ברוכים הבאים לאתר פסיקה - פסקי דין בחינם, להלן פסק הדין פלוני נגד בית הדין הארצי לעבודה :

בג"ץ 1334/11

לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור

כבוד השופטת א' חיות

העותר:
פלוני

נ ג ד

המשיבים:
1. בית הדין הארצי לעבודה

2. המוסד לביטוח לאומי

עתירה למתן צו על תנאי

תאריך הישיבה:
כ"ה בכסלו התשע"ב
(21.12.11)

בשם העותר:
עו"ד ווסר אדוארדו; עו"ד נמרוד בלייכר

בשם המשיב 2:
עו"ד ארנה רוזן-אמיר

פסק-דין

המשנָה לנשיא מ' נאור:

1. עתירה מתוקנת זו עניינה תקופת תשלום גמלה למפרע לילדים הלוקים באוטיזם על ידי המוסד לביטוח לאומי. ראשיתה של המחלוקת היא בהחלטת המוסד לביטוח לאומי לאשר לעותר, קטין הלוקה באוטיזם, תשלום גמלה למפרע לתקופה של 12 חודשים, ותו לא. בעקבות ההחלטה הגיש העותר תביעה בבית הדין האזורי לעבודה בבאר-שבע, ומשנדחתה תביעתו שם ערער לבית הדין הארצי לעבודה (להלן: בית הדין). בהליכים אלו טען העותר כי התקנה המגבילה את תקופת תשלום הגמלה למפרע – תקנה 6(א)(3) לתקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התשנ"ח-1998 (להלן: תקנה 6(א)(3)) – איננה חלה על ילדים הלוקים באוטיזם, או לחלופין כי התקנה מפלה ובלתי סבירה. משנדחה הערעור, הוגשה עתירה לבית משפט זה. בעתירה נכללו טענות חוקתיות שלא נטענו בפני בית הדין, ובהן טענות כי יש לבטל סעיפים שונים בחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: החוק). בדיון על פה שהתקיים ביום 21.12.2011 הבהרנו לבא כוח העותר כי לא ניתן לטעון טענות נוספות אלו במסגרת העתירה; לפנים משורת הדין, אפשרנו לעותר להגיש עתירה מתוקנת, ומכאן העתירה המתוקנת שבפנינו.

רקע והליכים קודמים

2. העותר, קטין יליד 1999, אובחן כלוקה באוטיזם, ובהתאם לקביעתה של ועדת עררים לעניין ילד נכה במוסד לביטוח לאומי, מועד גילוי לקותו הוא 1.11.2001. הוריו של העותר הגישו תביעה לקבלת גמלת ילד נכה ביום 25.12.2005. על פי החלטת המוסד לביטוח לאומי, יש לשלם לעותר גמלת ילד נכה לתקופה של 12 חודשים למפרע מיום התביעה, היינו מיום 25.12.2004. החלטה זו מבוססת על תקנה 6(א)(3), שעניינה כאמור תקופת התשלום של גמלת ילד נכה. תקנה זו קובעת כדלקמן:

תקופת התשלום
6. (א) גמלה לפי תקנות אלה תשולם בעד תקופה המתחילה ב- 1 בחודש שבו הוגשה התביעה לגמלה; ראה המוסד כי נתקיימו בילד התנאים המזכים בגמלה גם בתקופה שקדמה להגשת התביעה, תשולם הגמלה בעד התקופה האמורה ובלבד שלא תשולם גמלה בעד -
(1) ילד עם ליקוי מיוחד כאמור בפרט (1) בחלק ב' בתוספת השניה - בעד תקופה העולה על 6 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה;
(2) (נמחקה);
(3) ילד נכה שלא כאמור בפסקה (1) – בעד תקופה העולה על 12 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה.
(ההדגשות הוספו – מ"נ).

בהתאם לתקנה 6(א)(3), תקופת זכאותו של "ילד נכה שלא כאמור בפסקה (1)" לתשלום גמלה בתקופה שקדמה להגשת התביעה (היינו – למפרע) לא תעלה על "12 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה". אוטיזם מופיע בפרט 2 לחלק ג' בתוספת השנייה לתקנות, ולכן בהתאם ללשון התקנה שהובאה לעיל, ילדים הלוקים באוטיזם נכנסים לגדריה של תקנה 6(א)(3).
3. העותר הגיש תביעה בבית הדין האזורי לעבודה בבאר-שבע (ב"ל 2870/08), בה ביקש כי תשולם לו גמלה ממועד גילוי הלקות. תביעה זו נדחתה (השופט א' סופר) בפסק דין מיום 17.8.2009, בו נקבע כי תקופת תשלום הגמלה למפרע לעותר נקבעה כדין בהתאם לתקנה 6(א)(3) אשר חלה על העותר, וכי אין מקום לקבוע שהתקנה בלתי סבירה או מפלה.

על פסק דין זה ערער העותר לבית הדין הארצי לעבודה. ביום 16.9.2010 ניתן פסק הדין הדוחה את הערעור (עב"ל (ארצי) 481-09 ע.ל. (קטין) נ' המוסד לביטוח לאומי (טרם פורסם, 16.9.2010), מפי השופטים ש' צור, ר' רוזנפלד ו-ס' דוידוב-מוטולה, נציג העובדים ר' חרמש ונציג המעבידים י' שגב). בפסק הדין נקבע כי בכל הקשור לתחולתה של תקנה 6(א)(3), אין חולק שהתקנה חלה על עניינו של העותר. באשר לסבירותה של התקנה, נקבע כי ההגבלה על תשלום גמלה למפרע עולה בקנה אחד עם הוראות החוק המגבילות תשלומי גמלאות למפרע בהקשרים שונים. כך, נקבע כי בחוק קיים הסדר כללי המגביל תשלום גמלאות למפרע ל-12 חודשים לכל היותר (סעיף 296(ב)(1) לחוק), ואף קיים הסדר מיוחד הנוגע לתשלום גמלת ילד נכה למפרע, אשר קבוע בסעיף 222א לחוק ומגביל אף הוא את תשלום הגמלה למפרע. מגבלות אלו על תשלום גמלאות למפרע, לפי קביעתו של בית הדין, מבוססות על ההכרה כי תכלית הגמלה היא כיסוי צרכים שוטפים הנובעים מן הנכות, ועל ההנחה שככלל תביעות לגמלה מוגשות בסמיכות לגילוי עילת הגמלה. בית הדין קבע כי ההגבלה הקבועה בתקנות סבירה ומספקת, ואין יסוד להתערב בה. עוד קבע בית הדין כי גם לו הייתה מתקבלת תביעת העותר לביטול התקנה, הרי שאז היו חלות ההוראות הכלליות של סעיפים 296 ו-222א, המגבילות את תשלום הגמלה למפרע.

המסגרת הנורמטיבית

4. ההסדר הכללי לגבי תשלום גמלאות למפרע קבוע, כאמור, בסעיף 296 לחוק:

מועד לתביעת גמלת כסף והתקופה שבעדה תשולם
296. (א) כל תביעה לגמלת כסף, תוגש למוסד תוך שנים עשר חודשים מהיום שבו נוצרה עילת התביעה.

(ב) (1) הוגשה התביעה אחרי המועד האמור בסעיף קטן (א), וקבע המוסד כי התובע זכאי לגמלה בעד תקופה שקדמה להגשת התביעה, תשולם לו הגמלה שהוא זכאי לה, ובלבד שלא תשולם גמלה בעד תקופה העולה על 12 חודשים, שקדמו בתכוף לפני החודש שבו הוגשה התביעה כאמור...
(ההדגשות הוספו – מ"נ).

תקופת התשלום של גמלת ילד נכה, לרבות ההסדר הנוגע לתשלום גמלה זו למפרע, מוסדרת בסעיפים 222 ו-222א לחוק. סעיפים אלו קובעים כדלקמן:

גמלאות בשל ילד נכה
222. (א) השר, לאחר התייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה, יקבע הוראות, תנאים ושיעורי סכומים בדבר -
(1) תשלום דמי מחיה בעד ילדו הנכה של מבוטח או של מי שהיה מבוטח ונפטר כתושב ישראל, אם עיקר זמנו של הילד מוקדש ללימודים או להכשרה מקצועית;
(2) ...

(ב) השר, לאחר התייעצות עם שר האוצר, רשאי לקבוע את התנאים והשיעורים להשתתפות המוסד בהוצאות המבוטח לסידורים מיוחדים לילד כאמור בסעיף קטן (א)(1), ההכרחיים לקיום אורח חיים רגיל.

(ג) השר, באישור ועדת העבודה והרווחה, רשאי לקבוע הוראות מיוחדות, תנאים ומבחנים בדבר תשלום קצבה בעד ילד נכה הסובל מליקויים מיוחדים שנקבעו בהן.

(ג1) בתקנות לפי סעיף זה רשאי השר לקבוע תקופה שבעדה תשולם הגמלה, אף בשונה מהוראות סעיף 296.

מועד תשלום גמלאות בשל ילד נכה
222א. השר, באישור ועדת העבודה והרווחה, יקבע הוראות ומבחנים בדבר תשלום גמלה בשל ילד נכה לפי סעיף 222, לתקופה שקדמה להגשת התביעה לגמלה, ובלבד שלא תשולם גמלה לפי הסעיף האמור לתקופה העולה על 12 החודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה לגמלה, ואם הוגשה בקשה לבדיקה מחדש בהתאם להוראות שנקבעו לפי סעיף 222 – לתקופה העולה על 12 החודשים שבתכוף לפני הגשת הבקשה כאמור; השר רשאי באישור ועדת העבודה והרווחה לקבוע תקופות קודמות שונות, בהתחשב בסוג הליקוי שממנו סובל הילד הנכה ובסוג הגמלה המגיעה בעדו.
(ההדגשות הוספו – מ"נ).

כאמור לעיל, מכוח סעיפים אלו הותקנה תקנה 6(א)(3), המגבילה את תקופת תשלום הגמלה למפרע לילד הלוקה באוטיזם ל-12 חודשים לכל היותר.

טענות העותר

5. בעתירתו המתוקנת, מיקד העותר טענותיו בשאלת פרשנותה של תקנה 6(א)(3). טענות בדבר חוקיותם ופרשנותם של סעיפים 296 ו-222א לחוק – אשר הופיעו בעתירה המקורית – אינן מופיעות עוד בעתירה המתוקנת. לטענת העותר בעתירה המתוקנת, יש לפרש את תקנה 6(א)(3) "כתקנה חסרה (לאקונה) בכל הנוגע למערער ולבעלי ליקוי מיוחד כמותו", ולקבוע כי המגבלה הקבועה בתקנה על תקופת תשלום הגמלה למפרע איננה חלה על ילדים הלוקים באוטיזם. לטענתו, פרשנות הכוללת ילדים הלוקים באוטיזם בהסדר הקבוע בתקנה 6(א)(3) מתעלמת מתכלית החוק, משיקול הדעת שהוקנה למתקין התקנות, ואיננה מתייחסת לסוגי הליקוי הייחודיים השונים. על כן, מבקש העותר כי תקופת זכאותם של ילדים הלוקים באוטיזם לתשלום גמלה למפרע תהא מיום גילוי הלקות, ולא תוגבל בתקופה של 12 חודשים למפרע. זאת, מכוח סמכותו של השר בהתאם לסעיף 222א סיפא לחוק, "לקבוע תקופות קודמות שונות, בהתחשב בסוג הליקוי שממנו סובל הילד הנכה ובסוג הגמלה המגיעה בעדו".

דיון והכרעה

6. לאחר עיון בעתירה המתוקנת, בתגובת המשיב ובתשובה לתגובה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. תקנה 6(א)(3) חלה במישרין על ילדים הלוקים באוטיזם. לשון תקנה 6(א) מבחינה בין סוגי לקויות שונים, אשר חלקם נכנסים לגדריה של תקנה 6(א)(1), וחלקם לגדריה של תקנה 6(א)(3). עיון בתוספת השנייה לתקנות, אליה מפנות התקנות דנן, מלמד כי מתקין התקנות פירט ברחל בתך הקטנה את סוגי הלקויות השונים: תסמונת דאון, ליקוי ראייה, עיכוב התפתחותי חמור, ירידה בשמיעה ועוד. במסגרת זו התייחס אף מתקין התקנות לאוטיזם (פרט 2 לחלק ג' בתוספת השנייה לתקנות), וקבע כי לקות זו נכנסת לגדריה של תקנה 6(א)(3). על כן יש לדחות את טענות העותר בדבר אי-תחולתה של התקנה עליו, כמו גם את הטענות לפיהן מתקין התקנות התעלם מהשוני בין סוגי ליקויים שונים.

השר קבע מפורשות כי בכל הקשור לילדים הלוקים באוטיזם, תקופת זכאותם לגמלה למפרע תעמוד על 12 חודשים. תקופה זו היא התקופה המקסימאלית הקבועה בסעיפים 296(ב)(1) ו-222א לחוק. אכן, "השר רשאי באישור ועדת העבודה והרווחה לקבוע תקופות קודמות שונות" (לשון סעיף 222א סיפא לחוק, ההדגשות הוספו), והוא רשאי לעשות זאת "אף בשונה מהוראות סעיף 296" (לשון סעיף 222(ג1) לחוק). ואולם, זאת לא עשה השר; ההסדר אותו ראה כהולם עבור ילדים הלוקים באוטיזם מופיע במפורש בתקנה 6(א)(3). משכך, לא ניתן לקבל את טענת העותר, לפיה הוראות סעיף 222א סיפא צריכות להשפיע על פרשנות תקנה 6(א)(3): לשון התקנות מפורשת, וסמכותו של השר לקבוע על פי שיקול דעתו תקופות קודמות שונות – אותה לא הפעיל, כאמור – אינה מעלה או מורידה.

7. מתגובת המשיב עולה כי ב-12.1.2010 הותקנו באישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות תקנות חדשות הנוגעות לילדים עם נכות – תקנות הביטוח הלאומי (ילד נכה), התש"ע-2010, ק"ת 6868 – אשר גם במסגרתן הוגבלה תקופת תשלום גמלה למפרע עבור ילד עם אוטיזם ל-12 חודשים (ראו תקנה 5(ב)(2) ופרט 6 לתוספת השנייה לתקנות החדשות). אם כן, גם בתקנות חדשות אלו ראה לנכון השר להעמיד את תקופת הזכאות לתשלום גמלה למפרע לילדים הלוקים באוטיזם ל-12 חודשים, ולא מעבר לכך.

8. בנסיבות אלו, אין עילה להתערבותנו בפסק דינו של בית הדין; זאת, בפרט נוכח ההלכה המושרשת בדבר ההתערבות המצומצמת בפסיקתו, השמורה למקרים של טעות משפטית מהותית בעלת חשיבות כללית וטעמי צדק מיוחדים (בג"ץ 525/84 נביל חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים פ"ד מ(1) 673, 693 (1986)). בפרשנותו של העותר לתקנה 6(א)(3) מבוקש למעשה כי בית משפט זה יורה על יצירת הסדר מיוחד לילדים הלוקים באוטיזם, הסוטה מהוראות החוק ומן התקנות – וזאת לא ניתן לאפשר. מטבע הדברים, על הורים לילד הלוקה באוטיזם מוטל נטל כבד, ותשלום הגמלה נועד לסייע בהקלתו של נטל זה. עם זאת, נוכח הוראות החוק והתקנות המפורשות, לא ניתן להורות על הרחבת תקופת התשלום למפרע מעל ל-12 חודשים.

9. אשר על כן, העתירה נדחית. לא יהיה צו להוצאות.

המשנָה לנשיא

השופט א' רובינשטיין:

מסכים אני לחוות דעתה של חברתי המשנה לנשיא. עם כל הצער שבדבר והרצון לסייע למשפחה המתמודדת עם אבחנת אוטיזם לקטין על השלכותיה, חוששני שהמצב המשפטי הוא כמתואר על-ידי חברתי. אוסיף לכך, כי לא אחת נכתב על גישתו המגבילה של המחוקק באשר לתשלום רטרואקטיבי של העברות סוציאליות; למשל - "חקיקה סוציאלית מתאפיינת בכך, שהיא באה ביסודה לטפל במצבו העכשוי והעתידי של המוטב בה, תוך מבט רטרואקטיבי מוגבל. תקציבי הציבור לא היו עומדים בהטלת הרטרואקטיביות ברקמה פתוחה ביישומם של הסדרים מיטיבים, והדברים אמורים לא רק בנידון דידן. אכן, יתכנו מקרים שבהם מוצבת בהחלת זכאויות, פדות הגורמת עגמת נפש למי שנפל בצדו הלא-זוכה של מתרס הזכאות, אשר הכרח להציבו במקום כלשהו. זהו אותו איזון, בין התכלית הסוציאלית לאילוצים התקציביים..." (מתוך חוות דעתי בע"א 7097/10 זכאי נ' מדינת ישראל- משרד הביטחון (לא פורסם); וראו האסמכתאות שם. ראו גם פסקה 14 לדברי השופט פוגלמן בפסק הדין העיקרי שם; רע"א 1357/06 גזית נ' קצין התגמולים (לא פורסם); רע"א 4156/06 פלוני נ' משרד הבטחון (לא פורסם); לגבי תיחום בדין והשלכותיו, ראו גם בג"ץ 8803/06 גני חובה נ' שר האוצר (לא פורסם). בענייננו, הוראת הדין התוחמות ל-12 חודש אחורנית אינן מן הסוג המצדיק התערבות, וזאת גם אם ניתנה הסמכות לשר לקבוע תקופות אחורנית והוא לא עשה בה שימוש לפי שעה.

כאמור, מצטרף אני להכרעת חברתי המשנה לנשיא. אחר הדברים האלה קראתי את הערת חברתי השופטת חיות, וסבורני כי ראוי שתינתן לה הדעת.

ש ו פ ט

השופטת א' חיות:

אני מצטרפת לטעמיה ולמסקנתה של חברתי השופטת מ' נאור כי מבחינה משפטית אין מקום ואין דרך לפרש את הוראת תקנה 6(א)(3) לתקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התשנ"ח-1998 באופן שהמגבלה הקבועה בה לענין תקופת תשלום הגמלה למפרע (12 חודשים בתכוף לפני הגשת התביעה), לא תחול על ילדים דוגמת העותר הלוקים באוטיזם. זאת, נוכח ההתייחסות המפורשת ללקות זו בפרט 2 לחלק ג' שבתוספת השניה לתקנות והחלת תקנה 6(א)(3) עליה.

יחד עם זאת, ואף שאין בכך כדי לסייע לעותר שבפנינו, נשאלת השאלה מדוע לא עשה השר עד כה שימוש בסמכות הנתונה לו (באישור ועדת העבודה והרווחה) בסעיף 222(ג1) ובסעיף 222א לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 לקבוע תקופות קודמות שונות ובכלל זה תקופות העולות על 12 חודשים, בהתחשב בסוג הליקוי שממנו סובל הילד הנכה ובסוג הגמלה המגיעה בעדו. כך, בתקנות הנזכרות לעיל וגם בתקנות החדשות שהותקנו בינתיים (אליהן התייחסה חברתי בסעיף 7 לפסק דינה) לא נעשה כן.

האמנם אין בנמצא סוגי ליקויים וסוגי גימלאות לילדים נכים המצדיקים זאת? אתמהה.

בכפוף להערה זו, אני מצטרפת כאמור לפסק-דינה של חברתי ולכל נימוקיה.

ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור.

ניתן היום, ט"ו תמוז, תשע"ב (5.7.2012).

המשנָה לנשיא
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת


מעורבים
תובע: פלוני
נתבע: בית הדין הארצי לעבודה
שופט :
עורכי דין: