בשתילים למעט צמחי נוי הנמצא על קרקע חקלאית" (קוד 683) שערכי החיוב שלו נמוכים יותר.

האפשרות לחייב את הנכס לפי קוד 683 תלויה בשאלה עובדתית; האם המשתלה מיועדת למסחר, בין היתר, ב"צמחי נוי". אם זה השימוש של המשתלה אין לחייבה בחיוב הנמוך (קוד 683). שאלת עובדה זו לא זכתה לדיון ולבירור לפני ועדת הערר.

על כן אני סבור שיהא זה צודק – במיוחד נוכח השינוי הדראסטי בחיוב שהתחולל לאחר עשרים שנים ויותר של חיובים נמוכים – ששטחי הבניין למשתלה יחויבו על פי קוד 683, לכל הפחות בשנים 2009 – 2012. החיוב בשנה הבאה יעבור תהליך בחינה עובדתי וניתן יהיה לשנותו לפי ממצאי הבחינה.

פסק הדין
עולה מן המקובץ כי:
הערעור ביחס לשנים 2007 ו-2008 מתקבל. דרישות החיוב לשנים הללו יועמדו על דרישת החיוב שנמסרה למערערת בראשית 2007.
הערעור ביחס לשנים 2009, 2010 – נדחה, כפוף לסייג שבפסקה (ג) להלן;
569 מ"ר של שטחי בניין למשתלה יחויבו לפי קוד 683. אף על פי שהערעור סב על השנים הללו בלבד, נראה לי שהדבר צריך לחול גם על שנת 2011 ו-2012.

כיון שמקצת הערעור התקבל וכיון שמותר הערעור נדחה בעיקר בשל התפתחות בהלכה הפסוקה, אינני נותן צו להוצאות.

13 מתוך 13


מעורבים
תובע: משתלת בית הירוק )1989( בע"מ
נתבע: מנהלת הארנונה המחלקה למים וגביה עיריית רמת גן
שופט :
עורכי דין: